TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2016
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Eric Brandt et M. André Jomini, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par l'avocat Hüsnü YILMAZ, à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, à Renens
Objet
Aide sociale
Décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 8 janvier 2016 (refus de prise en charge du loyer)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le ******** 1977, de nationalité turque, au bénéfice d'un permis C, est marié et père de trois enfants, nés respectivement en 1998, 2002 et 2007. Il occupe avec sa famille un logement de 4,5 pièces dans un immeuble sis au Chemin de , à 1. Il est au bénéfice d'un contrat de sous-location, signé le 11 octobre 2011 avec son frère et sa belle-soeur, qui sont les locataires principaux de l'appartement en question. Un loyer mensuel de 2'045 fr., payable d'avance le premier de chaque mois est prévu. Ce loyer correspond au montant du loyer principal qui comprend un loyer net de 1'670 fr. et un acompte de charges de 375 francs. Le contrat de sous-location, prévu pour une durée initiale de douze mois à compter du 1er octobre 2011, s'est renouvelé d'année en année.
B. X.________ a bénéficié de prestations de l'aide sociale pour couvrir son entretien et celui de sa famille entre janvier 2006 et octobre 2011. Entre le mois de mars 2013 et l'été 2015, il a déposé plusieurs demandes de prestations qui n'ont pas abouti, principalement en raison du fait qu'il n'avait pas produit l'entier des pièces requises par le Centre social régional de l'Ouest lausannois (ci-après : CSR).
C. Le 26 août 2015, X.________ a déposé une nouvelle demande de prestations du revenu d'insertion (ci-après : RI). Par décision du 3 septembre 2015, le CSR a octroyé des prestations à X.________ dès le 1er août 2015, avec la mention "Début de droit au RI le 1er août 2015 (budget juillet 2015 pour vivre au mois d'août 2015)". Le total du droit mensuel est de 1'421,50 francs calculé sur la base d'un forfait de 2'860 fr., correspondant au forfait prévu pour cinq personnes, dont trois de plus de seize ans, et d'un forfait pour frais particuliers de 65 francs. Le budget retient en outre un salaire mensuel de 743 fr. 50 et des allocations familiales ou de formation à hauteur de 760 francs. La décision ne prévoit en revanche aucune participation pour le loyer. La lettre d'accompagnement ne contient pas de motivation à ce propos.
D. Agissant par l'intermédiaire d'un avocat, le requérant a demandé des explications au sujet de cette lacune, par lettre du 29 septembre 2015 adressée au CSR. Puis, le 2 octobre 2015, il a recouru en temps utile devant le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS) contre la décision du 3 septembre 2015. A titre provisionnel, il a demandé la prise en charge du loyer dès le 1er août 2015. Sur le fond, il a conclu, principalement à la réforme de la décision attaquée, demandant à être mis au bénéfice des prestations du RI avec effet au 1er août 2015, calculé sur la base de l'ensemble de ses revenus et de ses dépenses pouvant être prises en charge dans ce cadre. Subsidiairement, il a conclu à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au CSR pour nouvelle instruction et nouvelle décision.
E. Le 28 octobre 2015, le CSR s'est déterminé sur le recours, concluant à son rejet. Il a motivé son refus de prendre en charge le loyer de X.________ par le fait qu'il était apparu, à l'occasion d'un entretien que le CSR avait eu avec l'intéressé et son épouse, le 13 mai 2015, que le frère de ce dernier avait une situation économique qui lui permettait de venir en aide à la famille de X.________. Considérant en outre que le requérant n'était pas parvenu à prouver qu'il avait payé son loyer par le passé - les explications fournies à ce propos n'étant pas claires et les documents demandés n'ayant pas été fournis -, le CSR a estimé que l'entraide familiale pouvait se poursuivre.
F. Le 9 novembre 2015, le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a expliqué que, s'agissant du paiement des loyers antérieurs au dépôt de la demande, il avait dû faire des prêts (il faut lire: des emprunts) ou demandé à un cousin de faire un paiement online. Le prêt fourni par son frère pour le paiement des loyers était justifié par le fait qu'il est, en sa qualité de locataire principal, responsable du paiement des loyers vis-à-vis du bailleur et qu'à défaut de paiement, le recourant aurait reçu une résiliation anticipée du bail et son frère des commandements de payer. Le recourant allègue encore qu'il doit toujours de l'argent à son frère et qu'il ne peut pas demander à celui-ci de faire d'autres paiements, étant donné qu'il est divorcé, qu'il a quatre enfants, que ses moyens sont limités et qu'il n'est pas propriétaire de commerces dans lesquels le recourant serait susceptible de pouvoir être employé, ainsi que semble le sous-entendre le CSR. Enfin, d'après le recourant, le devoir d'entretien de son frère invoqué par le CSR ne trouve aucun fondement dans la loi. Même à supposer que cela soit le cas, il faudrait encore démontrer que le frère du recourant se trouve dans une situation d'aisance, inexistante en l'occurrence.
G. Par décision du 9 novembre 2015, le SPAS a rejeté la requête de mesures provisionnelles déposée par X.________. Le 13 novembre 2015, le SPAS a requis du recourant qu'il lui adresse la preuve qu'il avait payé son loyer à son frère pendant toute l'année 2014.
H. Dans des déterminations du 24 novembre 2015, le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a indiqué qu'il n'avait plus l'intention de faire d'emprunts pour assumer ses obligations financières puisqu'il n'arrivait plus à les rembourser. A ce jour, les prêts consentis par son frère atteignaient le montant de 14'000 fr. au total, suivant une reconnaissance de dette versée au dossier. Il a en outre fait savoir que s'agissant des périodes pendant lesquelles il ne bénéficiait pas de l'aide sociale, il n'avait aucune preuve à fournir.
Par lettre du 26 novembre 2015, le frère du recourant a expliqué au SPAS qu'il avait prêté 14'000 fr. à ce jour au recourant, montant que ce dernier remboursait par des petites sommes, chaque fois qu'il le pouvait. S'agissant du futur, le frère du recourant expliquait qu'il n'avait pas les moyens financiers d'avancer de l'argent à son frère, étant donné qu'il avait lui-même des enfants à charge. Il ajoutait qu'il ne lui ferait pas d'autre prêt.
Par lettre du 24 décembre 2015, le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a fait parvenir au SPAS une mise en demeure au sens de l'art. 257d du Code des obligations (CO) relative au défaut du paiement du loyer principal du mois de décembre 2015.
I. Par décision du 8 janvier 2016, le SPAS a rejeté le recours interjeté par X.________ et confirmé la décision du CSR. L'autorité a considéré que le recourant n'avait pas pu ou n'avait pas voulu apporter la preuve qu'il versait un loyer à son frère et qu'en l'absence d'un contrat de location ou de sous-location, aucune participation à son loyer ne pouvait lui être versée, le RI n'ayant pour but que de verser un loyer effectivement dû.
J. Par acte du 27 janvier 2016 de son mandataire, X.________ a recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) contre la décision du SPAS. A titre provisionnel, il a requis qu'ordre soit donné au CSR de lui verser les montants des loyers pour les mois de janvier et février 2016 (I), puis le montant du RI, loyer brut compris, jusqu'à droit connu sur le recours (II). Sur le fond, il a conclu principalement à la réforme de la décision entreprise en ce sens qu'il est mis au bénéfice du RI, loyer brut compris, la cause étant renvoyée audit service pour qu'il fixe le début du droit aux prestations du RI (VI). Subsidiairement, il a conclu à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi de la cause au SPAS pour nouvelle instruction et nouvelle décision (VII). Le recourant a également demandé l'assistance judiciaire.
K. Par décisions du 29 janvier 2016, le juge instructeur a accordé au recourant le bénéfice de l'assistance judiciaire sous la forme de l'assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Hüsnü Yilmaz, d'une part, et a fait droit à sa conclusion I, d'autre part, ordonnant à titre provisionnel au CSR de verser à X.________ le supplément correspondant au loyer effectif par 2'045 fr. pour les mois de janvier et février 2016, dans les 48 heures.
L. Les autorités intimée et concernée se sont déterminées le 10 février 2016. Le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, s'est encore déterminé le 19 février 2016. Cette écriture inconvenante aurait dû lui être retournée en application de l'art. 27 al. 4 LPA-VD mais le tribunal a décidé de passer au jugement.
M. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) La loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 al. 1). Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le RI (art. 1 al. 2).
Suivant l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).
Selon l'art. 27 LASV le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle. L'art. 31 LASV précise quant à lui que la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes, et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (al. 2).
Selon le barème établi par le règlement du 26 octobre 2005 d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1), un loyer mensuel d'un montant maximum de 1'870 fr., charges en sus, est admis pour les logements occupés par un ménage ou une communauté de type familial de cinq personnes se situant dans la région de l'Ouest lausannois.
b) La décision attaquée retient tout d'abord que le recourant n'est pas titulaire d'un contrat de bail, de sorte qu'aucun loyer ne pourrait lui être réclamé sur le plan juridique. Cette affirmation est en contradiction avec les pièces du dossier, parmi lesquelles on trouve la copie d'un contrat de (sous-)location signé le 11 octobre 2011, conclu entre le recourant et son frère, titulaire du bail principal portant sur l'appartement de 4,5 pièces occupé par le recourant et les siens. Le contrat emporte donc l'obligation pour le recourant de s'acquitter d'un loyer mensuel de 2'045 fr., charges comprises.
D'après la réponse au recours déposée par l'autorité intimée, le bail ne serait en réalité pas en vigueur et le logement serait mis gratuitement à la disposition du recourant, de sorte qu'il n'y aurait pas lieu d'intervenir pour un poste qui ne serait pas à la charge effective du recourant. Pour aboutir à cette conclusion, elle se fonde sur le fait que le recourant n'aurait jamais apporté la la preuve qu'il avait par le passé payé lui-même le loyer de son logement, d'autres personnes (frère ou cousin) s'en étant chargées à sa place. Quant au CSR, il a expliqué devant le SPAS qu'il lui était apparu lors du traitement du dossier que l'on pouvait attendre du recourant que, comme par le passé, il continue à bénéficier de l'aide de son frère, dont la situation économique lui permettait à ses yeux de venir en aide à sa famille. Ce faisant, l'autorité se réfère au principe de la subsidiarité de l'aide sociale (art. 3 LASV précité).
On relèvera tout d'abord qu'il s'agit de savoir si le recourant peut prétendre à des prestations pour faire face à sa situation actuelle et future. Il importe peu en conséquence de savoir comment il s'est arrangé pour payer le loyer de son logement avant le 1er août 2015, date à partir de laquelle des prestations du RI lui ont été reconnues.
Au titre de la subsidiarité de l'aide sociale, l'autorité administrative a retenu que le recourant devait continuer à bénéficier de l'aide des membres de sa famille. Cela suppose que la situation économique du frère du recourant lui permette de venir en aide à l'intéressé. Or, cette supposition ne repose pas sur une analyse de la situation financière du frère du recourant. Au contraire, elle repose sur un entretien que le CSR a eu par le passé avec le recourant et son épouse, au terme duquel il était apparu à l'autorité que le frère du recourant disposait de moyens financiers lui permettant d'entretenir le recourant et sa famille et sur le fait qu'effectivement, par le passé, le frère du recourant avait avancé certains loyers, respectivement avait prêté de l'argent au recourant afin de s'éviter des poursuites, d'une part, et d'éviter à la famille du recourant une expulsion, d'autre part. Ces éléments concernent cependant une période révolue. Désormais, le recourant expose que son frère ne peut plus l'aider à l'avenir, ne disposant plus de ressources financières suffisantes, invoquant sa situation familiale – en instance de divorce, il a des enfants à charge. Le frère du recourant a adressé une lettre au SPAS dans le même sens. Aucun élément figurant au dossier de l'intéressé ne vient contredire cette évolution, qu'il n'y a pas lieu d'écarter.
Quoiqu'il en soit de l'existence de moyens financiers des membres de la famille, le fait est qu'on ne peut pas exiger du recourant qu'il sollicite l'aide de son frère ou de son cousin. En effet, si l'art. 3 al. 1 LASV cité plus haut rappelle que les prestations financières ne sont accordées que subsidiairement à toutes celles prévues par d'autres dispositifs et à l'aide procurée par la famille, les obligations d'entretien auxquelles on se réfère sont celles des père et mère envers leur enfant en cours de formation (art. 277 ss CC), ainsi que celles relatives à la dette alimentaire entre parents en ligne directe ascendante et descendante (art. 328 ss CC; Exposé des motifs et projet de loi sur l'action sociale vaudoise, BGC 2003 pp. 4143 ss, spéc. p. 4217). A la fin de la décision attaquée, l'autorité intimée reconnaît du reste qu'il n'existe pas d'obligation d'entretien entre collatéraux.
Enfin, refuser les prestations en matière de logement aurait pour conséquence que le recourant continue à s'endetter auprès de son frère – si tant est que la situation financière de ce dernier le lui permette, ce qui n'est pas établi comme on l'a vu plus haut – pour subvenir à ses besoins, ce qui est contraire au but même de l'aide sociale. En effet, une dette ne saurait être considérée comme une ressource à disposition du recourant. Créer de nouvelles dettes aurait pour effet d'aggraver la situation de précarité dans laquelle se trouve l'intéressé (voir à ce sujet PS. 2007.0030 du 9 novembre 2007).
En définitive, rien ne s'oppose à ce que le CSR, qui a considéré que la situation du recourant nécessitait l'octroi de prestations du RI, prenne en charge le supplément correspondant au loyer effectif du recourant. Le montant net, de 1'670 fr. est inférieur au montant maximum de 1'870 fr. admis pour les logements occupés par un ménage de cinq personnes se situant dans la région de l'Ouest lausannois, de sorte que la question de l'application du taux de majoration prévu à l'art. 22a al. 1 du règlement d'application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV; RSV 850.051.1) ne se pose pas. Partant, le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le droit au RI du recourant depuis le 1er août 2015 inclut la prise en charge de son loyer et des charges correspondantes. Il appartiendra au CSR de calculer le montant restant dû au recourant.
Le fond du litige étant tranché, il n'y a plus lieu d'ordonner de nouvelles mesures provisionnelles.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire, sous la forme de l'assistance d'un conseil d'office dès le début de l'intervention de celui-ci, dont le relevé des opérations fait état de 9 heures et 15 minutes d'activité et de frais par 100,90 francs. Il n'y a pas lieu de fixer en faveur du conseil d'office, en principe à la charge du canton, l'indemnité que le recourant pourrait être tenu de rembourser s'il devenait en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC). En effet, l'issue du recours justifie, en faveur de ce conseil qui y a un droit exclusif (art. 47 al. 1 LPAv, RSV 177.11), l'octroi de dépens (art. 55 LPA-VD) à la charge de l'autorité cantonale intimée, dont la solvabilité n'est pas douteuse. Il y a toutefois lieu de réduire cette rémunération pour tenir compte du caractère inconvenant de la dernière écriture déposée par ce conseil et du fait que son relevé d'opérations inclut une activité d'examen du dossier, alors qu'il connaissait déjà ce dossier par la procédure devant le SPAS, et que s'y ajoute un temps de rédaction du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 8 janvier 2016 par le Service de prévoyance et d'aide sociales est réformée en ce sens que le droit au RI du recourant depuis le 1er août 2015 inclut la prise en charge de son loyer et des charges correspondantes.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales, doit verser au recourant le montant de 1'000 (mille francs), à titre de dépens.
Lausanne, le 25 février 2016
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF