TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 décembre 2013
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président; MM. Pierre Journot et André Jomini, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
X.________, à Orbe, représentée par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales
Autorité concernée
Centre social régional du Jura-Nord vaudois
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 6 juin 2013 (remboursement de frais de chauffage et de primes d'assurance maladie)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 6 août 1962, bénéficie du revenu d'insertion (ci-après: RI) depuis le mois de décembre 2006.
Le 22 janvier 2010, elle a remis au Centre social régional du Jura-Nord vaudois (ci-après: CSR) deux factures relatives à des décomptes de chauffage et d'eau chaude respectivement de 442.25 fr. pour la période du 1er juillet 2007 au 30 juin 2008 et de 315.80 fr. pour la période du 1er juillet 2008 au 30 juin 2009. La première de ces factures a été émise le 2 mars 2009 et la seconde, qui comportait par ailleurs la mention "supplément refusé" apposée par X.________, le 7 septembre 2009.
Par courrier du 8 septembre 2010 faisant suite à un entretien du 27 août 2010, le CSR a informé X.________ que le premier décompte de chauffage était daté du 2 mars 2009 et que le RI était alloué pour faire face à la situation actuelle et n'était pas rétroactif. Le 14 décembre 2010, confirmant un entretien du 16 septembre 2010, le CSR a notamment indiqué à l'intéressée que les frais particuliers étaient remboursés uniquement sur la base d'une facture et d'un justificatif de paiement et qu'ils devaient être transmis mensuellement en annexe à la déclaration de revenu.
Le 3 janvier 2011, X.________ a transmis au CSR un décompte par lequel elle demandait le remboursement de 1'361.75 fr., cette somme correspondant à des primes d'assurance maladie pour 342 fr. ainsi qu'à des frais de chauffage et d'eau chaude respectivement de 442.25 fr. pour la période du 1er juillet 2007 au 30 juin 2008, de 315.80 fr. pour celle du 1er juillet 2008 au 30 juin 2009 ainsi que de 261.70 fr. pour celle du 1er juillet 2009 au 30 juin 2010. Concernant cette dernière période, elle a joint la facture émise le 22 octobre 2010. Elle a également annexé à son envoi les justificatifs du paiement du montant de 442.25 fr. le 27 mars 2009 (facture du 2 mars 2009), d'un montant de 337.80 fr. le 19 octobre 2010 (alors qu'une somme de 315.80 fr. avait été facturée le 7 septembre 2009) et du montant de 261.70 fr. le 18 novembre 2010 (facture du 22 octobre 2010).
La somme de 261.70 fr. relative aux frais de chauffage a été remboursée par le CSR à X.________ en date du 5 janvier 2011. Pour le surplus, le décompte susmentionné a donné lieu des demandes d'entretiens de la part de l'intéressée et à un échange de correspondances entre celle-ci et le CSR.
B. Le 21 mai 2012, X.________ s'est adressée au Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS), auquel elle a demandé de contrôler le décompte adressé au CSR le 3 janvier 2011.
Le SPAS a considéré le courrier de X.________ comme étant un recours pour déni de justice et, par décision du 23 août 2012, il a invité le CSR à rendre dans le délai d'un mois dès la notification de son prononcé une décision sur la prétention de l'intéressée en remboursement du montant de 1'361.75 fr. faisant l'objet du décompte du 3 janvier 2011.
C. Le CSR a statué sur la demande de remboursement de X.________ le 18 septembre 2012.
Il a indiqué qu'il n'était pas en mesure de payer les primes d'assurance maladie. Il a par ailleurs refusé de prendre en charge le décompte de frais de chauffage du 2 mars 2009, au motif que le paiement de 442.25 fr. effectué le 27 mars 2009 avait été transmis le 3 janvier 2011 et que le RI était alloué pour faire face à la situation actuelle et future et n'était pas rétroactif. Il a également refusé de rembourser la facture du 7 septembre 2009 de 315.80 fr. étant donné qu'elle avait été transmise le 22 janvier 2010 avec la mention "supplément refusé", puis transmise à nouveau le 3 janvier 2011 accompagnée d'un récépissé de paiement du 19 octobre 2010 pour un montant ne correspondant pas à celui indiqué sur la facture. Il a estimé qu'il s'agissait aussi d'un cas de rétroactivité.
D. Le 29 septembre 2012, X.________ recouru contre cette décision devant le SPAS.
Par décision du 6 juin 2013, le SPAS a rejeté le recours. Il a considéré que les frais litigieux avaient été réglés par l'intéressée qui en avait sollicité le remboursement bien plus tard, soit le 3 janvier 2011 pour les montants de 442.25 fr. et de 315.80 fr. payés respectivement le 27 mars 2009 et le 19 octobre 2010, de sorte qu'il s'agissait d'un cas d'indigence surmontée excluant tout remboursement. Il a ajouté que les éventuels subsides pour les primes de l'assurance maladie étaient du ressort exclusif de l'Organe cantonal de contrôle de l'assurance maladie et accidents (ci-après: OCC; actuellement: Office vaudois de l'assurance maladie, ci-après: OVAM), aucune intervention n'étant possible au titre du RI.
E. Le 5 juillet 2013, X.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la cour de céans contre cette décision, en concluant à ce qu'elle soit réformée en ce sens que la décision du CSR du 18 septembre 2012 soit annulée, cette autorité étant invitée à lui rembourser les montants de 342.- fr., 442.25 fr. et 315.80 fr.
Elle indique que contrairement à ce qui ressort de la décision entreprise, le remboursement des montants de 442.25 fr. et de 315.80 fr. a été réclamé au CSR le 20 janvier 2010, suite à l'avis que lui avait adressé ce service le 22 décembre 2009. Aussi, elle estime avoir procédé en temps utile, ajoutant qu'étant restée sans réponse du CSR, elle a renouvelé sa demande le 3 janvier 2011, suite à la lettre du 14 décembre 2010. Elle considère que le CSR ne peut pas invoquer une situation qu'il a lui-même créée en tardant à répondre et que sa bonne foi doit être protégée. Concernant les primes d'assurance maladie, elle reproche à l'Agence d'assurances sociales d'Orbe (ci-après: AAS) et au CSR d'avoir manqué à leurs obligations, alors qu'elle avait reçu des garanties que les primes payées dans l'attente de la décision d'octroi du RI lui seraient remboursées.
La recourante a par ailleurs demandé à être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.
F. L'assistance judiciaire lui a été accordée par décision du 10 juillet 2013.
G. Le SPAS s'est déterminé sur le recours le 23 juillet 2013, concluant à son rejet.
Dans sa réponse, il précise que si le décompte du 2 mars 2009 a bien été adressé au CSR le 22 janvier 2010, cet envoi était néanmoins tardif, la recourante ayant surmonté son indigence puisqu'elle avait acquitté le montant litigieux en mars 2009. Il ajoute qu'il en va de même de la somme de 315.80 fr. acquittée le 19 octobre 2010, puisque le recourante en a demandé le remboursement près de trois mois plus tard.
H. La recourante a répliqué le 5 septembre 2013.
Selon elle, dans la mesure où le SPAS a admis que le décompte de 315.80 fr. couvrant la période du 1er juillet 2008 au 30 juin 2009 avait été remis au CSR en janvier 2010, il doit être remboursé. Elle se réfère au remboursement du décompte de 261.70 fr. pour la période du 1er juillet 2009 au 30 juin 2010, transmis au CSR en janvier 2011, estimant que ces factures doivent être traitées de la même manière. Concernant les primes d'assurance maladie, elle reproche au CSR de n'avoir pas fait les démarches nécessaires auprès de l'AAS, dont elle requiert la production du dossier.
I. Le CSR et le SPAS se sont à leur tour déterminés respectivement le 17 septembre et le 26 septembre 2013 et leurs observations ont été transmises à la recourante le 2 octobre 2013.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
La recourante est directement touchée par la décision attaquée, contre laquelle elle a recouru devant le tribunal compétent dans le délai et en respectant les formes prescrites (art. 75, 79, 92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]). Le recours est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le litige porte sur le refus de rembourser à la recourante, bénéficiaire du RI, les sommes correspondant à un arriéré de primes de l'assurance-maladie et à des frais de chauffage et d'eau chaude.
a) La loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1er al. 1 et 2 LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). Selon l'art. 31 al. 1 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire pour l'entretien, d'un montant forfaitaire destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement. De plus, d'après l'art. 33 LASV, les frais d'acquisition du revenu et d'insertion, de logement et les frais relatifs aux enfants mineurs dans le ménage, dûment justifiés, peuvent être payés en sus des forfaits entretien et frais particuliers. Peuvent ainsi être alloués en application de cette disposition, les frais en relation avec le bail à loyer, les charges et la fourniture d'électricité (art. 22 al. 2 let f du règlement vaudois du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise [RLASV; RSV 850.051.1]). Le département fixe par voie de directive les limites et les conditions dans lesquelles ces frais particuliers sont alloués (art. 22 la. 3 RLASV).
Les normes RI, dans leur teneur en vigueur à partir du 1er janvier 2013 (ci-après: normes RI 2013), établies par le Département de la santé et de l'action sociale, prévoient ce qui suit relativement aux charges liées au loyer et concernant l'électricité et le gaz:
" 3.2.2.1 Frais pris en charge par le RI
· les suppléments d'électricité ou de gaz non couverts par les acomptes versés en cours d'année peuvent être pris en charges;
[...]
3.2.3.1 Factures courantes
Les frais d'électricité ou de gaz relèvent du forfait d'entretien RI.
Les frais de chauffage hors bail sont pris en charge par le RI.
3.2.3.2. Décomptes annuels
Les décomptes annuels de frais d'électricité ou de gaz peuvent être pris en charge pour la part excédant les acomptes mensuels, bimensuels ou trimestriels versés en cours d'année et normalement couvert par le forfait d'entretien RI."
Les normes RI 2013 prévoient par ailleurs, concernant les frais particuliers liés à la santé, que:
" 2.3.4.3 Sont pris en charge par l'OVAM
· les primes en cours facturées par l'assurance suite à une demande de subside intégral du bénéficiaire RI auprès de l'Agence d'assurances sociales de son lieu de domicile;
· les arriérés de primes réelles (le bénéficiaire RI invite son assureur à s'adresser à l'OVAM qui paiera l'arriéré). Le bénéficiaire RI signe une procuration;
[...]
2.3.4.3. Ne sont pas pris en charge par le RI
[...]
· les primes de l'assurance maladie obligatoire et complémentaire, y compris les arriérés de primes;
[...]"
Selon la jurisprudence, par principe, l'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi. Pour l'essentiel, cette jurisprudence se fonde sur les recommandations de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), selon lesquelles le principe de la couverture des besoins veut que l'aide sociale remédie à une situation de carence individuelle, concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l'aide sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future (pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (normes CSIAS, A4-2; CDAP, arrêts PS.2012.0059 du 8 octobre 2012 consid. 1c et les références, PS.2010.0092 du 2 mai 2011 consid. 2b et les références).
Toutefois, dans le cadre d'une demande initiale de RI, la jurisprudence a admis que, lorsque les prestations sont dues pour une période postérieure, si les besoins vitaux et personnels du requérant l'imposent et si les délais qui ont provoqué un retard en ce qui concerne la décision d'aide sociale ne sont pas imputables au requérant, l'aide peut être octroyée à titre rétroactif. Tel est le cas notamment si l'intéressé a emprunté de l'argent à un tiers pour pallier les carences de l'autorité qui n'a pas été diligente dans le traitement de sa demande (arrêt PS.2005.0310 du 22 mai 2006). Cette jurisprudence a néanmoins été développée pour les demandes initiales de RI. Dans les autres hypothèses, même si l'on admet que les prestations versées sont inférieures à celles auxquelles les intéressés auraient eu droit, il ne peut pas y avoir de versement rétroactif.
b) En premier lieu, le montant de 342 fr. correspondant à un arriéré de primes d'assurance maladie ne saurait être remboursé à la recourante en application de la LASV. Si d'après l'art. 33 de cette loi certains frais peuvent être pris en charge en sus des montants forfaitaires alloués, tel n'est en revanche pas le cas des primes d'assurance maladie. Les normes RI 2013 sont d'ailleurs très claires à ce sujet, puisqu'elles prévoient que les primes de l'assurance maladie obligatoire ne sont pas prises en charge par le RI, mais par l'OVAM, aussi bien pour les primes en cours que pour les arriérés. La question de savoir si l'on peut reprocher au CSR de n'avoir pas effectué les démarches nécessaires – ce qui n'est très vraisemblablement pas le cas eu égard au fait que la recourante n'a pas signé de procuration concernant l'assurance-maladie – n'a donc pas à être tranchée, ni le dossier de l'AAS requis.
S'agissant des frais de chauffage, afin de mettre fin à toute confusion, il convient en premier lieu de relever que les deux décomptes litigieux ont été transmis au CSR le 22 janvier 2010 selon le timbre apposé sur ces documents. Les preuves du paiement de ces factures n'ont en revanche été transmises qu'ultérieurement, le 3 janvier 2011.
Le décompte relatif à la période du 1er juillet 2007 au 30 juin 2008, établi le 2 mars 2009, a été réglé par la recourante le 27 mars 2009. Il s'est donc écoulé près de dix mois entre son paiement et la transmission de la facture au CSR. Quant au décompte pour la période du 1er juillet 2008 au 30 juin 2009, établi le 7 septembre 2009, il a été remis au CSR le 22 janvier 2010, alors qu'à ce moment-là il n'avait pas encore été payé par la recourante, en raison vraisemblablement de l'annotation "supplément refusé" inscrite par celle-ci sur la facture. Elle l'a finalement réglée le 19 octobre 2010, de sorte qu'il s'est écoulé deux mois et demi avant la communication du paiement au CSR. Or, l'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne peut exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi, sous réserve, pour les demandes initiales de RI, des situations dans lesquelles le retard n'est pas imputable au bénéficiaire. En l'occurrence, outre que le litige ne porte pas sur une demande initiale de RI, la recourante a fait preuve de négligence en transmettant le décompte de chauffage établi le 2 mars 2009 et payé le 27 mars 2009 en janvier 2010 seulement. Il en va de même pour le décompte de chauffage établi le 27 mars 2009, eu égard au fait que la recourante a tardé deux mois et demi avant de transmettre, le 3 janvier 2011, le récépissé du paiement effectué le 19 octobre 2010 (cf. TA, arrêt PS.2003.0112 du 27 janvier 2005, dans lequel le requérant, qui était parvenu à l'échéance de son droit au RMR, avait attendu le début du mois d'avril pour demander des prestations d'aide sociale à titre rétroactif pour le mois de mars). Il convient de préciser que le CSR n'avait au surplus pas à prendre en charge cette seconde facture au titre du RI tant qu'elle n'avait pas été réglée. L'on ne se trouve pas non plus dans une situation qui imposerait la prise en charge des frais litigieux afin d'éviter une résiliation du bail (cf. normes RI 2013, ch. 1.4.3.2 p. 21).
La recourante allègue par ailleurs que le remboursement des montants litigieux a été réclamé suite à la lettre que lui avait adressée le CSR le 22 décembre 2009, soit en temps utile. Ce courrier, par lequel elle était invitée à fournir divers documents, devait cependant permettre une réactualisation des montants alloués. La recourante ne peut donc valablement s'en prévaloir pour justifier la transmission tardive de sa demande de remboursement des frais de chauffage. Contrairement à ce qu'elle prétend, elle n'est par ailleurs pas demeurée sans réponse de la part du CSR jusqu'à l'envoi du courrier du 14 décembre 2010, puisque les raisons du refus de prendre en charge le décompte de chauffage du 2 mars 2009 lui ont été communiquées à l'occasion d'un entretien le 27 août 2010 puis confirmées par courrier du 8 septembre 2010. Dès cette date, elle ne pouvait donc plus ignorer que les prestations n'étaient pas versées rétroactivement. Il lui a par ailleurs été rappelé lors d'un entretien le 16 septembre 2010 que les frais particuliers, remboursés uniquement sur la base d'une facture et d'un justificatif de paiement, devaient être transmis mensuellement en annexe à la déclaration de revenu (cf. lettre du 14 décembre 2010). Elle a malgré tout fourni le justificatif du paiement effectué le 19 octobre 2010 deux mois et demi plus tard seulement. On ne peut donc la suivre lorsqu'elle prétend que ce retard serait imputable au CSR, qui ne pourrait pas invoquer une situation qu'il a lui-même créée.
On ajoutera que si, après avoir reçu le 3 février 2011 le décompte établi par la recourante, le CSR n'a certes rendu une décision formelle qu'en date du 18 septembre 2012, suite à l'injonction du SPAS, cela n'a eu aucune incidence sur la demande de remboursement déposée antérieurement par la recourante. Le fait que celle-ci se soit vue rembourser le montant de 261.70 fr., acquitté le 18 novembre 2010 selon le récépissé transmis au CSR le 3 janvier 2011, ne lui permet par ailleurs pas de prétendre au remboursement du décompte de 315.80 fr. litigieux au motif que ces décomptes devraient être traités de la même manière, puisque les principes rappelés ci-dessus (consid. 2a) ne le permettent justement pas. Elle ne saurait pas ailleurs se prévaloir de la protection de la bonne foi, eu égard à la chronologie des événements, le remboursement en question étant intervenu le 5 janvier 2011, soit postérieurement à la communication des factures et preuves de paiement litigieuses.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 1 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public [TFJAP; RSV 173.36.5.1]) et il n'est pas alloué de dépens (art. 55 al. 1 a contrario, art. 91 et 99 LPA-VD).
Il convient par ailleurs de statuer sur l'indemnité due au conseil d'office de la recourante (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; RSV 121.02] et art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Cette indemnité doit être fixée sur la base du tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a RAJ). Au vu de la liste des opérations produites par le conseil de la recourante, le montant des honoraires peut être arrêté à 1360 fr. 80 (7 x 180 fr. + TVA), celui des débours à 54 fr. (50 fr. + TVA). Le montant total de l'indemnité d'office allouée s'élève ainsi à 1414 fr. 80. L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ) en tenant compte des montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la procédure.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 6 juin 2013 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
V. L'indemnité d'office de Me Yann Jaillet, conseil de la recourante, est arrêtée à 1414 fr. 80.
VI. X.________ est, dans la mesure de l'art. 123 al. 1 CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au remboursement de l'indemnité de son conseil d'office mise à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 6 décembre 2013
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF