TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 août 2019
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Alex Dépraz et M. Laurent Merz, juges.
Recourant
A.________ à ******** représenté par le CENTRE SOCIAL PROTESTANT-VAUD, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Centre social Régional Jura-Nord vaudois, à Yverdon-les-Bains,
Objet
Revenu d'insertion et aide d'urgence
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 14 juin 2019 refusant de lui octroyer le bénéfice du Revenu d'insertion
Vu les faits suivants:
A. A.________ est né le ******** 1959 à ******** d'une mère suisse, B., et d'un père inconnu. En 1966, B. a épousé un ressortissant italien et a perdu sa nationalité suisse en devenant, tout comme son fils, ressortissante italienne, conformément à la législation en vigueur à l'époque. C., époux de B., a reconnu A.________ comme son fils. A l'exception de quelques mois entre 1966 et 1967, la famille A.________ a toujours vécu en Suisse.
Le 21 juin 1991, à Lausanne, A.________ a épousé D.________, originaire de ******** (VD). Le couple a eu un fils, de nationalité suisse. Ils ont également vécu tous ensemble en Suisse.
Dans le courant de l'année 2007, D.________ et A.________ se sont établis en France. En avril 2018, D.________ est décédée et A.________ a pris la décision de revenir vivre en Suisse où se trouvait notamment son fils. Il s'est tout d'abord installé chez son beau-frère à ******** (VD) (de septembre 2018 à avril 2019), puis à ******** (VD) dès le mois de mai 2019. Il a obtenu une autorisation de séjour UE/AELE valable jusqu'au 24 mars 2024. Du 25 mars au 26 avril 2019, A.________ a été employé en qualité de chauffeur dans une entreprise de transports de liquides alimentaires, mais il a été licencié durant le temps d'essai. Très marqué par le décès de son épouse, A.________ a connu un épisode de dépression et a consulté le secteur Nord-Vaudois du département de psychiatrie du CHUV, les médecins attestant de ce que l'intéressé présentait une incapacité de travail à 100 % du 26 avril au 5 mai 2019, puis du 6 au 19 mai 2019.
Sans ressources et n'ayant pas droit aux prestations de l'assurance chômage, A.________ s'est adressé au Centre social régional Jura-Nord vaudois (ci-après : le CSR) et a présenté une demande de prestations du revenu d'insertion (ci-après : RI) le 15 mai 2019.
B. Le 16 mai 2019, le CSR a rendu une décision de refus s'adressant en ces termes à A.________ :
"[...] étant au bénéfice d'un permis B UE/AELE et ayant été licencié avant la fin de la première année de votre séjour en Suisse, nous devons malheureusement vous communiquer un refus d'octroi des prestations financières du RI en vertu du point 1.1.3.1 des Normes RI (voir extrait ci-joint).
Nous regrettons de ne pouvoir intervenir financièrement en votre faveur.[...]"
Le 28 mai 2019, A.________, sous la plume du Centre social protestant, a adressé à la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après : DGCS) un recours à l'encontre de la décision du CSR en prenant notamment des conclusions provisionnelles tendant à ce que l'aide sociale lui soit octroyée pendant la procédure de recours, subsidiairement que l'aide d'urgence lui soit accordée.
Par décision du 14 juin 2019, l'unité juridique de la DGCS a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision du CSR du 16 mai 2019, invitant A.________ à solliciter le bénéfice de l'aide d'urgence auprès du Service de la population du canton de Vaud (ci-après : SPOP), en charge de l'allocation d'une telle aide.
C. A.________ (ci-après : le recourant), toujours assisté par le Centre social protestant, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) par acte du 20 juin 2019 concluant, préalablement, à ce que l'aide sociale lui soit octroyée dès réception du recours et jusqu'à droit connu sur la procédure et, principalement, à l'admission de son recours en ce sens que le bénéfice de l'aide sociale vaudoise lui soit accordé.
Parrallèlement à la présente procédure de recours, le 4 juillet 2019, le recourant a soumis au SPOP une demande d'autorisation de séjour UE/AELE pour des motifs importants (soit en quelque sorte une demande anticipée de maintien de l'autorisation de séjour dont il bénéficie encore) ainsi qu'une demande d'aide d'urgence provisoire. Il a adressé copie de ces demandes pour information à la CDAP.
Dans sa réponse du 10 juillet 2019, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours principal et des conclusions en mesures provisionnelles.
D. La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
A titre principal, le recourant conteste le refus d'octroi de l'aide sociale qui lui a été signifié.
a) Aux termes de l'art. 1 al. 2 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051), celle-ci comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion.
Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
En vertu de l'art. 4 al. 1 LASV, les dispositions de cette loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton. Selon l'art. 4 al. 2 LASV, la loi ne s'applique pas aux personnes visées par la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; BLV 142.21) et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence.
b) La Suisse et l'Italie sont parties à l'Accord conclu le 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), entré en vigueur le 1er juin 2002.
La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RS 142.20; jusqu'au 31 décembre 2018, loi fédérale sur les étrangers, LEtr) ne s’applique aux ressortissants des Etats membres de l’Union européenne que dans la mesure où l'ALCP n'en dispose pas autrement ou lorsqu’elle prévoit des dispositions plus favorables (cf. art. 2 al. 2 LEI).
Entré en vigueur le 1er juillet 2018, l'art. 61a LEI prévoit ce qui suit :
"1 [...]. Le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l'UE ou de l'AELE titulaires d'une autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation involontaire des rapports de travail lorsque ceux-ci cessent avant la fin des douze premiers mois de séjour.
2 [...]
3 Entre la cessation des rapports de travail et l'extinction du droit de séjour visée à l'al. 1 [...], aucun droit à l'aide sociale n'est reconnu.
4 [...]
5 Les al. 1 à 4 ne s'appliquent pas aux personnes dont les rapports de travail cessent en raison d'une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d'accident ou d'invalidité ni à celles qui peuvent se prévaloir d'un droit de demeurer en vertu de l'accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (ALCP) ou de la convention du 4 janvier 1960 instituant l'Association européenne de libre-échange (AELE)".
Dans son Message du 4 mars 2016 relatif à la modification de la loi fédérale sur les étrangers (Gestion de l'immigration et amélioration de la mise en oeuvre des accords sur la libre circulation des personnes) (FF 2016 2836), le Conseil fédéral précise que, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art. 121a de la Constitution fédérale (Cst.), diverses mesures sont proposées "afin de garantir à l'échelle suisse une application uniforme de l'ALCP et [...] d'éviter que des étrangers en quête d'emploi en Suisse puissent percevoir des prestations d'aide sociale". A propos de l'art. 61a LEI précisément, le Message souligne que "cette disposition doit nécessairement revêtir la forme d'une base légale formelle car elle fixe des règles de droit relatives aux obligations des cantons lors de la mise en oeuvre de l'exécution du droit fédéral, en l'occurrence l'ALCP. [...]De l’avis du Conseil fédéral, cette réglementation est compatible avec l’annexe I, art. 24, par. 3, ALCP, qui mentionne que les personnes qui ont occupé un emploi d’une durée inférieure à un an sur le territoire d’une partie contractante, peuvent y séjourner, pourvu qu’elles répondent aux conditions d’admission prévues pour les ressortissants UE/AELE sans activité lucrative. Ils doivent donc disposer pour eux-mêmes et les membres de leur famille de moyens financiers suffisants pour ne pas devoir faire appel à l’aide sociale pendant leur séjour et d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques."Le Message précise encore, au sujet de l'art. 61a al. 3 LEI que"cet alinéa reprend la règle fixée à l’annexe I, art. 2, par. 1, sous-par. 2, ALCP, qui permet d’exclure de l’aide sociale les chercheurs d’emploi restés en Suisse à la fin d’un emploi d’une durée inférieure à un an."(FF 2016 2882 à 2889).
c) La décision entreprise se réfère en outre à un document du Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), intitulé "Revenu d'insertion (RI) NORMES" (ci-après: Normes RI), désigné comme "Complément indispensable à l'application de la loi sur l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV". Les Normes RI, dans leur version applicable dès le 1er octobre 2018, comprennent les chiffres 1.1.3.1, 1.1.3.2 et 1.1.3.8 qui prévoient notamment ce qui suit:
" 1.1.3.1 Cas dans lesquels le RI peut être octroyé au ressortissant d'un Etat membre UE/AELE.
[...]
Ressortissant titulaire d'une autorisation de séjour permis B UE/AELE (sauf en cas de licenciement avant la fin de la première année de séjour, art. 61a, al. 1 et 3 LEtr) ou d'une autorisation d'établissement permis C UE/AELE;
Ressortissant titulaire d'une autorisation de séjour permis B UE/AELE, en cas de licenciement avant la fin de la première année de séjour, aux conditions non cumulatives suivantes (art. 61a al. 5 LEtr) :
le licenciement est dû à une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d'accident ou d'invalidité ;
en incapacité permanente de travail suite à un accident de travail ou une maladie professionnelle susceptible d'ouvrir un droit à une rente entière ou partielle (droit de demeurer);
en incapacité permanente de travail non liée à un accident ou une maladie professionnelle, alors qu'il réside en Suisse de façon continue depuis plus de 2 ans (droit de demeurer);
[...]
1.1.3.2 Cas dans lesquels le RI ne peut pas être octroyé au ressortissant d'un Etat membre UE/AELE.
Ressortissant titulaire d'une autorisation de courte durée permis L ou de séjour permis B UE/AELE, entre la cessation involontaire des rapports de travail (licenciement) et l'extinction du droit de séjour, lorsque les rapports de travail cessent avant la fin de la première année de séjour (sauf lorsque le licenciement est dû à une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie, d'accident ou d'invalidité ou lorsque la personne se prévaut d'un droit de demeurer, art. 61a al. 1, 3 et 5 LEtr);
[...]
1.1.3.8 Si le RI ne peut pas être octroyé à un ressortissant étranger (information)
Le requérant se trouvant dans l'une des situations précitées doit être informé de l'existence de l'aide d'urgence (art. 4a LASV) à requérir au SPOP."
On rappellera que les Normes RI constituent des ordonnances administratives adressées aux autorités chargées de l'application de la LASV, afin d'assurer une pratique uniforme en la matière et le respect de l'égalité de traitement. Dans ce but, elles indiquent l'interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Toutefois, du moment qu'elles tendent à une application uniforme et égale du droit, ces derniers ne s'en écartent que dans la mesure où elles ne restitueraient pas le sens exact de la loi (ATF 138 V 50 consid. 4.1 et les réf. cit.; CDAP PS.2017.0043 du 27 juin 2017 consid. 1c).
d) Dans le cas particulier, le recourant est au bénéfice d'une autorisation de séjour UE/AELE qui lui a été délivrée pour une durée de cinq ans compte tenu du contrat de travail en qualité de chauffeur qu'il faisait valoir. Il a perdu son emploi durant le temps d'essai, en raison d'une erreur commise dans le chargement du liquide qu'il devait transporter à titre professionnel. Le recourant s'est ensuite trouvé en incapacité de travail du 26 avril au 19 mai 2019 selon les documents figurant au dossier. Il ne soutient pas avoir perdu son emploi en raison d'une maladie ou d'un accident et reconnaît avoir été licencié dans le respect du délai légal. Il ne fait pas non plus valoir une incapacité de travail permanente qui lui ouvrirait le droit à une rente. En l'état, il est toujours au bénéfice d'une autorisation de séjour lui permettant d'assumer une activité lucrative.
La question de savoir si le recourant tombe directement sous le coup des dispositions cantonales l'excluant du bénéfice de l'aide sociale au sens de l'art. 4 al. 2 LASV se pose, mais peut rester ouverte. Sa situation correspond en effet précisément à celle décrite à l'art. 61a al. 1 et 3 LEI, disposition de droit fédéral conforme aux prescriptions de l'art. 2 par. 1, sous-par. 2 in fine de l'Annexe I ALCP. Nonobstant le texte de l'art. 115 de la Constitution fédérale (Cst.) qui place l'assistance aux personnes dans le besoin dans la compétence des cantons et quand bien même la législation cantonale n'a pas été adaptée à la novelle de la LEI entrée en vigueur le 1er juillet 2018, la CDAP est tenue d'appliquer le droit fédéral et le droit international, en vertu de l'art. 190 Cst. De plus, les autorités vaudoises ont clairement manifesté leur intention de s'y conformer en édictant, à l'attention des autorités administratives, des normes désignées comme "complément indispensable à l'application de la LASV et du RLASV".
Dans la mesure où le recourant est revenu en Suisse le 15 septembre 2018, après avoir vécu durant onze années en France, il n'invoque pas le "droit de demeurer" puisqu'il ne réside à nouveau dans le canton de Vaud que depuis moins d'une année et ne fait pas valoir une incapacité de travail permanente. Il ne peut dès lors manifestement pas se prévaloir de l'al. 5 de l'art. 61a LEI, qui permet une exception au principe de l'exclusion du droit à l'aide sociale énoncé aux al. 1 à 4 de cette disposition.
La situation du recourant est particulière puisqu'il est né suisse, a perdu sa nationalité helvétique pour acquérir la nationalité italienne à la suite du mariage de sa mère, puis a lui-même épousé une ressortissante suisse aujourd'hui décédée. Il ne résulte pas du dossier que le recourant aurait requis la réintégration dans la nationalité suisse, ainsi que l'aurait vraisemblablement permis l'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN, RS 141.0 en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017) à plusieurs étapes de la vie du recourant. La particularité de sa situation devra être prise en considération par le SPOP dans le cadre de l'examen du maintien ou non de son autorisation de séjour, qui ne fait pas l'objet de la présente procédure. En revanche, sous l'angle du droit à l'aide sociale, la réglementation en vigueur, qu'il s'agisse de l'ALCP ou de la LEI, est claire et permet de refuser au recourant le bénéfice de l'aide sociale dès lors qu'il séjourne dans le canton de Vaud depuis moins d'une année et a été licencié avant cette échéance sans lien avec une incapacité temporaire de travail due à une maladie, un accident ou une invalidité et sans se trouver en incapacité permanente de travail.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le présent arrêt rendu au fond, la requête de mesures provisionnelles tendant à l'octroi de l'aide sociale durant la procédure de recours est devenue sans objet. Quant à la requête subsidiaire tendant à l'octroi de l'aide d'urgence, elle est prématurée devant la CDAP puisque le SPOP, autorité compétente pour octroyer l'aide d'urgence cas échéant, n'a pas encore statué sur la demande du recourant datée du 4 juillet 2019; un recours à l'encontre d'un éventuel refus serait ouvert ultérieurement.
L’arrêt est rendu sans frais judiciaires ni dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, y compris la requête de mesures provisionnelles.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 14 juin 2019 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Lausanne, le 7 août 2019
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF