TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2013
Composition
M. Rémy Balli, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, à Orbe, représenté par Service d'aide juridique aux exilé-e-s (SAJE), à Lausanne.
Autorité intimée
Département de l'économie et du sport, Secrétariat général, à Lausanne.
Autorité concernée
Etablissement vaudois d'accueil des migrants, à Lausanne.
Objet
assistance publique
Recours X.________ c/ décision du Département de l'économie et du sport du 30 novembre 2012 (attribution d'une place d'hébergement)
Vu les faits suivants
A. Ressortissant érythréen né en 1989, X.________ a requis pour la seconde fois l’asile en Suisse, le 14 décembre 2011; il a été attribué au canton de Vaud. Le 13 janvier 2012, l’Office fédéral des migrations (ci-après: ODM) a refusé d’entrer en matière sur sa demande et a prononcé son renvoi en Italie. Cette décision a été confirmée le 27 janvier 2012 par arrêt du Tribunal administratif fédéral.
B. Le 4 janvier 2012, X.________ s’est vu attribuer une place d’hébergement au sein de l’abri de protection civil Le Puisoir, à Orbe. Le 27 juin 2012, il a requis de l’Etablissement vaudois d’accueil des migrants (ci-après: EVAM) d’être transféré dans un logement individuel. Le 29 juin 2012, l’EVAM a refusé cette demande de transfert. Suite à l’opposition d’X., l’EVAM a confirmé sa décision le 30 juillet 2012. Le 30 novembre 2012, le Chef du Département de l’économie (actuellement Département de l’économie et du sport – DECS) a rejeté le recours qu’X. avait interjeté contre le refus de l’EVAM.
C. X.________ a recouru contre cette dernière décision dont il demande l’annulation.
Le DECS propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
L’EVAM s’en remet à la décision attaquée.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
L'art. 12 Cst prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans une teneur comparable, l'art. 33 Cst-VD dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Toute personne a en outre droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance (art. 34 al. 1 Cst-VD).
a) L'art. 86 al. 1, 1ère et 2ème phrases, de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) prévoit que les cantons règlent la fixation et le versement de l’aide sociale et de l’aide d’urgence destinées aux personnes admises provisoirement. Selon l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi; RS 142.31), modifié par la novelle du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573, FF 2002 6359), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande. L’art. 82 al. 1 et 2 LAsi, également dans sa version modifiée par la novelle du
16 décembre 2005, a la teneur suivante:
" 1L’octroi de l’aide sociale ou de l’aide d’urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime de l’aide sociale.
2 Lorsque l'autorité sursoit à l'exécution du renvoi pour la durée d'une procédure ouverte par une voie de droit extraordinaire, les requérants d'asile déboutés reçoivent, sur demande, l'aide d'urgence.
(…)
4 L’aide d’urgence est octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons."
Il résulte de cette réglementation que la personne ayant fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière passée en force ou d'une décision de renvoi exécutoire après le rejet de sa demande d'asile, comme en l'espèce, n'a plus un droit à l'assistance ordinaire prévue par l'art. 81 LAsi, mais uniquement à l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. (voir aussi ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et la réf. cit.). On précisera encore ici que la mise en œuvre de l'art. 12 Cst incombe aux cantons qui restent libres, sous réserve des garanties minimales découlant de la Cst. de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence (ATF 137 I 113 consid. 3.1 p. 116; 135 I 119 consid. 5.3 p. 123).
b) A teneur de l'art. 4a al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), toute personne résidant dans le canton a droit au minimum à l'aide d'urgence si elle n'est plus en mesure de subvenir à son entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable. Le contenu de l'aide d'urgence est défini à l'art. 4a al. 3 LASV. Allouée dans la mesure du possible sous forme de prestations en nature, elle comprend en principe le logement, en règle générale dans un lieu d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence (let. c) et l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d). Les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM (art. 3 et 10 al. 1 de la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers - LARA; RSV 142.21). S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, sur décision du département (art. 6 al. 3, 49 et 50 al. 1 LARA [par le SPOP]). L'art. 49 al. 1 LARA dispose en effet:
" Les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois ont droit à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien".
Selon l'art. 3 LARA, on entend par aide d'urgence l'aide minimale au sens des articles 12 Cst, 33 et 34 Cst-VD, dont le contenu est défini par la LASV. L'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature et peut prendre la forme d'hébergement, d'un encadrement médico-sanitaire, d'un accompagnement social ou si nécessaire d'autres prestations en nature; elle peut en outre prendre la forme de prestations financières (art. 20 al. 1 et 2 LARA).
Dans un arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008 ayant fait l’objet d’une procédure de coordination selon l’art. 34 al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1), la Cour a constaté que nonobstant le fait que la LARA n’avait pas été modifiée à la suite de l’entrée en vigueur des modifications du nouvel art. 82 al. 2 LAsi, il ressortait des débats parlementaires vaudois que le législateur cantonal n’avait pas voulu traiter différemment les requérants d’asile ayant fait l’objet d’une décision de non-entrée en matière (NEM), les personnes séjournant illégalement dans le canton et les requérants d’asile déboutés autorisés à rester en Suisse dans le cadre d’une procédure extraordinaire. Toutes ces personnes ne peuvent bénéficier que de l’aide d’urgence et non de l'assistance ordinaire. Cet arrêt est entré en force, le recours formé à son encontre ayant été déclaré irrecevable par arrêt du Tribunal fédéral 8C_635/2008 du 11 décembre 2008.
c) En l’espèce le recourant, requérant d’asile débouté, est sous le coup d’une décision de renvoi de Suisse de l'ODM définitive et exécutoire. Ainsi, ne dispose-t-il plus d'un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation fédérale. Dès lors, le recourant a perdu le statut de demandeur d'asile et séjourne illégalement dans le canton. A ce titre, il ne peut donc plus bénéficier de l'assistance ordinaire mais seulement de l'aide d'urgence.
Le recourant invoque une violation de son droit au respect de sa vie privée et familiale au sens de l'art. 8 CEDH. Il estime que les conditions de vie collective dans un abri de la protection civile et le fait de ne pas recevoir d'argent constitueraient des atteintes graves à sa vie privée qui ne seraient pas justifiées par un intérêt public prépondérant.
a) La dignité humaine doit être respectée et protégée (art. 7 Cst); elle est à la base de toute activité étatique et constitue le fondement de la liberté personnelle, qui en est une concrétisation (ATF 132 I 49 consid. 5.1 p. 54). On entend par la dignité humaine, le droit de ne pas être traité comme un objet, mais bien comme un sujet, une personne, unique et différente, ce qui a notamment des implications dans les domaines les plus variés, de la procédure aux droits politiques en passant notamment par le respect des droits de la personne et de la personnalité, le respect de la vie privée et de la sphère intime notamment (cf. Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, n° 5 ad art. 7 Cst p. 70). L'art. 12 Cst se réfère expressément à cette notion, précisant qu'il s'agit du droit de recevoir des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine.
Les bénéficiaires de l’aide d’urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature (art. 14 du règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers – RLARA ; RSV 142.21.2). Par prestation en nature, on entend le logement, en règle générale, dans un lieu d’hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d’articles d’hygiène, les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux/ CHUV (art. 15 RLARA). Cette dernière disposition reprend l’art. 4a LASV. Dans le cadre de l’exécution des décisions du département, l’établissement, en application des normes, décide du type et du lieu d’hébergement (art. 19 let. b RLARA).
b) Se fondant sur l'art. 21 LARA, le Département de l'économie a édicté à cet égard un Guide d'assistance sur les prestations de l'aide d'urgence (version en vigueur depuis le 1er janvier 2012; ci-après: le guide d'assistance) qui, à son art. 159 al. 2, définit de la façon suivante les modalités de l’aide d’urgence délivrée aux personnes adultes sans enfants:
· hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;
· trois repas par jour (prestation en nature);
· articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;
· vêtements sous forme de bons.
En outre, en cas d'afflux massif et inattendu de demandeurs d'asile, le département peut ordonner l'ouverture d'abris de protection civile afin d'héberger temporairement, les demandeurs d'asile et les personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois notamment (art. 28 al. 2 LARA).
Le fait de solliciter l’aide de l’EVAM place les personnes concernées, en situation illégale et sans ressources, dans un rapport de dépendance particulier, qui leur confère certes des droits, en particulier celui de recevoir notamment un logement décent et conforme aux normes en vigueur, mais qui implique en contrepartie qu’elles acceptent certaines contraintes pouvant restreindre leur liberté, pour autant que ces contraintes restent dans des limites acceptables et ne constituent pas une atteinte grave à leurs droits fondamentaux (ATF 128 II 156 consid. 3b et 133 I 49 consid.3.2). Par ailleurs, le Tribunal cantonal a déjà statué à plusieurs reprises sur la conformité de l'aide d'urgence à la CEDH et à la Constitution fédérale, notamment dans l’arrêt PS.2007.0214 du 14 juillet 2008, relatif à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, et par arrêt PS.2006.0277 du 18 juillet 2008, rendu également selon la procédure de coordination, confirmé par l'ATF 135 I 119, traitant de requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse. Dans cet arrêt, il a considéré que le fait de partager une chambre, même pendant plusieurs années, ne constituait pas en soi une atteinte à l'essence même du droit au respect de la sphère intime et privée de l'intéressé ou à la dignité humaine, si celui-ci pouvait s'isoler et jouir d'une autre manière de moments d'intimité (consid. 8d). Dans l’arrêt PS.2007.0214 précité, le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV (sur le contenu et la portée de cette disposition, cf. arrêt PS.2009.0004 consid. 3b), à une requérante d'asile déboutée dont le renvoi n'était pas exécutoire, était conforme à l'art. 12 Cst consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, aux art. 13 Cst et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale, ainsi qu'à l'art. 14 CEDH interdisant les discriminations. Toujours dans l’arrêt PS.2006.0277, le Tribunal cantonal a considéré que l'aide d'urgence délivrée, selon l'art. 4a LASV, à des requérants d'asile déboutés séjournant illégalement en Suisse, demeurait conforme à l'art. 7 Cst protégeant la dignité humaine, à l'art. 10 Cst protégeant la liberté personnelle, à l'art. 12 Cst consacrant le droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse, à savoir de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, et aux art. 13 Cst et 8 CEDH protégeant la sphère privée et familiale (cf. également arrêt PS.2008.0119 du 27 juillet 2009). Il a considéré plus récemment que le requérant débouté au bénéfice de l'aide d'urgence n'avait aucun droit à bénéficier d'un logement individuel (arrêts PS.2011.0032 du 16 novembre 2011; PS.2010.0094 du 20 avril 2011), ajoutant que seul le fait d’avoir une charge de famille ou d’être un "cas vulnérable" constituait un élément déterminant pour être hébergé dans une autre structure, ce qui n'est pas le cas d’un recourant jeune, en bonne santé et sans charge de famille, susceptible d’être hébergé dans un abri PC (arrêt PS.2011.0005 du 3 juin 2011). Cette jurisprudence a, depuis lors, été confirmée (ainsi, arrêts PS.2012.0061 du 10 octobre 2012; PS.2011.0079 du 9 octobre 2012; PS.2011.0077 du 2 avril 2012).
c) En l’occurrence, le recourant, célibataire, est âgé de vingt-quatre ans; il n’a aucune charge de famille et aucun élément du dossier ne vient mettre en doute le fait qu’il soit en bonne santé. Il se trouve ainsi dans la même situation que les intéressés dans les quatre derniers arrêts cités et fait partie de la catégorie des jeunes hommes célibataires, sans problèmes médicaux attestés, qui ne sont pas des personnes vulnérables susceptibles de devoir être logées, a priori, dans de meilleures conditions que dans un abri de protection civile. Le recourant a simplement décrit les conditions de vie dans un abri de la protection civile, indiquant qu’il souffrait de la promiscuité et de conditions sanitaires difficiles. Il met en avant le caractère bruyant, précaire, mal éclairé et ventilé, du logement, caractéristiques propres à tous les abris de protection civile et pas seulement à celui d'Orbe. Le recourant se garde toutefois d’expliquer en quoi ces conditions d’hébergement porteraient particulièrement atteinte au respect de sa vie privée, ceci au regard d’autres requérants déboutés se trouvant dans une situation similaire. L'octroi de l'aide d'urgence et le placement dans un logement collectif ne constituent pas en soi une violation du droit du recourant au respect de sa vie privée et familiale, de sorte que celui-ci ne peut pas s'en prévaloir de manière abstraite.
Pour tenter de justifier son transfert, le recourant met par ailleurs en doute la réalité d’un afflux de requérants d’asile dans le canton. L'art. 28 al. 1 et 2 LARA prévoit à cet égard que les demandeurs d'asile sont en principe hébergés dans des centres d'accueil ou dans des appartements et qu'en cas d'afflux massif et inattendu de demandeurs d'asile, le département peut ordonner l'ouverture d'abris de protection civile afin d'héberger temporairement les personnes visées à l'article 2 LARA, soit notamment celles séjournant illégalement sur territoire vaudois. Or, au début de l'année 2012, le nombre de demandes d'asile déposées en Suisse a augmenté d'environ 45% par rapport à l'année précédente. Le canton a du reste accueilli entre janvier 2011 et février 2012 entre 95 (en février 2011) et 238 (en décembre 2011) requérants d'asile par mois. Quant au nombre total des personnes hébergées par l'EVAM – assistées ou non -, il a augmenté entre le 31 janvier 2011 et le 31 janvier 2012 de 520 pour s'établir à 4833. Au 20 février 2012 les structures d’hébergement collectif de l’EVAM étaient occupées à hauteur de 112%. On se réfère à cet égard aux données retenues dans l’arrêt GE.2012.0039 du 25 mai 2012, confirmé par ATF 2C_626/2012 du 9 juillet 2012. Enfin, entre le 31 janvier et le 30 juin 2012, le nombre de personnes hébergées par l’EVAM s’est encore accru de 712 unités supplémentaires. A l’évidence, les affirmations du recourant sont contredites par la réalité des chiffres, de sorte que l’EVAM n’a en tout cas pas abusé de la situation en maintenant son hébergement dans un abri PC.
L'intérêt privé du recourant à être transféré dans une autre structure d’hébergement et à bénéficier d’un appartement individuel s'oppose ici clairement à l'intérêt public à ce que l'EVAM puisse gérer son parc immobilier de manière rationnelle, efficace et conforme au principe d'économie. Il se heurte également à l'intérêt d’autres requérants d'asile, qui auraient droit à cet appartement en fonction de leur situation administrative et personnelle. Face à ses intérêts contraires, l'intérêt privé dont se prévaut le recourant n'est pas prépondérant. C'est à tort que celui-ci a invoqué la violation de son droit au respect de sa vie privée et de la dignité humaine.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à l'art. 4 al. 2 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 (TFJAP; RSV 173.36.5.1), la procédure est gratuite. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'économie et du sport, du 30 novembre 2012, est confirmée.
III. Il n’est pas perçu d’émolument.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 février 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF