TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2019
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Service de l'emploi, Assurance perte de gain maladie, à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service de l'emploi (SDE) Assurance perte de gain maladie du 27 août 2018
Vu les faits suivants:
A. A.________ a requis l’indemnité de chômage à partir du 1er mars 2018. Elle bénéficie d’un délai-cadre d’indemnisation auprès de la Caisse cantonale de chômage, Agence de Lausanne (ci-après: la caisse de chômage), du 1er mars 2018 au 29 février 2020.
Par prononcé du 27 juillet 2018, rendu en application de l’art. 28 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0), la caisse de chômage a décidé que le chômage n’était plus indemnisable dès le 23 juillet 2018 jusqu’au jour où A.________ retrouverait une capacité partielle ou totale de travail. La caisse a retenu que l’intéressée avait bénéficié des indemnités de chômage du 21 juin au 20 juillet 2018, soit pendant 30 jours consécutifs, du fait d’une incapacité de travail, se fondant sur un certificat médical de la Dresse B.________ daté du 25 juin 2018 attestant d'une incapacité de travail à 100% d'A.________ du 21 juin au 21 août 2018.
Le 5 août 2018, A.________ s’est adressée à la caisse de chômage pour signaler une "erreur" s’agissant de la date de fin d’indemnisation, puisque son incapacité de travail aurait débuté le 28 juin 2018 et non le 21 juin 2018. Elle a joint à son courrier un certificat médical de la Dresse B.________ daté du 28 juin 2018 attestant de son incapacité de travail à 100% du 28 juin au 20 juillet 2018.
B. Le 5 août 2018, A.________ a requis du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie (ci-après: le SDE), le versement des prestations de l’assurance perte de gain maladie (ci-après: APGM) à compter du 23 juillet 2018.
Le 7 août 2018, le SDE a informé A.________ qu’elle bénéficiait de droit aux prestations de l’APGM dès le 23 juillet 2018 et l’a invitée à lui retourner le formulaire "Indications de la personne assurée APGM ".
Sur la formule "IPA – Indications de la personne assurée APGM pour le mois de juillet 2018", A.________ a indiqué avoir pris des vacances ou voyagé à l’étranger du 24 au 28 juillet 2018, période pendant laquelle elle expose avoir rendu visite à ses parents en Belgique.
C. Par décision du 16 août 2018, rendue sur la base de l’art. 19e de la loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (LEmp; BLV 822.11) ainsi que de l’art. 10e du règlement d’application du 7 décembre 2005 de la loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (RLEmp; BLV 822.11.1), le SDE a décidé de ne pas indemniser la période du 24 au 27 juillet 2018. Il a retenu qu’A.________ avait séjourné hors de son lieu de domicile, sans que ce séjour ne soit intervenu sur prescription médicale dans un établissement médical ou de cure, de sorte qu’elle ne remplissait pas les conditions du droit aux prestations de l’APGM pour cette période.
Le 21 août 2018, A.________ a déposé une réclamation contre cette décision. Elle a fait valoir qu’elle n’avait pris connaissance de la décision de la caisse de chômage du 27 juillet 2018 que le 30 juillet 2018, à son retour de Belgique, qu’elle n’était donc pas informée qu’elle était sous le régime de l’APGM au moment de son départ pour ce pays et qu’elle ne pouvait être pénalisée pour avoir séjourné hors de son lieu de domicile du 24 au 27 juillet 2018.
Par décision sur réclamation du 27 août 2018, le SDE a rejeté la réclamation formée par A.________ contre sa décision du 16 août 2018 et il a confirmé cette décision. Il a retenu que l’assurée avait pris des vacances et que cette situation ne constituait pas une exception à l’exigence du séjour au lieu de domicile prévue à l’art. 19e al. 1 let. c LEmp. Se référant au "Guide du demandeur d’emploi domicilié dans le canton de Vaud", dans lequel il est précisé que les indemnités de chômage ne sont versées que pendant 30 jours consécutifs lors d’une incapacité de travail et que l’assuré a droit, sous certaines conditions, à l’APGM par la suite, le SDE a considéré que l’assurée était en mesure de prendre connaissance des limitations que sa situation pouvait entraîner et que dans le doute elle aurait dû se renseigner.
D. Le 13 septembre 2018, A.________ a déféré la décision sur réclamation du SDE à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant à l’indemnisation de la période du 24 au 27 juillet 2018. A l'appui de son recours, la recourante fait valoir que le SDE aurait retenu à tort que son délai-cadre d'indemnisation débutait le 24 juillet 2018 dès lors que son incapacité de travail avait débuté le 28 juin 2018 et non le 21 juin 2018. Elle a pour le surplus repris les arguments qu'elle a fait valoir à l'appui de son opposition.
Dans sa réponse du 26 septembre 2018, le SDE a conclu au rejet du recours. Il a produit son dossier.
La recourante s’est encore déterminée le 16 octobre 2018.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La décision sur réclamation du SDE peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. art. 84 al. 3 LEmp). La recourante est directement touchée par la décision attaquée (art. 75 al. 1 let. a et 99 LPA-VD), le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière.
La recourante invoque une constatation inexacte des faits. Se référant au certificat médical établi par la Dresse B.________ le 28 juin 2018, elle fait valoir que dans la mesure où elle était malade depuis cette date, les 30 jours durant lesquelles elle avait droit à l’indemnité de chômage n’étaient pas atteints au 23 juillet 2018, date du début du droit aux prestations de l’APGM. Elle ajoute avoir écrit à cet égard à la caisse de chômage le 5 août 2018 et être toujours dans l’attente d’une réponse, alors qu’elle était en droit d’obtenir une rectification de la part de la caisse de chômage.
a) Pour retenir que le délai-cadre d'indemnisation des prestations de l'APGM débutait le 23 juillet 2018, le SDE s'est fondé sur la décision de la Caisse de chômage du 27 juillet 2018 retenant que le chômage n'était plus indemnisable dès le 23 juillet 2018.
Dans la mesure où la recourante critique cette décision, ses griefs excèdent l'objet du litige. En effet, il appartient cas échéant à la seule caisse de chômage de statuer sur une éventuelle opposition à sa décision, cette décision sur opposition étant elle-même susceptible de recours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal. En l’espèce, la recourante soutient avoir déposé une opposition le 5 août 2018 mais ne pas avoir reçu de réponse. Il n'y a pas lieu d'instruire plus avant cette question. Quoi qu'il en soit, si la décision de la Caisse de chômage devait être modifiée s'agissant de la date de la fin de son indemnisation, la recourante pourrait requérir le réexamen de la décision attaquée. Le SDE pouvait donc se fonder sur la décision de la Caisse de chômage du 27 juillet 2018 retenant que le chômage n'était plus indemnisable dès le 23 juillet 2018.
Pour le surplus, on relèvera quand même que les allégations de la recourante sont pour le moins sujettes à caution. Pour soutenir qu'elle était en incapacité de travail dès le 28 juin 2018 et non dès le 21 juin 2018, comme retenu par la caisse de chômage, la recourante se réfère en effet à un certificat de son médecin traitant daté du 28 juin 2018, produit pour la première fois le 5 août 2018. Or, il ressort du dossier que, dans un premier temps, très probablement à la fin du mois de juin 2018, la recourante a produit auprès de la caisse de chômage un certificat de ce même médecin daté du 25 juin 2018 – soit avant la date prétendue de son incapacité de travail – attestant d'une incapacité de travail à 100% dès le 21 juin 2018. Comme la recourante l'expose elle-même dans sa dernière écriture, elle était en effet convoquée à une mesure du marché du travail début juillet 2018 et son médecin estimait qu'il n'était "pas opportun" qu'elle s'y rende; ce praticien avait d'ailleurs rédigé un premier document en ce sens – daté du 21 juin 2018 – qui a toutefois été jugé insuffisant par la caisse de chômage parce qu'il ne mentionnait pas d'incapcité de travail. Il est pour le moins étrange que ce même praticien ait rédigé pour la recourante deux certificats médicaux successifs à des dates proches et couvrant des périodes d'incapacité de travail différentes. Compte tenu de ce qui précède, il n'est en tout cas pas arbitraire de retenir que la recourante était en incapacité de travail dès le 21 juin 2018 et non dès le 28 juin 2018 comme elle le prétend désormais.
Pour le surplus, la décision attaquée échappe à toute critique sur le fond.
a) D’après l’art. 28 al. 1 LACI, les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d'une maladie, d'un accident ou d'une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle (rechercher un emploi, se présenter aux entretiens fixés par leur ORP), ont droit à la pleine indemnité journalière s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité; leur droit persiste au plus jusqu'au 30ème jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre.
b) Dans le but de permettre le versement de prestations complémentaires aux chômeurs en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, pour des raisons de maladie ou de grossesse, et qui ont épuisé leur droit aux indemnités de chômage conformément à l’art. 28 LACI, le canton de Vaud a instauré une assurance cantonale perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage (APGM; art. 19a al. 1 LEmp). Les dispositions légales y relatives figurent principalement aux art. 19a et suivants LEmp.
L’art. 19e LEmp, sous le titre "Conditions du droit aux prestations", a la teneur suivante:
"1 Peut demander les prestations de l’APGM l’assuré qui, cumulativement:
a. se trouve en incapacité provisoire de travail, totale ou partielle, au sens de l’article 28 LACI;
b. a satisfait aux obligations de contrôle prévues par la LACI pendant un mois au moins, avant de solliciter les prestations de l’APGM;
c. séjourne dans son lieu de domicile. Le Conseil d’Etat peut prévoir des exceptions à cette exigence, lorsque la situation particulière de l’assuré le justifie."
Selon l’exposé des motifs et projet de loi sur une assurance perte de gain maladie pour les bénéficiaires d’indemnités de chômage et projet de loi modifiant la loi du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp), le Conseil d’Etat avait prévu que les prestations accordées par l’APGM ne soient versées qu’à la condition que le bénéficiaire séjourne dans son lieu de domicile pendant la durée de l’indemnisation, des exceptions pouvant être admises comme, par exemple, en cas d’hospitalisation (p. 7). Commentant l’art. 19e du projet de loi, le Conseil d’Etat a par ailleurs précisé que ces prestations n’étaient pas exportables hors du canton, un assuré ne pouvant pas se rendre à l’étranger pour y passer des vacances durant sa maladie. Il a ajouté que des exceptions devaient être prévues dans le règlement, par exemple en cas d’hospitalisation ou de traitement médical (cure) prescrit par le médecin-conseil hors du canton (ibid., p. 10). L’art. 19e al. 1 let. c LEmp est ainsi complété par l’art. 10e RLEmp, lequel, sous le titre "Exceptions au séjour dans le lieu de domicile", prévoit que:
"Les assurés qui séjournent, sur prescription médicale, dans un établissement hospitalier ou de cure, situé hors de leur lieu de domicile, peuvent prétendre aux prestations de l'APGM."
c) En l’occurrence, la recourante ne conteste pas avoir séjourné à l’étranger du 24 au 28 juillet 2018 auprès de ses parents en Belgique – alors même qu'elle était en incapacité de travail à 100% –, comme elle l'a d'ailleurs indiqué dans son formulaire de demande des APGM. Elle ne soutient par ailleurs pas que ce séjour lui aurait été prescrit pas un médecin. La recourante ne remplissait donc pas, durant la période précitée, les conditions donnant droit aux prestations de l’APGM.
Cela étant, quand bien même l’incapacité de travail de la recourante n’aurait débuté que le 28 juin 2018, celle-ci n’aurait pas pour autant droit aux prestations de l’APGM pour la période du 24 au 27 juin 2018, puisqu’elle n’aurait alors pas épuisé son droit aux indemnités de chômage conformément à l’art. 28 al. 1 LACI (cf. art. 19a al. 1 LEmp).
La recourante indique par ailleurs avoir informé l’ORP et la caisse de chômage de son séjour à l’étranger. Elle ajoute qu’on ne peut lui reprocher sa méconnaissance de la loi et des conditions du régime de l’APGM. Elle se prévaut de sa bonne foi.
a) Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. parmi d’autres ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1). Le défaut de renseignement dans une situation où une obligation de renseigner est prévue par la loi, ou lorsque les circonstances concrètes du cas particulier auraient commandé une information de l'assureur, est assimilé à une déclaration erronée de sa part qui peut, à certaines conditions, obliger l'autorité à consentir à un administré un avantage auquel il n'aurait pu prétendre, en vertu du principe de la protection de la bonne foi découlant de l'art. 9 Cst. (ATF 131 V 472 consid. 5; arrêts TF 9C_287/2017 du 22 août 2017 consid. 5.1; 9C_753/2016 du 3 avril 2017 consid. 6.1; 8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 3).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1). Ces principes s'appliquent par analogie au défaut de renseignement, la condition (c) précitée devant toutefois être formulée de la façon suivante: que l'administré n'ait pas eu connaissance du contenu du renseignement omis ou que ce contenu était tellement évident qu'il n'avait pas à s'attendre à une autre information (ATF 131 V 472 consid. 5; arrêts TF 9C_287/2017 du 22 août 2017 consid. 5.1; 9C_753/2016 du 3 avril 2017 consid. 6.1; 8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 3).
b) En l’occurrence, la recourante indique avoir informé l’ORP ainsi que la caisse de chômage qu’elle s’absenterait durant quelques jours à l’étranger. Cela étant, la recourante ne prétend pas avoir reçu des assurances de la part de l’ORP ou de la caisse de chômage relativement à son droit aux prestations de l’APGM en cas de séjour à l’étranger, sur lesquelles elle se serait fondée.
Par ailleurs, les art. 27 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1) et 19a de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI; RS 837.02), dont il découle de la part des organes d’exécution de la LACI un devoir d’information des chômeurs, ne s’appliquent pas à l’APGM, mise en place au bénéfice des chômeurs par le canton (cf. art. 2 LPGA; arrêt CDAP PS.2014.0081 du 13 janvier 2015 consid. 3b). Il résulte uniquement de l’art. 19g al. 1 LEmp que l’assuré en incapacité de travail est informé par écrit par sa caisse de chômage de son droit à bénéficier des prestations de l'APGM, obligation dont la recourante admet qu’elle a été respectée en l’occurrence. Il appartenait pour le surplus à celle-ci de se renseigner sur son droit aux prestations de l'APGM en cas de séjour à l'étranger.
Dans ces circonstances, la décision sur réclamation du SDE ne viole pas le principe de la bonne foi.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté et que la décision sur réclamation du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie du 27 août 2018 doit être confirmée. Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ni dépens (art. 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation du Service de l’emploi, Assurance perte de gain maladie du 27 août 2018 est confirmée.
III. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 6 février 2019
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF