TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président; Mme Isabelle Perrin, assesseure et M. Guy Dutoit, assesseur; M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourante
A.________, représentée par Me Hüsnü YILMAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne, Unité juridique, à Lausanne.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 15 août 2023 (demande de remboursement d'un montant de 25'848 fr. 60 perçu au titre du Revenu d'insertion pour la période de mai 2015 à octobre 2019).
Vu les faits suivants
A. A., née le ******** 1977, et son époux, B., né le ******** 1974, sont au bénéfice du revenu d'insertion (RI) depuis le mois d'août 2007 à ce jour. Ils ont trois enfants à charge, nés respectivement en ********, ******** et ********. Sur les formulaires mensuels de déclaration de revenus de janvier 2015 à octobre 2019, ils ont déclaré avoir perçu des revenus de 607 fr. pour le mois de janvier 2015, 1'800 fr. pour le mois de février 2016 et 1'200 fr. pour le mois de juin 2017. Hormis ces trois mois, ils n'ont déclaré aucun revenu autre que des allocations familiales et PC familles. Ces formulaires ont été remplis et signés conjointement chaque mois par A.________ et B.________.
B. En décembre 2019, une information est parvenue au Centre social régional de Lausanne (ci-après: le CSR) selon laquelle A.________ détenait un compte bancaire inconnu de ce service. La personne alors en charge du dossier a interpellé le couple à ce sujet et a demandé les relevés du compte en question à compter de sa date d'ouverture. Les pièces produites par le couple ont révélé plusieurs versements de la société Uber sur ce compte jusqu'au 30 septembre 2019. A.________ a expliqué qu'il s'agissait de la rémunération de l'activité de son époux, qu'il avait cessée depuis. Une enquête a été diligentée par le CSR afin de vérifier la situation financière et professionnelle de B.________.
C. A.________ et B.________ se sont séparés le 31 mars 2020.
D. Par correspondances du 28 juillet 2020, adressées à chacun des époux séparément, le CSR leur a imparti un délai pour qu'ils se déterminent sur ces montants crédités sur le compte de A.. B. a reconnu, par courriel du 15 août 2020, avoir travaillé pour Uber pendant un certain temps, sans en avoir informé le CSR. A.________ ne s'est pas déterminée.
Le rapport d'enquête a été rendu le 25 novembre 2020 par le CSR. Les investigations menées ont confirmé que A.________ détenait un compte non déclaré auprès de la BCV sur lequel figurait de nombreux crédits de l'activité de B.________ pour la société Uber. Cette enquête a encore relevé que B.________ avait détenu un autre compte commercial clôturé le 17 juillet 2017 et sur lequel figuraient également de nombreux versements non annoncés.
E. Le 5 mars 2021, le CSR a ordonné la restitution du montant indûment perçu par le couple, soit 25'848 fr. 60, et a prononcé une sanction consistant en une réduction du forfait RI de 30% pendant six mois, en précisant que cette réduction ne touchait pas la part du forfait qui concernait les enfants.
A.________ a contesté cette décision auprès de la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS) par recours daté du 26 mars 2021.
F. Le 15 septembre 2021, A.________ et B.________ ont informé le CSR qu'ils allaient reprendre la vie commune.
G. Par décision du 15 août 2023, la DGCS a rejeté le recours interjeté par A.________ et a confirmé la décision du 5 mars 2021 du CSR.
H. Le 13 septembre 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP ou le tribunal), concluant principalement à l'annulation de la décision du 15 août 2023 de la DCGS, en ce sens qu'elle n'a aucune responsabilité en lien avec les éventuelles prestations perçues de manière indue par B.________. Subsidiairement, elle a conclu au renvoi de la cause à la DGCS pour nouvelle instruction et nouvelle décision.
Le CSR s'est déterminé en date du 29 septembre 2023 et a conclu au rejet du recours. Cette réponse a été portée à la connaissance de la recourante le 10 octobre 2023.
Sur requête de la recourante, le dossier de l'autorité intimée lui a été transmis pour consultation le 30 octobre 2023. La recourante s'est encore spontanément déterminée le 12 février 2024.
Considérant en droit
La recourante est directement touchée par la décision attaquée, contre laquelle elle a recouru devant le tribunal compétent dans le délai et en respectant les formes prescrites (art. 75, 79, 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173. 36]). Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le litige porte sur le remboursement réclamé à la recourante du montant de 25'848 fr. 60, correspondant aux prestations perçues indûment durant les mois de mai 2015 à octobre 2019.
La DGCS a retenu que la recourante avait clairement caché l'existence d'un compte à son nom et que, dans la mesure où sa présence était indispensable à son ouverture, elle ne pouvait prétendre en avoir ignoré l'existence. Elle ne pouvait en outre pas ignorer que son mari s'absentait pour son travail de chauffeur Uber. Dans ces conditions, sa bonne foi ne pouvait être retenue. La DGCS a calculé un montant indûment perçu de 28'464 fr. 96, soit un montant supérieur à celui retenu par le CSR dans sa décision. Elle a toutefois renoncé à réformer la décision en défaveur de la recourante.
Dans son recours, la recourante conteste avoir violé son devoir de renseigner. Elle invoque avoir été amenée par son époux à ouvrir le compte bancaire auprès de la BCV pour des besoins administratifs. Selon elle, elle s'est toujours fiée à son époux qui gérait en principe bien toutes les démarches utiles et nécessaires pour la famille. Elle invoque également ne rien comprendre aux différents courriers reçus. Dès lors, elle estime n'avoir aucune responsabilité personnelle dans cette affaire et que le remboursement du montant litigieux doit être réclamé à son époux. Elle allègue encore n'avoir absolument pas tiré profit d'un quelconque montant. Dans son écriture du 12 février 2024, elle ajoute n'avoir jamais su que son compte avait été utilisé pour l'activité lucrative de son époux et n'avoir aucune idée des revenus qu'il a réalisés.
a) La loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1er al. 1 LASV). Elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend notamment le revenu d'insertion (art. 1er al. 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV).
Le revenu d'insertion inclut en particulier une prestation financière (art. 27 LASV), qui est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV), dans les limites d'un barème établi par le règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge.
b) Selon l'art. 38 LASV, la personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière (al. 1); elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation (al. 4). La personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (art. 40 al. 1 LASV).
L'art. 38 LASV pose l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Il n'appartient pas, en effet, à l'autorité d'application de l’aide sociale d'établir un tel besoin. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD), ce principe n'est pas absolu. En particulier, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître (art. 30 al. 1 LPA-VD).
c) L’obligation de rembourser les montants indûment perçus est réglée à l’art. 41 LASV. Ainsi, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile (let. a). Cette disposition fixe ainsi deux conditions cumulatives auxquelles il peut, dans un tel cas, être renoncé au remboursement: le bénéficiaire doit avoir perçu de bonne foi les prestations en cause, d’une part; le remboursement doit l'exposer à une situation difficile, d'autre part (cf. arrêt PS.2016.0025 du 28 septembre 2016 consid. 3d et les références citées).
d) Lorsque des prestations sociales sont versées indûment à des époux, chacun d'eux est solidairement tenu de les restituer, et cela même si les conjoints ont entre-temps cessé de faire ménage commun. Cette conséquence s'impose sur la base d'une application par analogie de l'art. 166 CC, aux termes duquel chaque époux représente l'union conjugale pour les besoins courants de la famille pendant la vie commune (al. 1); chaque époux s'oblige personnellement par ses actes et il oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers (al. 3). Or, les demandes de prestations auprès des services sociaux servent à couvrir les besoins courants de la famille. Les époux sont par conséquent tenus solidairement de restituer les prestations indûment perçues pour l'entretien du ménage commun (CDAP PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 5; PS.2013.0055 du 7 avril 2014 consid. 4; PS.2010.0038 du 13 décembre 2010 consid. 3 et réf.). L'art. 38 LASV régissant l'obligation de renseigner prévoit d'ailleurs à son 7ème alinéa qu'à la personne sollicitant une aide ou ayant obtenu des prestations RI est assimilé son conjoint ou partenaire enregistré.
La situation ne serait pas différente si l'on considère que, l'art. 166 CC n'étant pas applicable (même par analogie), la responsabilité des époux était régie par le droit public. En effet, le fait qu'en droit des prestations sociales les époux sont considérés comme une unité exclut de les traiter séparément du point de vue de l'obligation de restituer des prestations perçues indûment. Ce traitement commun continue de s'imposer après la dissolution de l'unité en question, pour autant que les prestations à restituer aient été perçues pendant que les conjoints formaient une unité d'entretien. Cela implique notamment que la mauvaise foi de l'un des époux lors de la perception des prestations est opposable à l'autre (cf., dans le même sens, en lien avec la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers, CDAP PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 5).
a) En l’occurrence, il convient tout d’abord d'examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que la recourante et son époux ont perçu des prestations du RI de manière indue. A ce propos, la recourante ne conteste ni avoir dissimulé le compte bancaire BCV ouvert à son nom, ni les revenus tirés de l'activité de son époux pour la société Uber. Ces éléments sont attestés par les pièces au dossier et il n'y a pas de raison de les remettre en cause. La recourante n'a pas non plus contesté, sur le principe, le montant de l'indu. Il ressort du tableau contenu dans la décision attaquée que celui-ci se monte à 28'464 fr. 96 au total entre les mois de mai 2015 à novembre 2019. L'autorité intimée a toutefois renoncé à réformer la décision du CSR et a retenu, comme lui, un indu de 25'848 fr. 60. Le tribunal renoncera également à examiner la question d’une éventuelle modification de la décision attaquée au détriment de la recourante (art. 89 al. 2 et 3 LPA‑VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).
C'est donc à juste titre que l’autorité intimée a considéré que la recourante et son époux ont perçu indûment des prestations du RI à hauteur de 25'848 fr. 60 pour la période de mai 2015 à novembre 2019.
b) Il convient ensuite d’examiner la question de la bonne foi de la recourante. Dans le cas présent, il ressort du dossier qu'elle et son époux ont rempli chaque mois les formulaires "Revenu d'insertion – Questionnaire mensuel et déclaration de revenus". Ils ont tous les deux signés ces questionnaires, lesquels demandaient spécifiquement des renseignements sur les revenus réalisés au cours du mois. Or, le couple n'a indiqué des revenus que pour les mois de janvier 2015, février 2016 et juin 2017, alors que l'époux exerçait une activité pour le compte de la société Uber et que les revenus en découlant étaient versés sur le compte bancaire non déclaré et ouvert au nom de la recourante auprès de la BCV. La recourante a apposé sa signature sur chacun de ces formulaires mensuels, lesquels indiquaient au demeurant expressément: "Je certifie (nous certifions) que tous mes (nos) revenus figurent sur ce document et qu'aucun changement de fortune n'est intervenu". Sur les formulaires de janvier 2015, février 2016 et juin 2017, les époux ont manuscritement déclaré des revenus de respectivement 607 fr., 1'800 fr. et 1'200 francs. La recourante était donc en mesure de comprendre qu'en remplissant et signant ces formulaires, le couple devait déclarer tous leurs revenus et elle ne pouvait ignorer que son mari tirait des revenus de son activité lucrative auprès de la société Uber. Elle ne conteste d'ailleurs pas avoir su qu'il exerçait cette activité. De plus, il ressort du rapport d'enquête du 25 novembre 2020 que, dès les premiers soupçons du CSR, elle avait été en mesure d'expliquer à la personne en charge du dossier d'où provenaient les versements en question. Elle avait également été en mesure de remettre divers justificatifs dont des relevés de courses effectuées par son conjoint pour Uber, ce qui laisse penser qu'elle était en réalité plus consciente de la situation qu'elle ne le sous‑entend dans son recours.
Au vu de ces circonstances, la recourante devait savoir que les revenus de son époux auraient dû être mentionnés sur ces formulaires. Si cela n’était pas clair pour elle, elle aurait pu et dû exposer la situation au CSR et demander s’il était nécessaire de déclarer ces revenus et, a fortiori, le compte bancaire ouvert à son nom. Partant, on ne saurait retenir que la recourante n'était pas en mesure de comprendre les documents qu'elle recevait. Sa bonne foi ne peut pas être retenue et c’est ainsi à juste titre que l’autorité intimée n’a pas examiné si le remboursement requis exposait la recourante à une situation difficile. En l’absence de bonne foi, une des conditions de l'art. 41 let. a LASV n’est pas remplie et il n’y a de toute manière pas lieu de renoncer à demander la restitution de l’indu.
c) Au demeurant, comme il a été vu ci-dessus, lorsque des prestations sociales sont versées indûment à des époux, chacun d'eux est solidairement tenu de les restituer. Dès lors, même si la bonne foi de la recourante pouvait être retenue, force serait de constater que son époux a sciemment dissimulé ses revenus. Il ne le conteste d'ailleurs pas et a reconnu devoir restituer la somme indument perçue (cf. courriel de l'époux du 15 août 2020 et recours du 12 février 2021 de l'époux, ad. dossier de l'autorité intimée). Ainsi, non seulement sa bonne foi ne peut pas être reconnue, mais en plus elle est opposable à la recourante dès lors que les prestations du RI ont été perçues pendant que les conjoints formaient une unité d'entretien. La recourante est par conséquent, pour cette raison également, tenue solidairement avec son époux de restituer les prestations indûment perçues pour l'entretien du ménage commun.
d) En conclusion, l'autorité intimée pouvait exiger de la recourante la restitution de l'entier du montant litigieux. Il appartiendra à la recourante, cas échéant, de récupérer tout ou partie du montant à restituer auprès de son époux, si cette question n'a pas déjà été réglée sur le plan interne entre eux (cf., dans le même sens, CDAP PS.2018.0035 du 22 janvier 2019 consid. 5).
Au surplus, la recourante ne semble pas contester la décision en tant qu'elle confirme la sanction sous forme de réduction du forfait RI de 30%, à juste titre dès lors que les conditions légales sont ici remplies (art. 45 LASV et art. 45 al. 1 let. b RLASV).
Fondé sur ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Il sera statué sans frais (art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]), ni dépens (art. 52, 55 al. 1, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Compte tenu de ses ressources, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 12 octobre 2023. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). L'avocat commis d'office peut préalablement produire une liste détaillée de ses opérations (art. 3 al. 1 RAJ). Les débours sont fixés forfaitairement, sauf circonstances exceptionnelles, à 5% de la participation aux honoraires (hors taxe) (art. 11 al. 3 TFJDA; art. 3bis al. 1 RAJ).
En l'occurrence, dans sa liste des opérations du 12 février 2024, l'avocat de la recourante a annoncé avoir consacré à l'affaire 5 heures et 42 minutes, ce qui paraît approprié au vu des nécessités de la cause. L'indemnité de conseil d'office de Me Hüsnü Yilmaz peut ainsi être arrêtée au montant de 1'026 fr. d'honoraires (5:42 x 180 fr./h) et 51 fr. 30 de débours (1'026 fr. x 5%), auxquels s'ajoute encore la TVA.
Le taux de la TVA a été modifié au 1er janvier 2024, passant de 7,7 % à 8,1 %. Toutefois, pour déterminer la manière dont les prestations fournies doivent être déclarées dans les décomptes, c’est le moment ou la période de la fourniture de la prestation qui est déterminant. En l'espèce, toutes les prestations effectuées en 2023 doivent se voir appliquer le taux de 7,7 %. Les opérations réalisées en 2024 doivent se voir appliquer le taux de 8,1%. Ainsi, ce sont 42 minutes de prestations, soit 126 fr. d'honoraires et 6 fr. 30 de débours qui sont concernées. En somme, la TVA sera calculée comme suit: 900 fr. (5:00 x 180.-) d'honoraires et 45 fr. de débours au taux de 7,7% et 126 fr. (0:42 x 180.-) d'honoraires et 6 fr. 30 de débours au taux de 8,1%. C'est donc un montant de 132 fr. 30 x 8,1% (10 fr. 71) et de 945 fr. x 7,7% (72 fr. 76), soit 83 fr. 47 qui doivent être ajoutés. Le montant de l'indemnité d'office allouée s’élève ainsi à 1'160 fr. 77.
Les frais de justice et l'indemnité de conseil d'office sont supportés provisoirement par le canton, la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 122 al. 1 let. a et b et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 15 août 2023 est confirmée.
III. Il est statué sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
V. L'indemnité allouée à Me Hüsnü Yilmaz, conseil d'office de la recourante est fixée à 1'160 fr. 77, débours et TVA compris.
VI. La bénéficiaire de l'assistance judiciaire est, dans la mesure de l'art. 123 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au remboursement de l'indemnité du conseil d'office mis à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 15 février 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF