TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2023
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Isabelle Perrin, assesseure et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Lea Rochat, greffière.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Agence d'Assurances Sociales, Centre Régional de décision, Rente-pont, à Lausanne.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation du 22 août 2022 du Centre Régional de décision de Lausanne – Rente-pont
Vu les faits suivants:
A. Le 1er décembre 2020, A.________, né le ******** 1959, a déposé une demande de rente-pont auprès du Centre régional de décision rente-pont de Lausanne (ci-après: le CRD).
Par deux décisions séparées du 12 avril 2021, le CRD lui a alloué une rente-pont mensuelle d'un montant de 1'621 fr. pour le mois de décembre 2020, puis de 1'635 fr. dès le 1er janvier 2021. Ces montants ne comprenaient aucun poste relatif au loyer, A.________ étant à ce moment-là hébergé gratuitement par des proches à ********.
B. A compter du 22 avril 2021, A.________ a emménagé, au sein de la commune de ********, dans un appartement de quatre pièces également occupé par deux autres personnes, B.________ (locataire de l'appartement) et C.________ (sous-locataire), où il vit encore actuellement. Il y sous-loue une chambre meublée, pour un loyer mensuel de 750 fr., frais accessoires inclus, selon contrat de bail du 21 avril 2021. Le loyer brut de l'appartement s'élève à 1'500 fr. par mois, charges par 240 fr. en sus, soit 1'740 fr. par mois. Selon les explications de l'assistant social de A.________ du 18 juin 2021, chacun des habitants de l'appartement supporte son entretien séparément.
Vu ces éléments nouveaux, le 16 juillet 2021, le CRD a décidé d'octroyer à A.________ une rente-pont mensuelle de 2'215 fr. dès le 1er mai 2021, en tenant compte notamment d'une dépense de loyer annuelle de 6'960 fr., charges incluses, soit 580 fr. par mois (500 fr. de loyer net et 80 fr. de charges).
C. Le 16 août 2021, A.________ a déposé une réclamation à l'encontre de cette décision, arguant que le montant retenu à titre de dépense de loyer était incorrect car inférieur à ce dont il s'acquittait chaque mois, ainsi qu'aux prix du marché.
Le 22 août 2022, le CRD a rejeté cette réclamation et confirmé sa décision. Il a essentiellement retenu que A.________ était considéré comme une personne seule vivant dans une communauté d'habitation, de sorte que le loyer admissible dans le calcul de sa rente-pont devait être arrêté au montant total du loyer, charges comprises, divisé par le nombre d'habitants dans le logement. L'autorité précisait à toutes fins utiles que A.________ était domicilié dans la région lausannoise pour laquelle le loyer annuel admissible pour une personne vivant seule dans une communauté s'élevait à 9'720 francs.
D. Le 19 septembre 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal). Il a conclu à la réforme de la décision entreprise, en ce sens que le loyer total dont il s'acquittait, à savoir 750 fr. par mois, soit pris en compte dans le calcul de sa rente-pont.
Invité à se déterminer, le 20 octobre 2022, le CRD (ci-après également: l'autorité intimée) a déposé une réponse tendant au rejet du recours et a produit son dossier. Celui-ci ne contenait pas le journal de l'autorité intimée.
Invité à clarifier certains éléments de faits en lien avec le logement qu'il occupe, le 30 janvier 2023, le recourant a informé le tribunal que le nombre d'habitants dudit logement s'élevait toujours à trois personnes, dont B., locataire, et C., sous-locataire, que l'appartement en question était composé de trois chambres à coucher, avec des surfaces respectives de 18 m2 et deux fois 15 m2, et que la deuxième sous-locataire payait également un loyer de 750 fr. par mois.
Considérant en droit:
Rendue sur la base de la loi du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; BLV 850.053), la décision sur réclamation attaquée est susceptible d’un recours au Tribunal cantonal (art. 30 al. 4 LPCFam). Les dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) s'appliquent au surplus (art. 30 al. 5 LPCFam). Le recours a été interjeté en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les autres conditions de recevabilité (art. 75 et 79 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a ainsi lieu d'entrer en matière sur le fond.
A titre de mesures d'instruction, le recourant requiert la production du journal tenu par le gestionnaire de dossier du CRD et celui de son assistant social auprès de la Ville de ********.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_501/2020 du 15 mars 2021 consid. 5.1). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD) et peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; cf. également art. 34 al. 3 LPA-VD).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée a produit une partie du dossier de la cause, qui comporte plusieurs documents, dont les décisions contestées et des échanges de courriels entre le recourant, le CRD et d'autres intervenants (notam. la gérance du recourant et son assistant social auprès de la Ville de ********). Ce dossier ne comporte toutefois pas le journal du CRD, ni celui de cet assistant social. Le litige a toutefois trait à des questions exclusivement juridiques, que le tribunal examine avec un plein pouvoir d'examen (cf. art. 98 LPA-VD). Par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s'estime suffisamment renseigné sur la base du dossier pour trancher les questions litigieuses en se dispensant d'ordonner la production des documents requis, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendu du recourant. Ce grief doit donc être rejeté.
Le recourant se plaint en outre du délai qu'a mis l'autorité intimée pour statuer sur sa réclamation.
a) En vertu de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Le caractère raisonnable ou adéquat du délai s'apprécie au regard de la nature de l'affaire et de l'ensemble des circonstances. L'art. 29 al. 1 Cst. consacre le principe de la célérité en ce sens qu'il prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable. Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes. On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques "temps morts"; ceux-ci sont inévitables dans une procédure. Une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive d'une procédure; il appartient en effet à l'Etat d'organiser ses juridictions de manière à garantir aux citoyens une administration de la justice conforme aux règles (cf. ATF 130 I 312 consid. 5.1 et les références, rappelant que l'art. 6 par. 1 CEDH n'offre pas une protection plus étendue à cet égard; TF 1C_208/2019 du 2 octobre 2019 consid. 2.1, 1C_578/2018 du 18 février 2019 consid. 22 et les références; CDAP FI.2019.0076 du 17 mai 2019 consid. 1b).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a attendu un peu plus d'un an avant de statuer sur la réclamation déposée par le recourant. Ce délai peut être considéré comme relativement long, voire "exceptionnellement long" de l'aveu même de l'autorité intimée. Cela étant, en l'espèce, l'autorité intimée a bel et bien statué sur la réclamation. Compte tenu de l'absence de frais judiciaires, de l'absence d'intervention d'un avocat et de l'issue du recours (cf. considérants 5 et 6 infra; cf. également PE.2020.0115 du 19 août 2020), un éventuel déni de justice formel, s'il devait être admis, n'aurait aucune conséquence sur la répartition des frais et dépens. Ainsi, cette question peut rester ouverte et le grief soulevé par le recourant doit être considéré comme sans objet.
Le recourant se plaint encore que la même autorité ait statué sur son dossier, en première instance, puis en procédure de réclamation.
a) La procédure de réclamation est un moyen de droit ordinaire exercé par l'administré afin de contraindre l'autorité qui a rendu la décision attaquée à se prononcer à nouveau sur l'affaire et à contrôler ainsi la décision qu'elle a rendue (Bovay/Blanchard/Grisel/Rapin, Procédure administrative vaudoise annotée, 2e éd., Bâle 2021, no 1 ad art. 66 LPA-VD; Bovay, Procédure administrative, 2e éd., Berne 2015, qui cite CR.2009.0007 du 30 mars 2009). Elle vise à faciliter le travail des autorités amenées à rendre des décisions en grand nombre, leur permettant de le faire sous forme sommaire et standardisée, et à garantir qu'en cas de recours, l'autorité appelée à en connaître pourra se fonder sur une décision complétement motivée (Bovay/Blanchard/Grisel/Rapin, op. cit., et Exposé des motifs et projet de lois sur la procédure administrative, mai 2008, p. 37). Elle est une condition préalable au dépôt ultérieur d'un recours (ibidem).
L'art. 30 LPCFam prévoit notamment que les décisions rendues sur la base de la loi peuvent faire l'objet d'une réclamation dans les trente jours dès la notification de la décision (al. 1), que la réclamation doit être adressée à l'autorité ayant rendu la décision (al. 2) et que les dispositions de la LPA-VD s'appliquent (al. 5). L'art. 67 al. 1 LPA-VD prévoit également que l'autorité qui a rendu la décision attaquée statue sur la réclamation.
b) Il résulte de ce qui précède que, bien que cela ne soit pas d'emblée clair pour les administrés, la procédure de réclamation poursuit des objectifs particuliers, visant principalement à traiter un grand nombre de causes et à faciliter le travail des autorités, qui ne se recoupent pas entièrement avec le but poursuivi par les procédures de recours administratif ou de droit administratif. Cela explique que la même autorité est amenée à statuer une deuxième fois sur la demande, ce qui est expressément prévu par la loi et inhérent à la procédure de réclamation. On relève en outre que l'art. 29 al. 1 Cst., consacrant les garanties générales de procédure applicables aux autorités administratives, comporte des exigences en matière d'indépendance moins sévères que celles imposées aux autorités judiciaires (cf. notam. Moor/Poltier, Droit administratif, Volume II, p. 271 et 275). La procédure de réclamation ne prête ainsi pas le flanc à la critique. Enfin, le recourant a pu par la suite déposer le recours dont est saisi le tribunal, ce qui lui permet de soumettre sa cause à une autorité judiciaire établie par la loi, compétente, indépendante et impartiale, conformément aux exigences des art. 29a et 30 Cst. Le grief tiré de l'absence d'indépendance de l'autorité intimée doit donc être écarté.
Sur le fond, le recourant conteste le calcul effectué par le CRD et confirmé par l'autorité intimée, au motif qu'il ne tient pas compte de l'intégralité du loyer dont il s'acquitte chaque mois.
a) Aux termes de l'art. 18 al. 1 let. a LPCFam, les prestations cantonales de la rente-pont sont calculées conformément aux critères de la prestation complémentaire annuelle au sens de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) (ci-après: les PC AVS/AI); le Conseil d'Etat précise les composantes du calcul de la rente-pont.
L'art. 34 al. 1 du règlement d'application de la loi du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (RLPCFam; BLV 850.053.1) prévoit que les dispositions du chapitre I, lettre A, section IIa de l'ordonnance du 15 janvier 1971 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité (OPC-AVS/AI; RS 831.301) sont, sauf dispositions contraires de la LPCFam ou du règlement, applicables par analogie à la fixation des dépenses reconnues et du revenu déterminant.
b) L'art. 9 al. 1 1e phr. LPC dispose que le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants. Les dépenses reconnues comprennent le loyer d'un appartement et les frais accessoires y relatifs, jusqu'à concurrence d'un certain montant (art. 10 al. 1 let. b LPC). Le montant annuel maximal reconnu dépend de la situation concrète des requérants, par exemple s'ils ont un conjoint, s'ils en sont séparés, si leur conjoint vit dans un home, ou encore s'ils vivent en communauté d'habitation (cf. art. 10 al. 1bis, 1ter LPC).
En vertu de l'art. 16c OPC-AVS/AI, lorsque des appartements ou des maisons familiales sont aussi occupés par des personnes non comprises dans le calcul des prestations complémentaires (ci-après: les PC), le loyer doit être réparti entre toutes les personnes; les parts de loyer des personnes non comprises dans le calcul des PC ne sont pas prises en compte lors du calcul de la prestation complémentaire annuelle (al. 1); en principe, le montant du loyer est réparti à parts égales entre toutes les personnes (al. 2).
Selon le ch. 3231.03 des Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (valables dès le 1er avril 2011, état au 1er janvier 2023; DPC), si des appartements ou des maisons familiales sont occupés en commun par plusieurs personnes, le montant du loyer (frais accessoires inclus) pouvant être pris en compte comme dépense dans le calcul de la PC annuelle doit être réparti à parts égales entre chacune des personnes. Selon le même chiffre, les parts de loyer des personnes non comprises dans le calcul PC ne sont pas prises en compte. On procède également à une répartition du loyer si une partie de l'appartement ou de la maison familiale est sous-louée.
Aux termes du ch. 3231.04 DPC, dans des cas spéciaux, par exemple lorsqu'une personne occupe à elle seule la plus grande partie d'un appartement, on peut selon les circonstances procéder à une répartition différente du loyer. Selon le ch. 3232.06 DPC, une communauté d’habitation correspond à la situation dans laquelle une personne seule – c’est-à-dire une personne vivant seule, un conjoint vivant séparément au sens du ch. 3141.01 DPC ou une personne dont le conjoint vit dans un home ou un hôpital – vit avec une ou plusieurs personnes qui ne sont pas comprises dans le calcul de la PC.
c) Dans une affaire relative aux PC AVS/AI, le Tribunal fédéral a confirmé le bien-fondé de la règle générale de répartition du loyer à parts égales, relevant toutefois qu'une autre répartition pouvait être appliquée dans des cas spéciaux, et précisant que le seul exemple donné dans les instructions administratives était celui de la personne occupant à elle seule la plus grande partie de l'appartement, la jurisprudence n'en fournissant pas d'autre non plus (ATF 105 V 271 consid. 1 et 2). Selon le TF, cet exemple ne saurait néanmoins être le seul cas spécial autorisant une exception, d'autres situations pouvant se présenter où un intéressé aurait des motifs valables de supporter à lui seul le loyer, par exemple une obligation d'ordre juridique (p. ex. une obligation d'entretien), mais aussi d'ordre moral (p. ex. la contrepartie de services rendus gratuitement; ATF 105 V 271 consid. 2). La jurisprudence sur la répartition égale a à nouveau été approuvée après l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 127 V 10 consid. 3b et 5c; ATF 130 V 263 consid. 5.3). Elle a toutefois été remise en question s'agissant de l'obligation d'ordre moral (ATF 142 V 299 consid. 5.3 et les réf. citées). Le TF a en outre eu l'occasion de préciser que cette règle avait notamment pour objectif d'empêcher le cofinancement indirect des personnes qui ne sont pas incluses dans le calcul des prestations complémentaires (ATF 127 V 10 consid. 5d).
d) En l'espèce, le recourant doit bel et bien être considéré comme membre d'une communauté d'habitation puisqu'il partage un appartement avec deux autres personnes n'entrant pas dans le calcul des PC. Comme on l'a vu, cela commande la prise en compte du loyer à parts égales entre les occupants du logement concerné, sauf circonstances particulières. En l'occurrence, il n'existe toutefois aucun élément de fait permettant de retenir l'existence de telles circonstances qui justifieraient de déroger à ce principe établi par la loi, les directives administratives, ainsi que la jurisprudence. En particulier, le recourant ne démontre pas utiliser une surface supérieure à celle utilisée par les autres habitants de l'appartement dans lequel il n'occupe qu'une chambre sur trois, d'une dimension similaire aux autres, et où il partage les pièces à vivre. Le fait que chaque occupant supporte son propre entretien n'est en outre pas pertinent. Par ailleurs, le recourant et la seconde sous-locataire s'acquittent ensemble de la quasi-intégralité du loyer, à savoir au total de 1'500 fr. sur les 1'740 fr. de loyer brut, de telle sorte que la troisième occupante, et locataire, B.________ ne prend en charge que le solde. Ainsi, la prise en compte, par l'autorité intimée, de l'intégralité du loyer payé par le recourant reviendrait en réalité à cofinancer la part de la locataire, ce que la répartition du loyer à parts égales tend justement à éviter (cf. ATF 127 V 10 consid. 5d). Enfin, le loyer dont s'acquitte le recourant semble, en partie, couvrir la location du mobilier de la chambre louée, ce qui ne peut toutefois être pris en compte en tant qu'autre dépense, l'énumération des dépenses reconnues par la loi étant exhaustive (cf. ch. 3211.01 DPC).
Compte tenu de ce qui précède, c'est à bon droit que l'autorité intimée a tenu compte d'un tiers du loyer net de l'appartement et d'un tiers des acomptes de charges. Ce grief doit ainsi être rejeté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation du Centre Régional de décision rente-pont de Lausanne du 22 août 2022 est confirmée.
III. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 23 février 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.