TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 août 2023
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. Guy Dutoit et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale, Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Service social de ********, Direction des sports et de la cohésion sociale, à ********.
Objet
assistance publique
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 20 mars 2023 confirmant la suppression de son droit au RI.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1971, A.________ bénéficie des prestations du revenu d’insertion (RI) depuis le 1er juillet 2016.
Cadastre
Part propr.
Situé à
Feuille
Parcelle
Catégorie
Classe
Surface
Rendement
Valeur
Bâtiment
Charges fermage
C/2
3
50
82,63
€ 10’411,38
Terrains
1000/1000
Cultivable
3
758
3,33
€ 374,63
•
12/90
Oliveraie
3
2540
7,87
€ 132,22
•
1000/1000
********)
Cultivable
2
2810
18,87
€ 2’122,88
Terrains
1000/1000
Cultivable
3
1080
4,74
€ 533,25
•
1000/1000
Cultivable
3
330
1,28
€ 144,00
•
1000/1000
Taillis
3
46
0,02
€ 2,25
•
1000/1000
Cultivable
2
6670
49,95
€ 5’619,38
•
1000/1000
Cultivable
2
6490
48,60
€ 5’467,50
•
1000/1000
Cultivable
2
1610
12,06
€ 1’356,75
•
1000/1000
Cultivable
2
1520
11,38
€ 1’280,25
•
1000/1000
Cultivable
2
668
5
€ 281,75
Total
€ 27’725,72
B. Le 13 janvier 2022, le CSR a interpellé l’intéressé sur ce point; le 20 janvier 2022, la gestionnaire de son dossier l’a prié de compléter sa déclaration de revenus du mois de décembre 2021 en retournant complétée l’annexe ayant trait aux informations nécessaires pour les personnes ayant un bien immobilier. A.________ a également été informé qu’aucun versement du RI n’interviendrait tant et aussi longtemps que l’enquête le concernant ne serait pas menée à son terme. Dans sa réponse du 31 janvier 2022, A.________ a prétendu ne posséder aucun bien immobilier en Italie, prétextant une confusion avec un homonyme. Le 10 février 2022, le CSR a informé l’intéressé de ce que les documents fournis étaient insuffisants pour vérifier son indigence et que de ce fait, sa fortune ne pouvait être évaluée. Les 7 et 15 février 2022, A.________ s’est déterminé, par la plume de son avocate; il a notamment indiqué avoir oublié l'existence de ces terrains, ajoutant que ceux-ci n'avaient en tout état de cause aucune valeur puisqu'il s'agissait de parcelles agricoles. Il a requis le versement sans délai des prestations de décembre 2021, janvier et février 2022. Le 7 mars 2022, A.________ a produit des documents complémentaires au sujet de ses biens immobiliers en Italie, dont une attestation de B.________, ingénieur agronome à ********, dont il ressort que le bâtiment dont l’intéressé est copropriétaire à ******** consisterait en un hangar agricole en état d’abandon depuis une décennie; il est en outre indiqué que la mise à jour du cadastre n’avait pas été faite concernant cet immeuble, de sorte que le revenu cadastral annuel de 82,63 Euros qui lui est imputé devrait être supprimé.
Par décision du 8 mars 2022, le CSR a supprimé le droit au RI de A.________ au motif que, selon les informations dont il disposait, sa fortune était supérieure à 4'000 francs.
Le 4 avril 2022, A.________ a recouru contre cette décision, en expliquant en substance que les immeubles qu’il possédait en Italie n’avaient aucune valeur marchande, leur rendement annuel total étant de 238.71 euros.
Du rapport d'enquête du CSR du 6 avril 2022, il est ressorti que, selon les services du cadastre italien, A.________ était propriétaire de douze terrains arboricoles, de bois de cèdres, d'oliveraie et de terres arables qu'il n'avait pas déclaré lors du dépôt de sa demande de RI. Dans la mesure où la valeur des terrains n'apparaît pas sur les documents, une estimation des prix au mètre carré pratiqués dans la région a permis d'évaluer la valeur de ces parts de propriété à 152'003.62 euros.
Le 8 juillet 2022, A.________ a produit une attestation de C.________, agence immobilière à ********, du 17 juin 2022, qui conclut que cette dernière a refusé le mandat de courtage de vente de ces immeubles, au motif qu’en plus de la faible valeur de ceux-ci, il serait presque impossible d'identifier une clientèle potentiellement intéressée.
Par décision du 25 août 2022, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a retenu que A.________ était bien propriétaire de plusieurs biens immobiliers en Italie et que leur estimation s'élevait à 152'003.62 euros, à savoir bien en dessus des limites de fortune autorisées pour l'octroi du RI. Elle a cependant partiellement admis le recours et réformé la décision du CSR du 8 mars 2022, en ce sens que A.________ avait droit au RI à titre d'avance sur fortune pour une période de six mois, non prolongeable, dès la notification de la présente décision. On extrait de cette décision le passage suivant (p. 12):
"Toutefois, l'autorité de céans considère que, dans la mesure où le recourant ne dispose pas de liquidités immédiates et que son indigence paraît établie, il convient de rendre une décision d'octroi du RI conditionnelle en application de la Directive susmentionnée. A cet égard, le recourant a droit au RI à titre d'avance sur fortune pendant une période de six mois non-prolongeable, dès notification de la présente décision, pour mettre immédiatement en vente ses terrains ou pour apporter la preuve que ceux-ci n'ont aucune valeur."
Cette décision n’a pas été attaquée et est entrée en force.
A la suite de cette décision définitive, le droit de A.________ au RI a été ouvert à titre conditionnel, pendant une période de six mois non prolongeable, afin que ce dernier mette immédiatement en vente ses terrains ou apporte la preuve que ceux-ci n'ont aucune valeur.
C. Le 24 janvier 2023, A.________ a revendiqué le versement du RI à compter du mois de février 2023. Il a informé le CSR avoir mis en vente les terrains par le biais d'une agence immobilière et avoir mandaté un expert pour un inventaire et une évaluation de ses terrains. Il a complété son envoi par plusieurs documents. Il a produit un mandat de courtage confié à C.________ le 18 octobre 2022, aux fins de vendre les immeubles précités, pour des montants de 25'000 (parcelles ********, ********, ********, ******** et ********), 20'000 (parcelles ******** et ********), 10'000 (parcelles ********, ******** et ********) et 1'000 (parcelle ******** de ********) euros. Il a également produit une attestation de D.________, architecte à ********, assermenté auprès du Tribunal ordinaire de ********, du 22 novembre 2022, aux termes de laquelle (traduction libre):
"Onze (11) lots de terres agricoles de dimensions modestes, partiellement en pleine propriété et une parcelle possédée à raison de 12/90, figurant au cadastre des terrains de la commune de ******** F.********, parcelle ********.
Concernant la parcelle sise sur la commune de , au cadastre des terrains F., parcelle ********, d'une superficie de 2540 m2, qualité oliveraie de classe 3, elle est inscrite collectivement (hoirie) avec d'autres propriétaires en indivision (voir extrait actuel).
Dès lors, la part de 12/90, représentant 338 m2, est de valeur modeste et ne présente pratiquement aucune possibilité de commercialisation.
En annexe, inventaire complet des parcelles en possession du mandant et de leur valeur.
Les immeubles identifiés, ci-après inventoriés quant aux droits et parts, sont situés sur la commune de ********, ******** et ********. Il s'agit de petites parcelles de terres agricoles laissées en jachère depuis plusieurs décennies.
Elles relèvent de la zone montagneuse du ********, sise à ********, classée zone «montagneuse défavorisée».
Les surfaces des parcelles varient de ******** m2 à ******** m2, difficiles à vendre et, par conséquent, de faible valeur marchande.
La valorisation et une éventuelle vente de ces terrains est soumise aux frais notables de chaque acte notarié correspondant. En cas de vente des différentes parcelles, ces frais varient de 1500 à 2000 euros. En outre, les terrains en question sont mal desservis en routes rurales; les services d'infrastructures tels qu'éclairage public, eau et gaz font totalement défaut. Ces parcelles sont grevées de servitudes dictées par la proximité de cours d'eau et de routes, de sorte que leur quasi-totalité est inconstructible pour un usage civil."
Par décision du 21 février 2023, le CSR a rappelé à A.________ que le RI lui avait été versé durant six mois, période non renouvelable et à titre exceptionnel; après analyse des nouvelles pièces produites par l’intéressé, il a nié le droit de ce dernier au RI, à compter du 1er février 2023, au motif que les limites de fortune étaient dépassées.
Le 24 février 2023, A.________ a recouru contre cette décision, dont il a demandé l’annulation, à titre principal; subsidiairement il a conclu au versement du RI, jusqu'à droit connu sur sa demande de versement d’une rente invalidité.
Par décision du 20 mars 2023, la DGCS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR, du 21 février 2023.
D. Par acte du 6 avril 2023, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision, dont il demande implicitement la réforme, en ce sens que son droit au RI soit ouvert dès et y compris le 1er février 2023 et qu’un délai d’un an dès l’entrée en force de la décision lui soit accordé pour vendre ses terrains en Italie. A titre provisionnel et superprovisionnel, il demande que la prestation financière du RI lui soit versée durant les mois de février et mars 2023.
La DGCS a produit son dossier; elle propose le rejet du recours. Le CSR a renoncé à s’exprimer sur le fond. Les deux autorités s’en remettent à justice sur les mesures provisionnelles et superprovisionnelles requises.
Par avis du 4 mai 2023, le juge instructeur a invité le CSR, à titre provisionnel, à poursuivre le versement du RI pendant la présente procédure de recours.
Il est à relever que, saisi d’une plainte de A.________ contre sa conseillère au CSR, le juge unique de la CDAP a déclaré l’acte irrecevable, par arrêt GE.2023.0084 du 25 mai 2023.
E. En tant que de besoin, les autres faits et arguments des parties seront repris dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) renvoie, à son art. 74 al. 2, 2e phr., à la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont l’art. 92 al. 1 prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
a) Sur le plan procédural, on rappelle qu’aux termes de l’art. 79 al. 2, 1ère phr., LPA-VD, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
b) La décision attaquée confirme la décision du CSR de nier au recourant tout droit à l’octroi du RI à compter du mois de février 2023. Devant la Cour de céans, le recourant conclut à la réforme de cette décision; il demande que son droit au RI soit ouvert dès et y compris le 1er février 2023 et qu’un délai d’un an dès l’entrée en force de la décision lui soit accordé pour vendre ses terrains en Italie, dès lors qu'il ne dispose pas des liquidités pour assurer son minimum vital. L’autorité intimée s’est effectivement prononcée sur le droit du recourant au RI à compter du 1er février 2023, qu’elle a nié; il y a lieu d’entrer en matière sur le recours sur ce point. En revanche, l’autorité intimée ne s’est pas prononcée sur une prolongation éventuelle du versement du RI en faveur du recourant, pour lui permettre de mener à bien la vente de ses immeubles. En effet, elle n’avait pas été saisie de cette conclusion, que le recourant prend pour la première fois devant le Tribunal, en sortant du cadre de la décision attaquée. Par conséquent, son recours est irrecevable sur ce point.
Sur le plan matériel, on rappelle que la LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1er al. 1 et 2 LASV). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV).
a) Le revenu d'insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
b) A teneur de l'art. 32 LASV, 1ère phrase, le RI est versé selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS).
aa) L'art. 18 al. 1 et 2 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; BLV 850.051.1), dans sa teneur en vigueur à compter du 1er janvier 2017, précise ce qui suit:
"1 Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), savoir :
– Fr. 4'000.-- pour une personne seule ;
– Fr. 8'000.-- pour un couple marié, en partenariat enregistré ou menant de fait une vie de couple.
2 Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant mineur à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."
Aux termes de l’art. 19 RLASV:
"1 Sont notamment considérés comme fortune :
a. les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune;
b. les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux;
c. les assurances-vie et vieillesse pour leur valeur de rachat.
2 Les immeubles grevés d'un usufruit ne sont pas considérés comme fortune ni pour le nu-propriétaire ni pour l'usufruitier.
3 A l'exception des dettes hypothécaires, les dettes ne sont pas déduites des éléments de fortune."
L'art. 37 al. 1 LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente; tel n’est pas le cas en l’occurrence. Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions sont réunies (notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché, ou qu'il apparaît d'emblée que l'aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme). Par ailleurs, l'art. 20 al. 2 RLASV dispose que le SPAS détermine dans chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI. Il résulte de ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites prévues à l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier, qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1 LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un gage en faveur de l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est destinée à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. L'aide exceptionnelle accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable (arrêts PS.2015.0063 du 27 octobre 2015 consid. 3d/bb; PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c). Aux termes de l’art. 41 al. 1 let. b LASV, la personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens.
A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement au requérant doit être réalisé. Cette exigence découle du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à disposition (arrêts PS.2017.0111 du 5 février 2018 consid. 3; PS.2015.0063 du 27 octobre 2015 consid. 3d/aa; PS.2015.0003 du 21 juillet 2015 consid. 2c; PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2a; PS.2007.0025 du 10 décembre 2007 consid. 3a, PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid. 4b/aa et les références citées).
bb) D'après les normes CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire (E.2.2 inchangé depuis décembre 2008).
Sur ce point, la commission "Questions juridiques" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations plus précises, intitulées "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger". La commission confirme que, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que, pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté; ch. 2).
En ce qui concerne la première possibilité, l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus incisive à la propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non indispensables. Les indices suivants (notamment) pourraient parler en faveur d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité: la personne bénéficiaire n'est soutenue que pour très peu de temps ou avec un montant relativement modeste; en raison d'une demande insuffisante du marché, le produit de l'aliénation serait dérisoire et l'on peut s'attendre à une rapide amélioration de la situation sur le marché (examiner la possibilité d'une hypothèque de sûreté); la mise en location ou une hypothèque de sûreté présente un meilleur rapport coûts/avantages; les éventuels propriétaires en commun – ou, en cas de bien immobilier familial, le conjoint – s’opposent à la vente (ch. 3).
S'agissant de la deuxième possibilité, la mise en location, les motifs qui peuvent parler en défaveur d'une mise en location sont (notamment): l'immeuble n'est pas habitable; le bien immobilier est destiné à la vente et les efforts correspondants sont prouvés (ch. 4).
Quant à la troisième possibilité, l'hypothèque de sûreté, ce gage est comparable à l'hypothèque bancaire, la différence résidant notamment dans le fait que ce n'est pas la banque qui est créditrice, mais l'aide sociale. Lorsque le remboursement devient exigible, l'aide sociale réclame le remboursement des prestations d'aide sociale effectivement fournies, selon le produit du bien immobilier. Lorsque la propriété immobilière est à l'étranger, "il faut déterminer, dans chaque cas individuel, si dans le pays du site, une mise en gage est possible et à quelles conditions". En règle générale, la constitution d'une hypothèque de sûreté respecte le principe de la proportionnalité. Les raisons parlant en défaveur d'une hypothèque de sûreté peuvent être (notamment) les suivantes: les biens immobiliers ne sont pas utilisés par le propriétaire lui-même (ils doivent en règle générale être vendus); le bien immobilier est sur le point d'être vendu (ch. 5).
Pour le surplus, les recommandations de la commission relèvent que les coûts considérables et inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles. Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au remboursement (ch. 7).
cc) Dans sa version en vigueur dès le 1er juin 2014, la directive du SPAS intitulée "Directive sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI" indique:
"4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER
4.a) Valorisation des immeubles.
Les immeubles situés à l'étranger sont valorisés à l'estimation fiscale retenue par les autorités fiscales vaudoises. Si cette valeur n'existe pas (l'immeuble n'est pas déclaré ou n'a pas encore fait l'objet d'une taxation), l'AA retiendra le prix d'achat, voire une éventuelle estimation officielle, ou à défaut d'élément factuel, l'estimation du bénéficiaire lui-même. En cas de difficulté, l'AA pourra s'adresser au SPAS (section AD-FIN) pour avis.
L’annexe 14 liste une série de documents utiles à déterminer la valeur d’un bien immobilier sis à l’étranger (Annexe 14).
4.b) Cas où la limite de fortune est dépassée.
L’AA rend une décision de refus de droit.
Cependant, si l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe précise notamment que:
le droit au RI pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;
qu’il est cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de six mois au maximum;
que l’immeuble doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).
On précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une nouvelle décision en ce sens.
• Cette directive s’applique aux nouveaux dossiers.
• Les dossiers en cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.
Le SPAS peut déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement pénibles ou dignes d’intérêt."
L'annexe 15 à laquelle renvoie le ch. 4.b de la directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:
"Une telle situation, conformément à la loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de trouver une solution par vos propres moyens.
Cependant, comme vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui devront être impérativement remplies.
Notre intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes
Vous devez mettre immédiatement en vente votre immeuble;
Le RI pourra vous être versé pendant une période de six mois au maximum;
II consistera en de simples avances remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé."
c) aa) S’agissant de la procédure, l’art. 17 RLASV précise que le RI est accordé sur demande signée par chaque membre majeur du ménage (conjoint, partenaire enregistré, personne menant de fait une vie de couple (ci-après le concubin) ou son représentant légal (al. 1). La demande est remise à l'autorité d'application compétente. Elle est accompagnée de toutes pièces utiles concernant notamment l'état civil, le domicile, la résidence, la composition du ménage et, cas échéant, des éléments concernant la situation financière des parents ne vivant pas dans le ménage qui pourraient être tenus à une contribution d'entretien selon le droit civil. Des directives du département précisent quelles pièces sont requises (al. 2).
L'art. 38 LASV prévoit, à charge de la personne qui sollicite une aide financière, une obligation de renseigner. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 La personne qui sollicite une prestation financière ou qui en bénéficie déjà fournit des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière.
2 Elle autorise les personnes et instances qu'elle signale à l'autorité compétente, ainsi que les établissements bancaires ou postaux dans lesquels elle détient des avoirs, sous quelque forme que ce soit, les sociétés d'assurance avec lesquelles elle a contracté, et les organismes d'assurances sociales qui lui octroient des prestations, celles détenant des informations relatives à sa situation financière, à fournir les renseignements et documents nécessaires à établir son droit à la prestation financière.
3 En cas de doute sur la situation financière de la personne qui sollicite une aide ou qui en bénéficie déjà, l'autorité compétente peut exiger de cette dernière qu'elle autorise des personnes ou instances nommément désignées à fournir tout renseignement relatif à établir son droit à la prestation financière.
4 Elle signale sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression de ladite prestation.
[…].
7 A la personne sollicitant une aide ou ayant obtenu des prestations RI est assimilé son conjoint ou partenaire enregistré."
De plus, l’art. 40 LASV retient que la personne au bénéfice d’une aide doit collaborer avec l’autorité d’application.
Les art. 38 et 40 LASV posent clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer (respectivement, le cas échéant, de la confirmer), doit la motiver; il doit également apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin, ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. En effet, le principe de la maxime inquisitoire qui prévaut en procédure administrative, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office (cf. art. 28 al. 1 LPA-VD), n'est pas absolu. Les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits notamment dans une procédure qu'elles introduisent elles-mêmes ou lorsqu'elles adressent une demande à l'autorité dans leur propre intérêt (cf. art. 30 al. 1 LPA-VD).
La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué (cf. art. 30 al. 2 LPA-VD), considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd. Berne 2011, ch. 2.2.6.3, p. 294 s. et les références citées; cf. également CDAP PS.2016.0027 du 24 juin 2016 consid. 2b; PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 4a; PS.2014.0026 du 5 juin 2015 consid. 1b; PS.2014.0009 du 12 mai 2015 consid. 2b; PS.2014.0085 du 7 novembre 2014 consid. 2a; PS.2014.0063 du 19 septembre 2014 consid. 1a; PS.2013.0095 du 25 avril 2014 consid. 2a et les références citées). L’autorité sera ainsi amenée cas échéant à considérer que l’intéressé n’a pas prouvé qu’il était dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et à prononcer une décision de suspension ou de suppression des prestations (arrêts PS.2012.0084 du 11 décembre 2012; PS.2010.0027 du 11 octobre 2010; PS.2008.0027 du 12 décembre 2008 et les références citées).
Lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art. 8 du Code civil du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) est applicable. Pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant. En revanche, il revient à l'autorité d'apporter la preuve des circonstances dont elle entend se prévaloir pour supprimer le droit à l'aide sociale ou exiger la restitution de celle-ci. Ces principes doivent être appliqués conformément aux règles de la bonne foi (ATF 140 I 50 consid. 4.4 p. 56, références citées; 112 Ib 65 consid. 3 p. 67 et les références citées). Dans le domaine plus spécifique des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible; parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (arrêt PS.2016.0082 du 10 février 2017 consid. 2e et les réf.).
bb) Une demande de reconsidération ou de réexamen est une requête adressée à l'autorité qui a rendu une décision en vue d'obtenir la modification ou l'annulation de celle-ci. Indépendamment du fait qu'elle soit intitulée "nouvelle demande" ou "demande de réexamen", cette requête a ainsi pour caractéristique d'avoir le même objet qu'une précédente procédure et de s'adresser à la même autorité que celle qui a rendu la décision dans cette précédente procédure (arrêt TF 2D_5/2020 du 2 avril 2020 consid. 3.2). On précisera encore qu'à strictement parler, la demande de réexamen ne concerne que les autorités de première instance, comme en l'espèce; les décisions prises sur recours ainsi que les arrêts rendus par la CDAP sont pour leur part susceptibles d'une demande de révision (art. 100 LPA-VD).
Les principes du réexamen sont codifiés à l'art. 64 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"1 Une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision.
2 L'autorité entre en matière sur la demande:
a. si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors, ou
b. si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c. si la première décision a été influencée par un crime ou un délit."
L'hypothèse visée à l’art. 64 al. 2 let. a LPA-VD permet de prendre en compte un changement de circonstances et d'adapter en conséquence une décision administrative correcte à l'origine. Le requérant doit donc invoquer des faits qui se sont réalis. après le prononcé de la décision attaquée ("vrais nova"), plus précisément, après l'ultime délai dans lequel, suivant la procédure applicable, ils pouvaient encore être invoqués. Pour qu'il puisse y avoir réexamen (ou reconsidération), la décision qui est remise en cause en raison d'éléments postérieurs à son entrée en force doit déployer des effets durables ("Dauerverfügung"), qui se prolongent dans le temps et se prêtent le cas échéant à une modification pour l'avenir (arrêt TF 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 5.1).
Le recourant se réfère à la précédente décision de l’autorité intimée, du 25 août 2022; il explique avoir entrepris toutes les démarches nécessaires aux fins de vendre ses immeubles en Italie et avoir apporté la preuve que la valeur de ceux-ci est inférieure à la limite réglementaire de 4'000 francs. Il estime dès lors disproportionnée la suppression totale de son droit au RI et rappelle qu’aucune prestation financière ne lui a été servie depuis le 1er février 2023.
a) Dans sa décision du 25 août 2022, l’autorité intimée s’est déjà penchée sur le droit du recourant aux prestations du RI. Or, elle y a répondu par la négative, en relevant que l’estimation réalisée au cours de l’enquête avait retenu que la valeur des immeubles détenus par le recourant en Italie s’élevait à 152'003.62 euros, de sorte que la limite de fortune était en l’espèce largement dépassée (décision précitée, pp. 11-12). L’autorité intimée a également retenu que le recourant avait violé son obligation de collaborer et de renseigner, en ne produisant aucun document officiel permettant de remettre en question l'estimation réalisée dans le cadre de l'enquête (p. 12). L’autorité intimée a cependant admis que le recourant ne disposait pas des liquidités immédiatement disponibles pour couvrir son minimum vital. Suivant en cela la directive du SPAS, citée plus haut, elle a retenu que le droit au RI pourrait être refusé au recourant, au vu des motifs susrappelés, mais que le RI pouvait exceptionnellement lui être alloué, à titre d’avances remboursables selon l’article 41 let. b LASV toutefois, pour une période limitée à six mois. Dans ce délai, il appartenait cependant au recourant de mettre immédiatement en vente ses terrains ou apporter la preuve que ceux-ci n'ont aucune valeur (décision précitée, p. 12). N’ayant pas été attaquée, cette décision est devenue définitive.
Il s’ensuit que l’autorité de chose décidée attachée à la décision du 25 août 2022 s’oppose à ce que la négation du droit du recourant au RI soit derechef discutée (v., en matière de prestations sociales, arrêts CDAP PS.2018.0067 du 12 novembre 2018; PS.2018.0034 du 14 mai 2018; PS.2012.0017 du 4 juillet 2012), à moins que ce dernier n’invoque un fait nouveau (cf. art. 64 al. 2 let. a et b LPA-VD). C’est ce qu’il y aura lieu d’examiner au paragraphe suivant. Sans doute, l'autorité de la chose jugée s'attache en principe au seul dispositif du jugement. Cela n'empêche toutefois pas qu'il faille parfois recourir aux motifs pour déterminer la portée exacte du dispositif (ATF 123 III 16 consid. 2a p. 18; 121 III 474 consid. 4a p. 477; 119 II 89 consid. 2a p. 90; 115 II 187 consid. 3b p. 189 ss; 106 II 117 consid. 1 p. 118; v. également, Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 320s.). En l’occurrence, la portée du chiffre III du dispositif de la decision du 25 août 2022 ne peut être comprise qu’en relation avec les considérants figurant aux pages 11 et 12 de dite décision, tels qu’ils ont été rappelés au paragraphe précédent.
b) Il importe ensuite d’examiner la portée concrète de la décision du 25 août 2022.
Le versement au recourant des prestations du RI a été subordonné à deux conditions alternatives. Il appartenait tout d’abord au recourant de mettre "immédiatement*"* en vente ses immeubles en Italie, dont aucun ne lui sert de logement. Le 18 octobre 2022, le recourant a confié à C.________ le mandat de vendre ces immeubles, pour un montant total de 56'000 euros. On reviendra plus loin sur les conséquences de ce mandat pour la valeur des immeubles. Le recourant n’a que partiellement répondu à cette condition puisqu’à ce jour, ces immeubles n’ont pas été vendus. C’est la raison pour laquelle le recourant requiert la prolongation pour une année supplémentaire du délai qui lui a été imparti dans la décision précitée, afin de mener à bien cette vente et de continuer à percevoir le RI dans l’intervalle, dès lors qu'il ne dispose pas des liquidités pour assurer son minimum vital. Or, ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, cette conclusion est exorbitante au présent litige. Il appartiendra au recourant, s’il l’estime utile, de saisir le CSR d’une demande en ce sens. Comme on l’a vu plus haut, il lui appartiendra d’invoquer à cet égard des motifs sérieux et dûment justifiés l’ayant empêché de réaliser son immeuble à l'issue du délai de six mois, afin qu’un nouveau délai lui soit éventuellement imparti et que le versement des prestations du RI soit prolongé.
Pour le cas où le recourant entendait se prévaloir du fait que ses immeubles étaient sans valeur, il lui appartenait d’en apporter la preuve. Sur ce point, force est constater que le recourant s’appuie sur des éléments contradictoires. Sans doute, il se réfère au contenu de l’attestation de l’architecte D., du 22 novembre 2022, dont il ressort effectivement que ses immeubles seraient sans valeur ou à tout le moins d’une valeur inférieure à la limite réglementaire de 4'000 francs. En même temps, le recourant a, par sa signature sur le mandat confié à C. le 18 octobre 2022, avalisé en quelque sorte la valeur de 56'000 euros que cette agence a conférée à ses immeubles. En outre, il importe de garder à l’esprit que ces immeubles ont une valeur cadastrale de 27’725,72 euros, montant qui est inférieur à leur valeur vénale. Or, la révision à la baisse de ce montant n’a jamais été requise. En l’état, il y a donc lieu, vu l’art. 19 al. 1 let. a RLASV, de s’en tenir à cette valeur. Il en résulte que, contrairement à ses explications, le recourant n’a pas prouvé que les immeubles qu’il possède en Italie n’ont aucune valeur ou, à tout le moins, que celle-ci est inférieure à 4'000 francs.
c) Aucun motif ne commande par conséquent de revenir sur la décision du 25 août 2022.
a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à rejeter le recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à confirmer la décision attaquée.
b) Avec la notification du présent arrêt, la requête du recourant tendant à ce que l’octroi du RI lui soit accordé par voie de mesures provisionnelles est sans objet.
c) Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 91, 99 LPA-VD et 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale, du 20 mars 2023, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 11 août 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF