TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 juillet 2022
Composition
Mme Annick Borda, présidente; M. Guy Dutoit et Mme Isabelle Perrin, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne,
Autorité concernée
CENTRE SOCIAL REGIONAL NYON-ROLLE, à Nyon.
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 9 novembre 2021.
Vu les faits suivants:
A. Le 24 mars 2021, A., né en 1996, a déposé une demande de revenu d'insertion (RI) auprès du Centre social régional (CSR) compétent. Il ressort du formulaire de demande qu'il a coché la case "Logement gratuit" dans la rubrique "Type de logement" au ch. 4 "Logement"; les rubriques "Loyer net mensuel" et "Charges" sont vides. A. vit au domicile de sa mère et de son beau-père, où vit également sa sœur, née en 1999 et bénéficiant apparemment d'une rente de l'assurance invalidité (AI).
Précédemment, A.________ a déjà bénéficié du RI de février 2014 à mai 2018; durant toute cette période, un loyer mensuel de 552 fr. 75 était pris en charge.
B. Par décision du 22 avril 2021, le CSR a octroyé à A.________ le revenu d'insertion (RI) depuis le 24 mars 2021 (RI février 2021). La décision mentionnait pouvoir faire l'objet d'un recours à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) dans un délai de trente jours suivant sa notification. Elle était accompagnée de budgets RI pour février 2021 et mars 2021 indiquant tous deux que le ménage était composé de 4 personnes, dont 0 personne aidée de plus de 16 ans ainsi que 0-3 personnes non à charge; la charge de loyer de A.________ était portée à 0 franc.
Il ressort du dossier que le 6 mai 2021, selon l'indication figurant au Journal du CSR, A.________ a eu un entretien avec l'assistante sociale et le gestionnaire socio-administratif responsables de son dossier à l'occasion duquel la décision de RI a été revue avec lui. Il a posé des questions concernant une part de loyer que sa mère souhaiterait demander, a expliqué qu'il n'avait pas contribué au loyer depuis la dernière fermeture de son dossier et que lorsqu'il avait rempli la demande de RI, c'est également ce qu'il avait mentionné; il lui a été expliqué qu'il avait le droit de faire recours (cf. document "Journal 2ème partie", p. 14).
C. Par courriel du 7 juin 2021, A.________ s'est adressé à son assistante sociale en formulant notamment les phrases suivantes: "je vous ai téléphoné le 31 mai et on m'a dit que vous me rappelleriez. N'ayant pas de nouvelles de votre part je vous écris ce mail". "Je voudrais avoir par écrit parce que vous me l'avez dit de vive voix et ça ne suffit pas, les raisons de pourquoi je n'ai pas le droit à la prestation financière du loyer dans la décision du RI".
Le 16 juin 2021, A.________ a adressé la lettre suivante au Centre social régional (CSR) compétent:
"Je vous écris cette lettre après avoir posé plusieurs fois la question par téléphone ou en visu à (…) mon assistante social [sic], et je suis à ce jour toujours sans réponse claire et écrite.
Je voudrais savoir pourquoi dans la décision Ri je n'ai pas le droit au forfait loyer?
En effet nous vivons à 4 dans l'appartement, ma sœur paie ¼ du loyer avec sa rente Ai, mon beau père paie sa part et celle de ma maman avec son salaire, et moi je ne peux pas payer le ¼ restant vu que vous m'avez dit que je n'en ai pas le droit a [sic] cette prestation de forfait loyer.
Je vous demande donc par retour de courrier écrit, que vous m'expliquiez pourquoi je n'ai pas le droit à la prestation du forfait loyer. Que je puisse faire un recours correctement, parce que je n'ai pas de fait écris [sic] pour le faire et que mes demandes sont restées sans réponse claire."
D. Par lettre du 22 juin 2021 assortie des voie et délai de recours, le CSR a indiqué à A.________ maintenir sa décision du 22 avril 2021. Il rappelait que lors d'un entretien le 14 mai 2021 avec l'assistante sociale et le gestionnaire socio-administratif, il lui avait été expliqué qu'il avait indiqué dans sa demande de revenu d'insertion à la rubrique logement qu'il était logé gratuitement, qu'il n'avait plus jamais participé aux frais de l'appartement depuis la clôture de son dossier RI en mai 2018, que la situation financière de sa mère et de son beau-père n'avait pas changé et qu'il avait un délai de 30 jours pour adresser un recours à la DGCS s'il n'était pas d'accord avec la décision du 22 avril 2021. En complément, le CSR précisait que la situation financière de la mère et du beau-père de A.________ ne saurait être améliorée en raison de l'ouverture d'un droit au revenu d'insertion en sa faveur.
Le 21 juillet 2021, A.________ a déposé un recours administratif contre les "décisions RI du 22 avril à aujourd'hui".
E. Par décision du 9 novembre 2021, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a déclaré le recours interjeté le 21 juillet 2021 par A.________ irrecevable. En substance, elle retenait que le courrier du 22 juin 2021 ne pouvait être qualifié de décision et que la voie du recours administratif était fermée; il convenait de déposer un recours à l'encontre de la décision du 22 avril 2021, dans un délai de trente jours dès sa notification, pour contester le refus de prise en charge du loyer.
F. Par acte du 6 décembre 2021, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, concluant à ce qu'il soit entré en matière sur son recours contre la décision du 22 avril 2021 et que le forfait loyer soit pris en compte.
Par lettre du 15 décembre 2021, le CSR, autorité concernée, a déclaré n'avoir aucune autre observation à formuler que celles mentionnées dans sa lettre du 10 août 2021 (déterminations devant l'autorité intimée).
Dans sa réponse du 14 janvier 2022, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 18 janvier 2022. Il a produit un contrat de sous-location d'une chambre dès le 1er janvier 2022.
L'autorité intimée a dupliqué le 15 mars 2022.
L'autorité concernée a dupliqué le 30 mars 2022.
G. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Le recours a été déposé dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et il respecte les exigences formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La décision attaquée déclare irrecevable le recours formé par le recourant le 21 juillet 2021 contre les "décisions RI du 22 avril à aujourd'hui" pour le motif que l'acte du 22 juin 2021 - qui s'intitulait "décision" et comportait l'indication de la voie et du délai de recours - ne constituait pas une décision puisqu'il n'avait pas pour objet de créer des obligations à l'égard du recourant ou de constater l'existence de telles obligations; il ne faisait en effet qu'expliquer les raisons pour lesquelles le loyer du recourant n'était pas pris en charge. L'autorité intimée a toutefois examiné le recours uniquement comme étant formé contre l'acte du 22 juin 2021 et non contre la décision du 22 avril 2021 contre laquelle il était expressément dirigé.
Pour examiner la décision attaquée, les différents actes rendus par le CSR seront analysés dans leur ordre chronologique.
a) Le délai pour former recours contre la décision du CSR du 22 avril 2021, qui comportait un budget RI excluant la prise en charge du loyer du recourant, était de trente jours dès la notification de la décision attaquée (cf. art. 77 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 74 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [LASV; BLV 850.051]), ce qui figurait du reste sur cette décision. Si le recourant souhaitait contester la non-prise en compte d'un loyer, il lui appartenait de former un recours, conformément à l'indication figurant au pied de la décision (voie et délai de recours). Il ne suffisait ainsi pas de s'adresser au CSR par oral (par téléphone ou lors d'un entretien avec ses assistante sociale et gestionnaire de dossiers) ou, plus tard, par courriel; le recourant devait suivre la procédure prévue par la loi et clairement indiquée sur la décision et qui lui avait en outre été rappelée durant un entretien tenu le 6 mai 2021 (selon le Journal) ou le 14 mai 2021 (selon ce qui figure dans la lettre du CSR du 22 juin 2021). Le recours déposé le 22 juin 2021 contre la décision du 22 avril 2021 dont le recourant ne fait pas valoir qu'elle aurait été notifiée beaucoup plus tard était ainsi manifestement tardif, comme l'a relevé l'autorité intimée dans ses déterminations du 14 janvier 2022 dans le cadre de la procédure devant le tribunal de céans.
En outre, à supposer que la lettre du 16 juin 2021 devait être considérée comme un recours - qui aurait été à tort adressé non pas à la DGCS mais au CSR -, celui-ci aurait également été tardif pour les mêmes motifs.
b) L'autorité intimée a considéré que l'acte du 22 juin 2021 n'était pas une décision si bien que le recours dirigé contre cet acte était irrecevable.
aa) La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces termes:
"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
S'agissant de la notion de décision, la jurisprudence a confirmé que constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; arrêt AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a).
Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer. Autrement dit, l’acte rappelant le contenu d’une décision entrée en force et/ou confirmant explicitement ou implicitement une décision antérieure ne constitue pas une décision attaquable, même si l’acte en question indique une voie de recours (arrêts AC.2019.0132 du 30 avril 2020; BO.1999.0011 du 21 octobre 1999). Il n’en va différemment que si l’autorité annule la décision antérieure et la remplace au sens d’un réexamen ou d’une reconsidération par une décision équivalente (arrêts GE.2001.0038 du 11 juillet 2001; AC. 1999.0087 du 11 janvier 2000 ; voir également Bovay/Blanchard /Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2ème éd., Bâle 2021, rem. 7 ad art. 3).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1 p. 165; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1).
bb) Dans le cas présent, l'acte du 22 juin 2021, qui se désigne comme une "décision", "rappelle" que lors d'un entretien du 14 mai 2021 avec l'assistante sociale et le gestionnaire socio-administratif du recourant, il lui avait été expliqué qu'il avait indiqué dans sa demande de revenu d'insertion à la rubrique logement être logé gratuitement, n'avoir plus jamais participé aux frais de l'appartement depuis la clôture de son dossier RI en mai 2018 et que la situation financière de sa mère et de son beau-père n'avait pas changé, et qu'il avait un délai de 30 jours pour adresser un recours à la DGCS s'il n'était pas d'accord avec la décision du 22 avril 2021. En complément, il était encore précisé au recourant que la situation financière de sa mère et de son beau-père ne pouvait être améliorée en raison de l'ouverture d'un droit au revenu d'insertion en sa faveur. Enfin, il était conclu que la décision du 22 avril 2021 était maintenue.
Il y a ainsi lieu de constater que, bien que comportant l'indication de la voie et du délai de recours et se considérant ainsi comme une décision, l'acte du 22 juin 2021 n'a pas pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. a LPA-VD) ni de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), ni encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Il ne fait en effet que répéter le contenu d'une décision en force, ne vise manifestement pas à remplacer la décision du 22 avril 2021 et ne modifie pas la situation juridique du recourant par rapport au contenu de celle-ci. En conséquence, cette lettre ne constitue pas une décision sujette à recours, et ce malgré le fait qu'elle comporte l'indication des voies de droit, cette mention ne suffisant pas à modifier sa nature juridique (cf. arrêt AC.2019.0132 précité consid. 1). C'est donc à juste titre que la DGCS, autorité intimée, a déclaré irrecevable le recours formé le 21 juillet 2021 en tant qu'il était dirigé contre la lettre du 22 juin 2021.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 45 LPA-VD en relation avec l'art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 novembre 2021 par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est confirmée.
III. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 26 juillet 2022
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF