TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 février 2019
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; Mmes Dominique Laure Mottaz-Brasey et Isabelle Perrin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), à Lausanne,
Objet
Aide d'urgence
Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 12 septembre 2018 (aide d'urgence - modalités de l'hébergement)
Vu les faits suivants:
A. A.________, ressortissant du Bénin né en 1979, est arrivé en Suisse le 12 octobre 2013 et a déposé une demande d'asile. Il a été attribué au canton de Vaud.
B. Par décision du 2 avril 2014, l'Office fédéral des migrations (ODM, actuellement le Secrétariat d'Etat aux migrations – SEM) a rejeté la demande d'asile de A.________ et a prononcé son renvoi de Suisse. Par arrêt du 26 février 2015, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a confirmé cette décision. Les demandes de réexamen déposées par l'intéressé ont été rejetées.
C. A.________ bénéficie depuis le 20 avril 2015 des prestations de l'aide d'urgence. Il est ponctuellement hébergé dans un foyer de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), à Vevey.
D. Le 3 novembre 2017, A.________ a requis de l'EVAM l'attribution d'un logement individuel en raison de sa vulnérabilité psychique et de ses difficultés à vivre dans un foyer d'hébergement collectif.
Invitée à se déterminer sur cette demande, la Commission "critères de vulnérabilité" de la Policlinique médicale universitaire du CHUV (ci-après: la commission "critères de vulnérabilité") a préavisé le 15 novembre 2017 favorablement l'attribution d'un logement individuel à l'intéressé.
Par décision du 7 février 2018, le responsable de l'entité de placement de l'EVAM a refusé la demande de transfert, tout en précisant qu'une chambre individuelle pouvait lui être mise à disposition. Par décision sur opposition du 14 mars 2018, le Directeur de l'EVAM a confirmé ce refus.
E. Le 2 avril 2018, A.________ a recouru contre cette décision sur opposition. Il a produit dans le cadre de cette procédure les certificats médicaux suivants:
"Nous suivons Monsieur A.________ à la consultation générale de la Policinique Médicale Universitaire, depuis le 22.01.2014.
Le patient présente un syndrome de stress post-traumatique. avec un état anxio-dépressif important et des troubles du sommeil de longue date, sous forme des cauchemars, de réveils nocturnes et des cris. Il nous signale des angoisses importantes et un sentiment d'insécurité lorsqu'il se trouve avec d'autres personnes, avec comme conséquence un retrait social et une impossibilité d'inéragir avec les autres résidents du foyer. Dans ce contexte, il n'est pas capable d'utiliser les lieux communs (cuisine, salle de télévision) et il se sent obligé de quitter le foyer pendant plusieurs heures par jour.
[...]"
"La personne susnommée est suivie à la consultation psychothérapeutique pour Migrants d'Appartenances depuis le 20.05 2014.
M. A.________ présente une symptomatologie traumatique liée à ce qu'il a vécu dans son pays d'origine, le Bénin. En effet, il a subi des tortures physiques et psychologiques sévères ; tortures infligées par des hommes de l'état.
Il a pu s'échapper et fuir son pays, en espérant sauver sa vie. Arrivé en suisse, puis au foyer de Crissier, M A.________ continue à présenter des flash-backs et des symptômes liés au vécu traumatique. Les marques sur son corps le confrontent quotidiennement à ce vécu. La seule chose qui lui permet de surmonter ces traumatismes, à part nos consultations, c'est son investissement dans des activités qu'il mène à Chavannes et Renens (Entrainement de football et activités bénévoles auprès de personnes âgées)
Par contre tout au long de notre suivi psychothérapeutique il évoque ses difficultés à vivre au sein d'un foyer. Cette situation fait qu'il est amené à fuir le foyer dès qu'il le peut afin d'éviter une réactivation des traumatismes de par la confrontation à des personnes, des lieux et une atmosphère qui lui rappellent son internement au Bénin.
Dans ce cadre, il nous semble que l'octroi d'un logement individuel hors d'une structure en foyer favoriserait grandement l'amélioration de son état de santé."
Invitée à motiver son préavis et à se déterminer notamment sur l'option de l'attribution d'une chambre individuelle au sein d'une structure d'hébergement collectif, la commission "critères de vulnérabilité" a relevé le 30 août 2018 ceci:
"Il devrait pouvoir aller dans un appartement, car la promiscuité existante dans les foyers EVAM, provoque une grave détérioration de son état psychique, avec un risque auto-agressif (suicide), et un risque de présenter des crises d'angoisse ou renfermement sur soi d'une gravité très sévère. Egalement, il sera important qu'il puisse continuer à bénéficier d'un suivi psychiatrique avec le même thérapeute, raison pour laquelle le lieu de vie devra être suffisamment proche du lieu de consultation, en tout cas dans la même ville."
Par décision du 12 septembre 2018, le Chef du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) a rejeté le recours de A.________. Il a relevé que l'hébergement de l'intéressé au sein d'un logement individuel serait sans doute susceptible d'apaiser en partie ses angoisses, que seule une prise en charge médicale adaptée apparaissait toutefois réellement indiquée au vu de ses troubles psychiques multifactoriels et que l'EVAM avait suffisamment pris en considération les doléances de l'intéressé et son besoin de tranquillité en lui proposant une chambre individuelle.
F. Le 12 octobre 2018, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l'octroi d'un logement individuel. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir écarté sans explications les différents certificats médicaux produits et en particulier le préavis de la commission "critères de vulnérabilité".
Dans sa réponse du 29 octobre 2018, le Chef du DEIS a conclu au rejet du recours, en se référant aux considérants de sa décision du 12 septembre 2018. Dans ses déterminations du 23 octobre 2018, l'EVAM a conclu également au rejet du recours.
Le recourant a produit en cours de procédure un nouveau certificat médical. Etabli le 11 décembre 2018 par le Dr ********, médecin spécialiste en psychiatrie et psychothérapie au sein d'Appartenances, et ********, déjà mentionné ci-dessus, et co-signé par le Dr ********, médecin spécialiste en psychiatrie et psychothérapie au sein de la commission "critères de vulnérabilité", il a la teneur suivante (sic!):
"[...]
M. ******** a été victimes de tortures (coups, viols et atteints aux parties génitales) lors de son emprisonnement en octobre 2012 au Bénin. Le Dr ******** de la consultation de l'Unité de Médecine des Violences du CHUV l'a d'ailleurs constaté en mai 2014, et un rapport a été rédigé. Il en résulte un état anxio-dépressifs important et un état de stress post-traumatique avec des cauchemars et des flashbacks envahissants par moments (multiples reviviscences en lien avec les violences subies lors de son emprisonnement). Cette symptomatologie se péjore dès que le patient est dans un lieu de vie communautaire avec de la promiscuité, comme il est le cas dans le centre EVAM où il loge. A préciser que; dans nos rapports du 8 juin dernier et du 9 octobre 2018, nous faisions part de ses difficultés à vivre au sein d'un foyer. En effet, cette situation le poussait à fuir le foyer dès qu'il le pouvait afin d'éviter une réactivation de ses traumatismes par la confrontation inévitable à des personnes, des lieux et une atmosphère qui lui rappelaient son emprisonnement au Bénin. En sa situation, malheureusement, une chambre individuelle ne suffit pas à calmer cette symptomatologie.
Si cette situation devrait se poursuivre et il est obligé des rester dans une centre d'hébergement, une décompensation psychique sérieuse est à craindre et ceci malgré les efforts entrepris par M. A.________ pour éviter une réactivation du stress-post-traumatique. Il est important de rappeler que par le passé il a présenté des idées suicidaires et qu'une hospitalisation en milieu psychiatrique a été nécessaire.
A préciser que le Dr ******** (psychiatre réfèrent de la PMU pour le Groupe de Travail chargé d'évaluer les Critères de Vulnérabilité pour les bénéficiaires de l'EVAM), partage notre avis, et estime nécessaire l'octroi d'un appartement individuel pour M A.________."
Dans ses déterminations complémentaires du 9 janvier 2019, le Chef du DEIS a indiqué que le nouveau certificat médical produit ne modifiait pas sa position, relevant en particulier que la confrontation à d'autres personnes ne saurait être évitée par un hébergement au sein d'un appartement individuel.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme (art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
a) Au vu de son statut actuel, le recourant ne peut prétendre qu'à l'aide d'urgence, conformément à l'art. 82 al. 2 de loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31) et à l'art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; BLV 142.21), ce qu’il ne conteste pas dans son recours devant le Tribunal cantonal (pour des explications plus détaillées sur le fait que les personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, à l'exclusion de l'aide sociale ordinaire, voir notamment arrêts PS.2012.0098 du 26 février 2013 et TF 8C_111/2011 du 7 juin 2011).
b) Le contenu de l'aide d'urgence est défini par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051; cf. art. 1 al. 3 LASV). Selon l'art. 4a al. 3 let. a LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature et comprend notamment le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif.
L'art. 14 al. 1 du règlement du 3 décembre 2008 d'application de la LARA (RLARA; BLV 142.21.1) prévoit que les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature. L'art. 15 al. 1 RLARA précise notamment que, par prestation en nature, on entend le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif.
L'art. 19 let. b RLARA précise que, dans le cadre de l'exécution des décisions du département, l'EVAM décide du type et du lieu d'hébergement en application des normes. Selon les directives adoptées par le département sur la base de l'art. 21 LARA et de l'art. 13 RLARA, les bénéficiaires de l'aide d'urgence sont hébergés dans des structures d'hébergement collectif (art. 31 al. 5 du Guide d'assistance dans sa version du 1er septembre 2017). L’art. 159 al. 2 du Guide d’assistance 2017 précise que l'aide d'urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants: "- hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population".
L'EVAM peut décider d’autres modalités d'hébergement en fonction de la situation personnelle ou médicale des bénéficiaires. L'intéressé n'a toutefois pas droit à une chambre privée, sauf si des motifs impérieux (par exemple des raisons médicales) l'exigent (cf. TF 8C_368/2014 du 21 mai 2015 consid. 1.2 et réf.). L'EVAM peut demander un préavis médical auprès d’un médecin-conseil (art. 31 al. 6 du Guide d'assistance 2017). Le préavis médical au sens des directives précitées est donné, en pratique, par la Commission "critères de vulnérabilité". Il s'agit d'un groupe de travail au sein de la policlinique médicale universitaire de Lausanne auquel l'EVAM soumet les dossiers des bénéficiaires de l'aide d'urgence qui invoquent des problèmes de santé pour avoir des conditions de logement moins précaires (arrêt PS.2017.0105 du 7 février 2018 consid. 2b).
L'art. 30 LARA prévoit que l'hébergement fait l'objet d'une décision de l'EVAM (al. 1). Cette décision fixe le lieu, le début et la fin de l'hébergement, ainsi que ses modalités (al. 2). Compte tenu de la formulation de cette disposition et des impératifs liés à la gestion par l'EVAM des logements à sa disposition, ce dernier dispose d'un très large pouvoir d'appréciation lorsqu'il s'agit d'attribuer des logements; le contrôle du juge se limite à vérifier que l’EVAM n’a pas sur ce point abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation, ni excédé celui-ci (art. 98 LPA-VD; voir sur ce point notamment PS.2017.0105 du 7 février 2018 consid. 2b; PS.2015.0051 du 2 octobre 2015; PS.2014.0100 du 15 janvier 2015 et les références citées).
Par ailleurs, le Tribunal cantonal a précisé à plusieurs reprises que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, est conforme à l'art. 8 CEDH qui protège la sphère privée et familiale ainsi qu'aux garanties correspondantes de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. notamment PS.2015.0022 du 30 juin 2015; PS.2014.0100 déjà cité).
c) En l'espèce, le recourant soutient que sa situation médicale justifie l'attribution d'un logement individuel. Il se fonde sur les différents certificats médicaux qu'il a produits dans le cadre de la procédure.
Il ressort de ces certificats médicaux que le recourant souffre d'un état anxio-dépressif important et d'un état de stress post-traumatique avec des cauchemars et des flashbacks envahissants (multiples reviviscences en lien avec les violences subies lors de son emprisonnement dans son pays d'origine). Selon les praticiens qui le suivent, cette symptomatologie se péjore dès que l'intéressé est dans un lieu de vie communautaire avec de la promiscuité, comme c'est le cas dans le centre EVAM où il réside. Ils craignent une décompensation psychique sérieuse en cas de maintien dans un foyer d'hébergement collectif, soulignant que l'intéressé a présenté par le passé des idées suicidaires et qu'une hospitalisation en milieu psychiatrique a été nécessaire. Pour eux, l'attribution d'une chambre individuelle n'est pas suffisante pour calmer sa symptomatologie.
Invitée à se déterminer sur la demande du recourant, la commission "critères de vulnérabilité" a préavisé favorablement l'attribution d'un logement individuel. Elle a confirmé ce préavis dans le cadre de la procédure devant le DEIS, soulignant que la promiscuité existante dans les foyers EVAM provoque "une grave détérioration de son état psychique, avec un risque auto-agressif (suicide), et un risque de présenter des crises d'angoisse ou renfermement sur soi d'une gravité très sévère". Elle a maintenu encore sa position dans le cadre de la présente procédure de recours (cf. certificat médical du 11 décembre 2018 co-signé par un de ses membres).
L'autorité intimée s'est écartée de cette appréciation, retenant que l'attribution d'une chambre individuelle prend suffisamment en compte les doléances du recourant et son besoin de tranquillité. Selon la jurisprudence, pour qu'un avis médical puisse être écarté, notamment celui de la commission "critères de vulnérabilité", il est toutefois nécessaire qu'il existe des circonstances objectives qui permettent de justifier les doutes émis quant à l'impartialité ou au bien-fondé de l'évaluation médicale (arrêt PS.2014.0053 du 26 septembre 2014 consid. 2b et les références citées). Or en l'occurrence, l'autorité intimée ne se fonde sur aucun élément objectif pour ne pas tenir compte des avis de la commission "critères de vulnérabilité" et des médecins qui suivent le recourant. Elle se limite à substituer sa propre appréciation. On relèvera en particulier que s'il est vrai que la confrontation à d'autres personnes ne saurait être évitée par un hébergement au sein d'un appartement individuel, elle est en revanche sans commune mesure avec celle à laquelle il est exposé en foyer collectif. Le contexte et l'atmosphère sont en effet totalement différents.
Au regard de ces éléments, force est d'admettre que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que l'état de santé du recourant ne justifiait pas l'attribution d'un logement individuel.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'un logement individuel est attribué au recourant.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Le recourant, qui a procédé seul sans l'assistance d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 12 septembre 2018 est réformée, en ce sens qu'un logement individuel est attribué à A.________.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 7 février 2019
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF