TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. Marcel-David Yersin et Roland Rapin, assesseurs; M. Daniel Perret, greffier
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS, à Yverdon-les-Bains
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 1er juin 2016 (détermination du droit aux prestations du RI)
Vu les faits suivants
A. a) Par demande du 2 mai 2013, A., domicilié à ********, a sollicité l'octroi des prestations du Revenu d'Insertion (ci-après : RI) auprès du Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après : CSR). Dans sa requête, le prénommé indiquait notamment qu'il faisait ménage commun avec B. et la fille de cette dernière, C.________, née en 1996.
A l'époque, les prénommés habitaient dans un appartement de cinq pièces qu'ils louaient depuis le 1er novembre 2009, selon un contrat de bail du 23 septembre 2009 qu'ils avaient chacun signé. Il ressort par ailleurs de cet acte que les intéressés avaient auparavant habité ensemble à une adresse commune, à ********; ce fait est confirmé par un extrait du registre cantonal des personnes produit au dossier.
A.________ a été mis au bénéfice de la prestation financière du RI dès le mois de mai 2013. Cette prestation a été calculée en tenant compte d'un forfait pour une personne seule vivant en colocation avec une autre personne.
b) Le 1er septembre 2014, A., B. et sa fille C.________ ont déménagé pour s'établir dans un autre logement à ********. Le contrat de bail passé avec le propriétaire de cet objet immobilier ne figure pas au dossier; toutefois, dans un courrier du 22 février 2016 adressé au CSR, A.________ indique qu'il s'agissait d'une maison sur trois niveaux pour laquelle le loyer s'élevait à 1'500 fr. par mois, sans les charges.
Au dossier figure en revanche un contrat de sous-location partielle conclu le 24 septembre 2014 entre B.________ et A.________, en vertu duquel ce dernier prenait à bail "1 logement d'environ 90 m2 dans maison sur 3 niveaux", étant en outre mis à sa disposition lave-linge, sèche-linge et jardin-terrasse. Le loyer était fixé à 1'000 fr. par mois, dont 100 fr. de frais accessoires perçus à forfait, soit 50 fr. pour les frais de chauffage et d'eau et 50 fr. pour la consommation d'électricité. Le bail commençait le 1er septembre 2014 et se terminait le 31 décembre 2015; il était ensuite renouvelable de mois en mois aux mêmes conditions.
c) Le 1er octobre 2015, A.________ et B.________ ont pris à bail une nouvelle maison à ******** et y ont emménagé avec la fille de la prénommée. Selon le contrat de bail signé par les deux intéressés le 25 septembre 2015, cet immeuble comprend "6 chambres + cuisine équipée + bains + 2 WC + jardinet + 2 garages". Le loyer convenu se monte à 2'000 fr. par mois, les frais de chauffage et d'eau chaude étant à la charge directe des locataires.
Le 1er novembre 2015, B.________ et A.________ ont conclu entre eux un contrat de sous-location partielle en vertu duquel A.________ a pris à bail dans l'immeuble précité "1 logement d'environ 120 m2 dans maison de 3 niveaux**~ 300 m2", avec comme dépendances "1 garage / cave / place de parc / jardin", étant aussi mis à sa disposition lave-linge et sèche-linge ainsi que cuisine en commun. Le loyer a été fixé à 1'160 fr. par mois, dont 160 fr. de frais accessoires perçus à forfait pour la consommation de gaz. Le bail a débuté le jour-même, pour une durée indéterminée, chaque partie ayant la faculté de le résilier par lettre adressée au moins trois mois à l'avance pour la fin de chaque mois.
d) Le 20 janvier 2016, lors d'un entretien avec l'assistante sociale en charge de son dossier auprès du CSR, A.________ a indiqué que "la fille de son amie" allait peut-être déménager chez son copain à ********.
Par décision du 27 janvier 2016, le CSR a avisé A.________ qu'il entendait le considérer comme formant un couple de concubins avec B.________ au vu des plus de cinq années de vie commune partagées par ceux-ci. L'autorité invitait dès lors le prénommé à lui adresser, dans un délai au 9 février 2016, une série de documents concernant la situation personnelle et financière de B.________ (dont notamment une attestation de domicile récente, une pièce d'identité valable, des copies des fiches de salaires et des décomptes bancaires et postaux pour les mois d'octobre 2015 à janvier 2016). L'autorité informait en outre l'intéressé que le versement de son forfait RI du mois de janvier 2016 serait suspendu dans l'attente de la production de ces pièces.
B. Contre cette décision du CSR, A.________ a formé recours auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS). En bref, le prénommé a contesté vivre en concubinage avec B., exposant qu'ils ne faisaient que partager le même logement en colocation. Selon lui, les intéressés avaient adopté cette façon de vivre il y a des années, pour le bénéfice de chacun d'eux; en effet, en ce qui le concernait, les poursuites inscrites à son encontre rendaient plus difficile la recherche d'un logement individuel; quant à B., elle pouvait bénéficier d'une épargne de loyer ainsi que d'une meilleure qualité de vie qu'en vivant dans un appartement avec sa fille. A.________ a également indiqué que l'usage du téléphone fixe, d'internet et de la télévision était compris dans son loyer.
Le CSR a déposé des déterminations le 16 mars 2016, concluant implicitement au maintien de sa décision.
Dans ses déterminations du 20 avril 2016, A.________ a confirmé sa position. Il a notamment précisé que "son fils venait loger chez lui durant certaines périodes".
Parallèlement à la procédure de recours ouverte devant le SPAS, le CSR a adressé à A.________ le 9 février 2016 un courrier pour lui rappeler le contenu de sa décision du 27 janvier précédent et lui impartir un délai au 20 février 2016 pour produire les documents requis. Le 4 mars suivant, le CSR a rendu une décision de suppression du droit au RI à l'encontre du prénommé, au motif que celui-ci n'avait pas donné suite à ses envois des 27 janvier et 9 février 2016, et il a procédé à la fermeture du dossier de l'intéressé au 29 février 2016 (dernier versement fin janvier pour vivre en février).
Par décision du 1er juin 2016, rendue sans frais ni dépens (IV), le SPAS a rejeté le recours (I), confirmé la décision du CSR du 27 janvier 2016 (II) et annulé la décision du CSR du 4 mars 2016 en renvoyant cette dernière autorité à agir dans le sens des considérants (III). En substance, le SPAS a retenu que A.________ faisait ménage commun avec B.________ et la fille de celle-ci depuis plus de six ans et que cette cohabitation avait perduré malgré trois déménagements, ce qui paraissait pour le moins surprenant pour de simples colocataires, surtout lorsque cela impliquait en sus une installation dans une région éloignée de celle d'origine (in casu, d'******** à ********). A ceci s'ajoutait que les raisons pour lesquelles B.________ aurait imposé à sa fille, âgée de 13 ans seulement au début de la cohabitation, la présence sous son toit d'un parfait inconnu demeuraient obscures; à cet égard, une épargne de loyer aurait également pu être atteinte par la prénommée en louant un appartement avec un loyer moindre et comprenant une pièce en moins, ce qui aurait au demeurant pu éviter le partage de la cuisine et de la salle de bains. Par ailleurs, les frais relatifs à l'usage du téléphone, d'internet et de la télévision n'étaient pas mentionnés dans le contrat de sous-location passé entre les intéressés, de sorte qu'il fallait en déduire qu'ils n'étaient pas compris dans le loyer et qu'ils étaient ainsi offerts par B.________ à titre de soutien économique de A.. Enfin, le prénommé n'établissait pas avoir vécu une vie sociale ou affective en dehors de celle vécue avec B. durant toute la période de leur longue cohabitation, ce qui ne faisait que renforcer les indices plaidant en faveur du concubinage. L'ensemble de ces éléments permettait dès lors de conclure, avec un degré de vraisemblance suffisant, à l'existence d'une communauté de type conjugal entre B.________ et A.________. Pour le reste, s'agissant de la décision du 4 mars 2016, le SPAS a considéré que le CSR n'avait plus, à cette date, le pouvoir de rendre celle-ci, compte tenu de l'effet dévolutif attaché au dépôt du recours.
C. Par acte remis à la poste le 2 juillet 2016, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à "l'annulation de la décision du SPAS du 1er juin 2016" et à "la continuation du versement du RI en vertu de l'art. 28 al. 3 RLASV". Préalablement, il a conclu à "l'octroi de l'effet suspensif et à la continuation du versement du RI jusqu'à droit connu sur la présente procédure".
Par avis du 6 juillet 2016, le juge instructeur a dit que le recours avait effet suspensif en application de l'art. 80 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), sauf en ce qui concernait le chiffre III de la décision attaquée, immédiatement exécutoire.
Par réponse du 25 juillet 2016, le SPAS, en qualité d'autorité intimée, a conclu au rejet du recours. Il a également produit son dossier.
Le CSR, en qualité d'autorité concernée, n'a pas fait valoir d'observations sur le recours.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine; elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
b) Le revenu d'insertion (ci-après : RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d'application de la loi; elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).
c) Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunica-tions, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).
Enfin, si un couple vit dans une relation de concubinage qui présente toutes les caractéristiques d'une union conjugale comparable à un mariage, les revenus du concubin sont pris en considération de la même manière que ceux d'un époux, dès lors que l'on peut admettre que la relation entre les deux personnes formant le couple est tellement forte et étroite qu'il existerait implicitement une obligation d'entraide comparable à celle de l'art. 159 al. 2 et 3 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), avec un devoir de fidélité et d'assistance réciproque.
L'existence d'une union libre stable entraînant des obligations d'entraide comparables à celle d'un mariage n'est toutefois admise qu'avec retenue par la jurisprudence. Il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente une composante spirituelle et corporelle, mais également économique. Ainsi, pour déterminer si une communauté de vie assimilable au mariage existe, la jurisprudence retient notamment comme critère décisif, le fait que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire, outre le fait que les affinités des partenaires sont vécues comme dans le mariage (ATF 134 I 313 consid. 5.5; 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4; voir aussi arrêts PS.2012.0086 du 24 juin 2013 consid. 1; PS.2012.0104 du 1er mars 2013 consid. 3; PS.2012.0039 du 13 septembre 2012 consid. 1c; PS.2011.0025 du 9 novembre 2011 consid. 2c; PS.2011.0021 du 20 juillet 2011 consid. 1b, et les références citées). Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie. Ces circonstances sont notamment les suivantes : l'existence d'un enfant commun, la durée de la vie commune, étant précisé qu'une union de plus de cinq ans ne suffit pas à elle seule à faire présumer l'existence du concubinage, le partenaire du recourant contribue effectivement à l'entretien de celui-ci, les partenaires se sont aidés financièrement à un moment de leur vie commune, ils sont propriétaires de biens communs, ils passent leurs loisirs et leurs vacances ensemble, ils fréquentent les mêmes amis, ils n'ont jusqu'alors jamais contesté vivre en concubinage, ils ont tenu des propos desquels on pouvait déduire qu'ils vivaient en concubinage (PS.2001.0132 du 5 juin 2003 consid. 1b).
En l'espèce, le CSR et l'autorité intimée ont considéré que la relation du recourant avec B.________ relevait du concubinage, ce que le recourant conteste, soutenant que la prénommée et lui-même ne sont en fait que de simples colocataires.
Dans son mémoire de recours, l'intéressé revient sur les circonstances qui l'ont amené à habiter dans le même logement que B., exposant ce qui suit : "*En 2009, j'ai emménagé avec Madame B.**car je devais quitter mon appartement et je n'arrivais pas à trouver de logement en raison de mes poursuites. Madame B.________ souhaitait à ce moment-là justement louer une maison afin d'avoir plus de place et j'ai donc accepté d'y vivre avec elle en colocation. Nous avons déménagé à deux reprises car les maisons dans lesquelles nous vivons ont les deux fois été vendues. Comme le système de colocation nous convenait bien, nous avons décidé de le continuer et avons cherché une 3ème maison afin de bénéficier d'un espace suffisant. Madame B.________ vit avec sa fille majeure et quant à moi, mon fils également majeur vient les week-ends vivre auprès de moi. La maison est assez grande pour que nous ayons chacun notre propre chambre.*[...]Cette cohabitation était idéale afin de jouir d'un logement suffisant pour un prix abordable".
Il n'est pas contesté que le recourant et B.________ vivent en commun depuis en tout cas sept ans à présent. L'autorité intimée relève que cette cohabitation a perduré malgré trois déménagements. A cet égard, il convient toutefois d'observer que le déménagement initial a été suivi de deux déménagements de moindre importance, qui se sont déroulés au sein de la même localité et étaient motivés selon le recourant par la vente des immeubles concernés.
L'autorité intimée voit par ailleurs un indice permettant de fonder l'existence d'un concubinage dans le fait que B.________ ait imposé à sa fille la présence du recourant au sein du ménage dès l'âge de ses 13 ans. Le recourant allègue cependant qu'il n'était pas un "parfait inconnu" puisque B.________ et lui-même se connaissaient déjà depuis plusieurs années au début de leur cohabitation. Il expose en outre que l'avantage de vivre dans une grande maison est de permettre à chacun d'avoir des espaces propres et donc un respect de son intimité.
L'autorité intimée retient encore que le recourant n'établit pas avoir vécu une vie sociale ou affective en dehors de celle entretenue avec B.________ durant toute la période de leur longue cohabitation. Pour sa part, le recourant soutient qu'il entretient une relation d'amitié avec la prénommée. Il fait valoir qu'il n'a jamais formé un couple avec cette dernière, qu'il n'a pas d'enfant commun avec elle, que les deux ne se sont jamais aidés financièrement, qu'ils n'ont aucun meuble en commun, chacun étant assuré pour son propre compte auprès de l'ECA, qu'ils ne passent pas leurs vacances ensemble et que les quelques amis qu'ils ont en commun ont lié connaissance lors des invitations organisées dans leur jardin.
Selon le contrat de sous-location que le recourant et B.________ ont passé entre eux le 1er novembre 2015, le recourant occupe un logement de 120 m2 dans l'immeuble d'environ 300 m2 qu'ils partagent, étant aussi mis à sa disposition lave-linge, sèche-linge, cuisine et jardin communs. En échange, il verse un montant mensuel de 1'160 fr. correspondant à un peu plus de la moitié du loyer de 2'000 fr. par mois convenu dans le contrat de bail principal conclu le 25 septembre 2015. Il est permis de s'interroger sur la validité de ce contrat de sous-location, dans la mesure où le recourant est locataire du bien immobilier en cause au même titre que B.________ selon le contrat de bail principal. On peine dès lors a priori à concevoir que le recourant disposerait de la faculté de se sous-louer à lui-même une partie du bien dont il est déjà locataire. Cela étant, on retiendra de cet accord qu'il revient à répartir les frais de logement pratiquement par moitié à la charge de chacun des prénommés. Un accord de même type avait au demeurant déjà été conclu entre les intéressés dans le cadre de la location du précédent immeuble. Par ailleurs, en ce qui concerne les frais relatifs à l'usage du téléphone, d'internet et de la télévision, le recourant indique dans son mémoire de recours que ceux-ci font également l'objet d'un partage par moitié entre B.________ et lui-même à la fin du mois.
Si l'ensemble des circonstances qui précèdent constitue un faisceau d'indices permettant légitimement d'entretenir des soupçons quant à l'existence d'une relation de concubinage entre le recourant et B.________, on ne saurait toutefois leur reconnaître une force probante suffisante pour emporter la conviction du tribunal à cet égard, au vu du caractère restrictif de la jurisprudence en la matière ainsi que de l'absence de tout autre élément déterminant au dossier. En revanche, ces circonstances, et plus particulièrement l'organisation adoptée par les intéressés sur les plans matériel et économique – par laquelle ceux-ci tendent à assumer et financer ensemble les fonctions ménagères conventionnelles –, permettent de conclure, au degré de vraisemblance requis, qu'ils forment une communauté de type familial au sens de l'art. 28 al. 2 RLASV. Les liens unissant les intéressés sont en effet plus étendus que ceux nécessités par un simple partage de locaux entre colocataires.
En définitive, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants qui précèdent. Il sied de rappeler ici que le chiffre III du dispositif de la décision attaquée, relatif à l'annulation de la décision rendue le 4 mars 2016 par le CSR, a déjà été déclaré exécutoire.
Il est statué sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au recourant, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 1er juin 2016 est annulée. Le dossier de la cause est renvoyé au Centre social régional du Jura-Nord vaudois pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2016
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF