TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2013
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Nathanaël Pétermann, greffier.
Recourant
X.________, à Bex,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social régional de Bex,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 19 juin 2013 (réduction du forfait d'entretien RI)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 8 octobre 1987, célibataire, a été mis au bénéfice du revenu d'insertion (RI) en 2008 et touche depuis février 2010 une contribution à titre de RI pour personne seule versée par le Centre social régional de Bex (ci-après: CSR).
D'août à octobre 2009, X.________ a logé en sous-location chez Y., à la Rue ********à Bex, puis, à partir de novembre 2011, chez Z. à la Rue 1********, à Bex.
Depuis fin avril 2010, X.________ habite son propre appartement à la Rue 1******** à Bex. A compter de cette date, le montant total de son allocation RI mensuelle pour personne seule était de 1'760 francs, laquelle comprenait le payement de son loyer pour 650 francs et un forfait d'entretien de 1'110 francs. Au mois de janvier 2012, le loyer a été augmenté à 737 francs, de telle sorte que la contribution du RI a été adaptée dans la même mesure pour atteindre un montant total de 1'847 francs.
B. En mars 2012, le CSR a suspecté X.________ de dissimuler la composition réelle de son ménage en ayant omis d'annoncer la présence de son amie, en la personne A., avec laquelle il ferait ménage commun. Ces premiers soupçons étaient fondés sur le fait que le profil Facebook A. indiquait "en couple avec X." et "Bex" comme domicile. De plus, cette dernière venait fréquemment au CSR porter des documents pour le compte de X.. La mère A.________ soutient également X.________, notamment en l'aidant dans la gestion de ses affaires administratives.
C. A la suite de ces soupçons, le CSR a requis le 5 avril 2012 l'ouverture d'une enquête administrative. Le rapport d'enquête du 7 mars 2013 retient divers éléments, notamment ce qui suit:
Il ressort du profil Facebook A., née en 1993, qu'elle est en couple avec X. depuis décembre 2009 et qu'elle habite Bex.
Le 29 janvier 2013, lors du passage de l'enquêteur au domicile de X., A. y était présente. A cette occasion, X.________ a reconnu que son amie vivait trois ou quatre jours par semaine à son domicile et que son nom figurait bien sur la boîte aux lettres. A.________ a reconnu pour sa part vivre la semaine à Bex chez X.________ et le week-end chez ses parents à Blonay.
L'enquêteur indique encore que Z., bailleur de X., lui a affirmé voir fréquemment A.________ au domicile de ce dernier.
Les conclusions de l'enquête révèlent qu'A.________ partage le domicile de X.________.
En revanche, ce même rapport précise "qu'il est difficile de donner une date [du début de la domiciliation commune]", tout en indiquant que selon le bailleur de X.________ le couple pourrait avoir emménagé depuis l'été 2010.
L'enquêteur a encore affirmé qu'A.________ recevait son courrier à l'adresse de X.________ depuis l'été 2012.
D. Le 20 février 2013, le CSR a, sur la base de ces éléments, rendu une décision qui adapte le montant du RI accordé à X.________ en tenant compte de la présence A.________ dans le ménage. Le nouveau montant octroyé est constitué de la prise en charge de la moitié du loyer (368.50 francs) et de la moitié d'un forfait pour couple à titre de frais d'entretien (850 francs), soit un montant total de 1'218.50 francs.
Le 17 mars 2013, X.________ a recouru contre la décision précitée et a conclu à ce qu'il lui soit accordé un RI pour personne seule en faisant valoir qu'A.________ ne vivait pas avec lui, qu'elle était domiciliée à Blonay chez ses parents jusqu'au 12 février 2013 et qu'à partir de cette date elle vivait à Bex en sous-location chez Y.. Le recourant avait produit une quittance datée du 20 février 2013, confirmant l'inscription A. auprès du Contrôle des habitants de la Commune de Bex, ainsi qu'une "attestation de domicile" fournie par Y.. Il indiquait encore qu'A. étant dépourvue de moyens financiers, cette dernière avait également entamé des démarches en vue d'obtenir le RI.
Le 21 mai 2013, le CSR s'est déterminé sur le recours et a indiqué qu'une enquêtrice était à nouveau passée au domicile du recourant le 8 avril 2013 – à savoir après le dépôt du recours par ce dernier – et qu'A.________ y avait été croisée. Quant à la demande de RI déposée par A., le CSR avait requis de ses parents des informations relatives à leur obligation d'entretien. La demande de RI A. a par la suite été retirée après qu'elle avait annoncé être retournée vivre au domicile familial à Blonay. Le CSR indique que la décision de refus de RI suite au retrait de la demande par A.________ a été notifiée "c/ X.________" et qu'elle ne lui a pas été retournée.
Le 19 juin 2013, le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision rendue le 20 février 2013 par le CSR, qualifiant le ménage formé par le recourant et A.________ de "communauté économique de type familial" et non de simple colocation.
E. Le 20 août 2013, X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du SPAS du 19 juin 2013. Il conteste toujours le fait qu'A.________ vive avec lui. Il produit à l'appui de son recours une lettre des parents A.________ selon laquelle celle-ci est domiciliée chez eux, ainsi qu'une attestation de résidence du 19 août 2013 de l'Office de la population de la Commune de Blonay qui indique qu'elle est à nouveau domiciliée dans cette commune depuis le 1er avril 2013, en provenance de Bex.
Le recourant a également produit une lettre de son bailleur, Z.________, datée du 15 juillet 2013, qui précise le sens des déclarations que ce dernier a faites à l'enquêtrice du CSR. Les passages pertinents de cette lettre sont reproduits ci-après:
"(…)
Je suis indigné de lire au 3e paragraphe de la page 2 de votre courrier précité [détermination du CSR au SPAS du 21 mai 2013] : 'Le propriétaire du logement occupé par M. X.________ et Mlle A.________ confirme ces faits'. (termes repris différemment par le Service de prévoyance et d'aide sociales).
Aussi, je vous informe par ces lignes que je conteste ces allégations.
Bien que j'aie omis de prendre note de la date, lorsque que (sic!) j'ai été contacté par une de vos collaboratrice concernant une révision sur l'ensemble de vos dossiers, dont celui de Mr (sic!) X.________, j'ai en effet bien confirmé connaître l'amie que fréquente celui-ci pour l'avoir rencontrée.
En revanche, je n'ai pas déclaré que Mlle A.________ vivait en permanence avec son ami, mais que je pensais bien que comme pour tout couple qui se fréquente et qui s'aime, qu'elle devait certainement passer du temps par-ci, par-là au domicile de Mr (sic!) X.________.
(…)"
Dans leurs déterminations, tant le SPAS que le CSR ont conclu au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Selon l’art. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1); elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2).
b) Le revenu d’insertion (RI) comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Cette prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif, dans les limites fixées par le règlement d’application de la loi; elle est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 1 et 2 LASV). Une franchise est prise en compte lors de la déduction de ces ressources lorsque celles-ci proviennent d'une activité lucrative (art. 31 al. 3 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au règlement; ce barème comprend le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage (let. a) et les frais de logement plafonnés, charges en sus (let. b). Après déduction de la franchise, le solde des ressources du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge est porté en déduction du montant alloué au titre du RI (art. 26 al. 1 RLASV).
c) Aux termes de l'art. 28 RLASV, lorsqu'un ménage bénéficiant du RI vit avec une ou plusieurs personnes non à charge, la prestation financière du RI est réduite en tenant compte d'une contribution de cette ou de ces personnes aux frais (al. 1). Si le ménage élargi forme une communauté économique de type familial finançant les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.), la contribution consiste en un partage proportionnel des frais de logement et en une fraction du forfait selon le nombre total de personnes majeures et mineures dans le ménage (al. 2). En revanche, si le ménage élargi ne forme pas une communauté de type familial, la contribution se limite au partage proportionnel des frais de logement et charges selon le nombre total de personnes (al. 3).
d) Enfin, si un couple vit dans une relation de concubinage qui présente toutes les caractéristiques d’une union conjugale comparable à un mariage, les revenus du concubin sont pris en considération de la même manière que ceux d’un époux, dès lors que l’on peut admettre que la relation entre les deux personnes formant le couple est tellement forte et étroite qu’il existerait implicitement une obligation d’entraide comparable à celle de l’art. 159 al. 2 et 3 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), avec un devoir de fidélité et d’assistance réciproque.
L'existence d’une union libre stable entraînant des obligations d’entraide comparables à celle d’un mariage n'est admise qu'avec retenue par la jurisprudence (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318-319; PS.2012.0039 du 13 septembre 2012 consid. 1c). Il ne suffit pas de constater que le requérant partage son habitation avec une personne de l'autre sexe et crée une apparence de communauté de vie semblable au mariage ou même que les concubins reconnaissent qu'ils forment un couple. Le concubinage qualifié, assimilable au mariage, ne s'entend que d'une communauté de vie d'une certaine durée, voire durable, de deux personnes de sexe opposé, à caractère exclusif, qui présente une composante spirituelle et corporelle, mais également économique. Ainsi, pour déterminer si une communauté de vie assimilable au mariage existe, la jurisprudence retient notamment comme critère décisif, le fait que le concubin dont la situation économique le permet assure effectivement la couverture des besoins vitaux et personnels de son partenaire, outre le fait que les affinités des partenaires sont vécues comme dans le mariage (ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 318-319; voir aussi ATF 129 I 1 consid. 3.2.3 et 3.2.4 p. 5 ss; PS.2005.0181 du 20 janvier 2006 consid. 2a et les références citées; PS.1996.0152 du 23 septembre 1996, et les renvois à la jurisprudence fédérale, en particulier aux ATF 118 II 235, 114 Ia 321 et 112 Ia 251; Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 161; Peter Stalder, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in Zeitschrift für Sozialhilfe (ZeSo) 1999, p. 29 ss). Ainsi, lorsque le concubinage est contesté par les intéressés, respectivement lorsque ceux-ci n'admettent pas ou plus d'être traités comme tels, il convient de prendre en compte toutes les circonstances permettant d'apprécier, à un degré de vraisemblance suffisant, la qualité de la communauté de vie (PS.2012.0086 du 24 juin 2013 consid. 1c; PS.2012.0039 du 13 septembre 2012 consid. 1c).
a) En l'espèce, le CSR et l'autorité intimée ont considéré que la relation du recourant avec A.________ relevait du concubinage au motif que cette dernière avait indiqué sur son profil Facebook "être en couple" avec le recourant, qu'elle a été aperçue à plusieurs reprises chez le recourant par son bailleur et qu'elle était présente au domicile du recourant lors des passages des inspecteurs du CSR. A.________ et le recourant auraient d'ailleurs affirmé à l'un d'entre eux vivre à Bex la semaine et à Blonay chez les parents A.________ le week-end. Enfin, A.________ participerait de manière active aux affaires administratives du recourant, notamment en venant apporter des papiers pour le compte de celui-ci auprès de l'administration du CSR.
Pour sa part, le recourant conteste ces allégations en affirmant que la mention "en couple" sur un compte Facebook ne signifie pas "vivre ensemble". Il a produit une lettre de son bailleur affirmant que ses propos sur la présence A.________ au domicile du recourant avaient mal été interprétés. Il a également versé au dossier une attestation du contrôle des habitants de Blonay, ainsi qu'une lettre des parents A.________ qui affirment que celle-ci habite avec eux. Cependant, le tribunal constate que ces derniers documents sont postérieurs au passage de l'inspecteur du CSR au domicile du recourant.
b) Cela étant, il ressort du rapport d'enquête du 7 mars 2013 que le recourant et A.________ font ménage commun. Ce fait a d'ailleurs été confirmé par les déclarations des intéressés et par des tiers. Les changements de domiciles effectués par A.________ ont à chaque fois succédé aux mesures de l'autorité visant à établir l’existence d’une communauté de vie avec le recourant. Par ailleurs, la force probante des déclarations des parents A.________ se trouve diminuée par leur forte implication dans la gestion des affaires du recourant. Il en va de même de l’attestation fournie par Y., laquelle avait déjà logé le recourant et A. par le passé. Pour le tribunal, ces éléments ne suffisent pas à renverser le constat établi par l’autorité intimée et le CSR. Les éléments qui ressortent du dossier constituent ainsi un faisceau d'indices suffisants qui permet d'affirmer que le recourant et A.________ font ménage commun, du moins pendant la semaine.
Il reste à établir si la cohabitation entre le recourant et A.________ forme, ou non, une "communauté de vie économique de type familial" au sens de l'art. 28 al. 2 RLASV, soit un concubinage stable ou qualifié assimilable au mariage au sens de la normes CSIAS, "aide à la pratique", 12/07 F.5-1 de la Conférence suisse des institutions d'action sociales.
a) Les normes CSIAS prévoient que "les personnes vivant en communauté de type familial avec un bénéficiaire ne peuvent en principe pas être considérées comme unités d'assistance" et que les concubins bénéficiaires de l'aide sociale ne doivent par ailleurs pas être mieux traités que les couples mariés. Si les partenaires vivent en concubinage stable et si une seule personne est bénéficiaire de l'aide sociale, le revenu et la fortune du partenaire non bénéficiaire peuvent être pris en compte de manière appropriée. Un concubinage est considéré comme stable s'il dure depuis deux ans au moins ou si les partenaires vivent ensemble avec un enfant commun (normes CSIAS 12/07 F.5-2). Dans un concubinage stable, la capacité financière du partenaire non bénéficiaire peut entraîner la suppression du droit à l'aide sociale (normes CSIAS 12/07 H.10-2 sous let. b; ATF 136 I 129 consid. 6.3 p. 135; ATF 134 I 313 consid. 5.5 p. 319).
b) En l'espèce, la durée de la cohabitation du recourant avec A.________ ne ressort pas précisément des pièces versées au dossier. L'autorité intimée admet qu'il est difficile d'arrêter la date du début de la cohabitation (cf. conclusions de l'enquête du CSR du 7 mars 2013), mais l'estime à l'été 2010 en se basant principalement sur le témoignage du bailleur du recourant. Or, dans sa lettre du 15 juillet 2013, ce dernier conteste en partie les propos qui lui sont prêtés par l'enquêteur du CSR. L'enquête du CSR du 7 mars 2013 indique encore qu'A.________ reçoit son courrier chez le recourant depuis l'été 2012 environ.
Au vu de ces éléments, le tribunal considère qu'il est pour le moins contradictoire d'admettre une durée de cohabitation datant de l'été 2010 déjà fondée sur un témoignage – dont la teneur est contestée par la personne intéressée – tout en affirmant qu'A.________ reçoit son courrier chez le recourant depuis l'été 2012 seulement. Si une cohabitation peut déjà exister indépendamment de la réception de son courrier au lieu où celle-ci s'exerce, il n'en demeure pas moins qu'il n'est pas possible d'arrêter, même sur la base d'un faisceau d'indices, le début de la cohabitation à l'été 2010. Il conviendrait ainsi plutôt d'admettre que la cohabitation a débuté autour de l'été 2012, moment à partir duquel A.________ recevait son courrier à l'adresse du requérant. Sur cette base, la durée de la cohabitation n'est ainsi pas suffisamment longue (inférieure aux deux ans fixés par les normes CSIAS et la jurisprudence) pour être qualifiée de concubinage stable ou qualifié.
Pour d'autres motifs encore, et indépendamment de la question de la durée de la cohabitation, la communauté de vie formée par A.________ et le recourant ne peut pas être considérée de concubinage qualifié. Ainsi, la durée de la relation amoureuse (moins de quatre ans), le jeune âge du recourant et de son amie et le fait que celle-ci demeure encore parfois chez ses parents, plaident également dans le sens d'une qualification de la cohabitation du recourant et A.________ de "ménage élargi ne formant pas une communauté de vie de type familial" (art. 28 al. 3 RLASV), ou de "communauté de résidence ou de vie" (norme CSIAS 12/07 F.5.1). Dans le même sens, la jurisprudence n'a pas qualifié de concubinage présentant toutes les caractéristiques d'une union conjugale comparable au mariage, la relation de deux personnes partageant "le toit, souvent la table, parfois le lit et les loisirs" (PS.2012.0086 du 24 juin 2013 consid. 2a).
c) De manière générale, il est établi qu'en partageant un appartement avec une tierce personne, les frais de logement ainsi que les frais d'entretien sont réduits. Le besoin d'aide sociale est dès lors diminué en conséquence. Ainsi, comme le précise l'art. 28 RLASV, qui reprend par ailleurs les principes de l'ancien Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, il faut effectuer une répartition de ces frais par tête et n'allouer au requérant que ce dont il a besoin pour assumer sa part (cf. PS.2008.0074 du 30 juin 2009 consid. 1c; PS.2006.0086 du 2 novembre 2006 consid. 3 et les références de doctrine et de jurisprudence citées). Cette répartition présume une participation financière des tiers, non requérants de l'aide sociale, aux frais du ménage; les requérants n'ont d'ailleurs pas la faculté de renverser cette présomption (à moins que ces tiers n'émargent eux aussi au régime de l'aide sociale, voire à un autre régime social) (PS.2002.0036 du 20 novembre 2002 consid. 1c/aa). Les personnes non bénéficiaires de l'aide sociale ont en effet à supporter elles-mêmes les coûts qu'elles engendrent (PS.2011.0110 du 30 mai 2011 consid. 3; normes de la CSIAS, F.5.1; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 159).
Dans la mesure où la compagne du recourant est majeure, elle se trouve dans une situation où, à défaut de bénéficier d'une obligation d'entretien découlant du droit civil (obligation d'entretien des parents fondée sur l'art. 276 CC p. ex.), elle devrait théoriquement subvenir elle-même à son entretien. Cela implique, si elle vit chez le recourant, qu'elle pourvoie également aux frais courants du ménage comme le suggère l'art. 28 al. 1 et 3 RLASV.
En définitive, le tribunal considère que le recourant et A.________ ne forment pas une communauté de type conjugal comparable à celle d'un mariage avec les devoirs d'assistance qu'il implique. Il n'en demeure pas moins que le couple a une organisation qui permet certaines économies. L'autorité intimée et le CSR étaient ainsi habilités à réduire les prestations de RI du recourant. En revanche, elles auraient dû fonder le calcul de la réduction sur la base de l'art. 28 al. 3 RLASV et non pas sur celle de l'art. 28 al. 2 RLASV applicable aux situations de concubinage qualifié.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est très partiellement admis et la décision de l'autorité intimée annulée, le dossier est renvoyé au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice en matière de prestations sociales (art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [RSV 173.36.5.1]).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public**
**du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 19 juin 2013 est annulée. Le dossier est renvoyé au Centre social régional de Bex pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 11 décembre 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.