TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2013
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourante
A.X.________, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne
Objet
aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 23 octobre 2012 (restitution de prestations)
Vu les faits suivants
A. A.X., née le 27 janvier 1958, de nationalité suisse, est titulaire d’un diplôme de danseuse, chorégraphe et professeur de danse. Après avoir été danseuse étoile au Japon, en Norvège, en Belgique et au Luxembourg, elle s’est installée en France avant de revenir en Suisse en 1991. A.X. est mère d’un enfant, B.X.________, né le 15 juin 1996.
Afin de subvenir à ses besoins et à ceux de son fils, l’intéressée a exercé divers emplois depuis son retour en Suisse. Elle a bénéficié du revenu minimum d’insertion entre août 1999 et novembre 2002. Depuis le mois de mars 2007, elle perçoit des prestations du revenu d’insertion (RI) pour elle-même et son fils, composées du « forfait entretien et intégration sociale » pour deux personnes, soit 1'700 fr. par mois, et du supplément pour le loyer, qui s’élève à 1'365 par mois.
A.X.________ assure, depuis l’année 2000, la direction artistique et pédagogique de l’association «Y.________», dont le siège est à Lausanne. Cette association, à but non lucratif selon ses statuts, a été créée le 1er août 2000. Des cours de danse payants y sont dispensés.
B. A la suite de soupçons portant sur une dissimulation de revenus, le Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR) a diligenté une enquête à l’encontre de A.X.________.
Le rapport d’enquête, daté du 29 septembre 2010, mentionne que A.X.________ était titulaire de sept comptes qu’elle n’a pas déclaré au CSR. La plupart des ressources non déclarées figuraient sur les comptes No ******** et No 1******** ouverts auprès de la Banque cantonale vaudoise.
Le compte ******** a été crédité des montants suivants :
29.07.2008 virement de Fr. 157.10 d’ 2********
29.07.2008 virement de Fr. 11'792.90 d’2********
31.07.2008 virement de Fr. 25.00 d’2********
26.09.2008 versement 3******** de Fr. 26'300.00
12.10.2009 versement 4******** de Fr. 2'020.00
28.01.2010 virement de Fr. 280.00 d’ 5********
Le compte No 1******** faisait, quant à lui, état de trois versements de 6******** Sàrl, entreprise auprès de laquelle A.X.________ a exercé un emploi, pour lequel elle a perçu un revenu de 2'215.75 fr., le 1er février 2010, de 711.70 fr., le 1er mars 2010, et de 423.85 fr., le 15 mars 2010.
Le groupe d’enquêtes a invité A.X.________ à fournir des explications sur la provenance des crédits susmentionnés. L’intéressée n’est pas parvenue à donner d’explications convaincantes, à l’instar de Y., la comptable de l’association «Y.».
Par courriel du 24 février 2011, A.X.________ a indiqué au CSR qu’elle n’avait jamais perçu les montants de 11'792.90 fr. et 26'300 fr. Elle a expliqué que ces sommes correspondaient à des remboursements des assurances en faveur de l’association « Y.________».
C. Le 12 septembre 2011, le CSR a prononcé une sanction à l’encontre de A.X., qui consistait à réduire de 25% pendant douze mois son « forfait entretien et intégration sociale » au motif qu’elle avait refusé de signer une autorisation de renseigner ledit service au sujet de l’association « Y.» et des statuts de cette dernière.
A.X.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS) par acte du 27 septembre 2011. Le CSR a annulé, en date du 20 février 2012, sa décision du 12 septembre 2011 à la suite de la remise de l’autorisation requise. La cause a été rayée du rôle par prononcé du 9 mars 2012. Dans le cadre de cette procédure, A.X.________ a admis que les montants de 11'975 fr. et 26'300 fr. correspondaient à des assurances-vie. Elle a cependant affirmé ne pas être au courant que celles-ci étaient à son nom, alors qu’il apparaît qu’elle a été informée que si elle souhaitait résilier son assurance, la somme lui serait versée sur son compte épargne BCV No ********.
D. Par décision du 19 octobre 2011, le CSR a demandé à A.X.________ de lui rembourser la somme de Fr. 28'246.55 fr., correspondant à des prestations du RI indûment perçues, a prononcé à son encontre une sanction consistant à réduire de 15% pendant six mois son « forfait entretien et intégration sociale », et a dit qu’il serait prélevé, une fois la sanction subie, un montant équivalent au 15% de son forfait au remboursement de sa dette, tant qu’elle bénéficierait du RI.
A.X.________ a recouru, le 31 octobre 2011, contre la décision précitée auprès du SPAS, l’autorité de recours de première instance, concluant implicitement à l’annulation de cette décision.
E. Le relevé annuel du contrat d’assurance vie 7******** contracté par A.X.________ fait état d’un montant de 12'218.73 euros, valeur au 31 décembre 2011.
F. Par décision du 23 octobre 2012, le SPAS a rejeté le recours déposé par A.X.. Il a précisé que les prélèvements de 15% du RI qui seront opérés en remboursement de la dette, de même que les réductions de 15% du RI qui seront effectuées au titre de la sanction prononcée, ne toucheront pas la part du forfait affectée à l’enfant mineur de A.X..
G. Par lettre du 29 octobre 2012, le CSR a informé A.X.________ que si elle avait été sanctionnée c’est parce qu’elle avait refusé de signer l’autorisation de renseigner relative à l’association 8********, puisque cette dernière avait perçu des montants qui étaient en réalité destinés à A.X.________.
H. Par acte du 27 novembre 2012, A.X.________ (ci-après : la recourante) a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) contre la décision du SPAS du 23 octobre 2012. Elle a conclu principalement à l’annulation de la décision précitée et à la restitution d’un montant de 4'900 fr. à titre de sanction injustifiée ; subsidiairement à ce qu’elle ne soit pas astreinte au remboursement compte tenu de sa situation économique.
Le CSR a déposé ses déterminations en date du 19 décembre 2012 et conclu au maintien de la décision du SPAS.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 11 janvier 2013, concluant principalement à ce que son comportement ne soit pas qualifié de grave comme l’a relevé le SPAS.
Par lettre du 1er février 2013, le CSR s’est déterminé sur cette écriture
I. La recourante a produit diverses pièces sur lesquelles le SPAS a pu se déterminer.
J. Le tribunal a tenu une audience, le 25 avril 2013, en présence de la recourante et d’une représentante du SPAS. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal de l’audience :
« (…)
Le président fait remarquer à la recourante que lorsqu’elle a commencé à percevoir des prestations de l’aide sociale, elle n’a pas indiqué être titulaire de trois comptes. La recourante explique qu’elle ignorait qu’elle devait communiquer ces informations. Les procès intentés à son encontre par quelques élèves ainsi que son divorce lui ont fait perdre pied.
La recourante explique avoir utilisé ses polices d’assurances suisses pour constituer une assurance vie en France, où elle avait décidé de s’installer. Grâce à ses droits de chorégraphe, elle a perçu de petits revenus qui devaient servir à lui constituer une assurance vieillesse.
La représentante du SPAS indique que ce dernier ignorait que la recourante possédait des comptes chez UBS et LCL. La recourante déclare avoir fourni tous les documents qui lui ont été demandés et précise que son dossier a été perdu, ce qui explique peut-être pourquoi le SPAS n’est pas en possession de tous les documents la concernant.
La recourante explique que lorsqu’elle a quitté la Suisse, elle avait en tête de mettre de l’argent de côté en prévision de ses vieux jours. Elle indique avoir adhéré à LCL en 1990.
La représentante du SPAS indique que la provenance de la somme de 7'200 fr. a pu être établie, à savoir qu’elle correspond au montant des assurances contractées chez Allianz. Elle rappelle qu’en revanche, il n’a pas été possible de déterminer la provenance des 26'000 fr. Elle indique ne pas avoir reçu d’informations précises au sujet des assurances de prévoyance libre que la recourante aurait contractées.
La recourante explique qu’elle ignorait qu’elle devait remettre toutes ces pièces au CSR, si elle l’avait su, elle l’aurait fait. La représentante du SPAS conteste que la recourante ait pu ignorer son devoir d’annoncer ses revenus et sa fortune auprès du CSR.
La recourante indique avoir résilié ses polices d’assurance car elle ne pensait pas revenir vivre en Suisse. La représentante du SPAS précise qu’une enquête s’avérerait certainement utile.
Le président interroge la recourante sur les revenus provenant de son activité chez 6********. La recourante explique que c’est sa conseillère ORP qui l’a placée chez 6******** afin qu’elle puisse développer ses compétences dans le domaine de la vente. Elle précise avoir suivi une formation. Ainsi, elle peut dorénavant également postuler pour des emplois en relation avec la vente. Compte tenu du fait que le patron de 6******** ne s’acquittait pas du paiement des assurances sociales, c’est son association 8******** qui a effectué les paiements.
La recourante indique avoir déclaré au CSR tous les revenus qu’elle a perçus de 6********. La recourante précise avoir reçu un revenu d’8******** jusqu’en 2007 et que tous ses revenus ont été déclarés comme gain intermédiaire. Elle indique encore ne plus avoir touché de prestations de l’assurance chômage à compter de l’année 2010.
Le président lui rappelle que lorsqu’une personne touche des prestations sociales, une transparence totale sur sa fortune et ses revenus est exigée en contrepartie.
En ce qui concerne la comptabilité d’8********, la recourante déclare ne pas savoir d’où peut provenir la créance de 108'000 fr. et indique qu’il faut poser cette question à la fiduciaire qui s’occupe de la comptabilité de l’association.
(…)”.
Le SPAS s’est déterminé, le 8 mai 2013, sur le procès-verbal de l’audience. Il a apporté les précisions suivantes :
«(…)
la représentante du Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) demande à la recourante de se déterminer sur la provenance des Fr. 26'000.-. La recourante indique ne pas connaître leur provenance, peut-être des revenus liés à ses droits de chorégraphe ;
la représentante du SPAS demande à la recourante pourquoi elle n’a pas déclaré au Centre social régional (CSR) l’arrivée de près de Fr. 36'000.- « cash » sur son compte bancaire alors qu’elle connaissait son devoir d’annoncer tous revenus au CSR. La recourante répond qu’elle souhaitait garder ces sommes pour ses vieux jours ;
la représentante du SPAS demande à la recourante de se déterminer sur le montant disponible sur le contrat d’assurance LCL, à savoir environ Fr. 12'000.- Euro, alors qu’elle a racheté ses polices d’assurance en Suisse pour environ Fr. 36'000 .-. La recourante indique que cette différence s’explique par le change de l’époque et des frais bancaires astronomiques. »
La recourante a déposé, le 13 mai 2013, ses observations au sujet des déterminations du SPAS. En date des 27 mai, 17 juin et 28 juin 2013, elle a fait parvenir au tribunal diverses lettres, qui ont été transmises aux autorités intimée et concernée afin qu’elles se déterminent. Le CSR, par lettre du 11 juillet 2013, a fait savoir qu’il n’avait aucun élément nouveau à apporter à l’affaire.
La recourante ayant déposé de très nombreuses écritures, ses arguments seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait de surcroît aux conditions formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Dans la décision querellée, l'autorité intimée a retenu que la recourante avait omis d'annoncer différents versements crédités sur ses comptes bancaires et a confirmé le remboursement des prestations indûment versées au titre du RI à hauteur de 28'246.55 fr.
a) La loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051), en vigueur depuis le 1er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1 LASV). Le principe de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants, l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (art. 3 al. 2 LASV). L'action sociale, au sens de la loi, comporte la prévention sociale qui a pour but de rechercher les causes de pauvreté et d'exclusion sociale, d'en atténuer les effets et d'éviter le recours durable au service d'aide. L'action sociale comporte également un appui social qui revêt la forme d'une aide personnalisée comprenant l'activité d'encadrement, de soutien, d'écoute, d'informations et de conseils à l'égard du requérant. L'appui social s'adresse à toute personne en difficulté (art. 24 et 25 LASV). Enfin, l'action sociale comporte l'octroi d'un revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (Règlement d'application du 28 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV 850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). Selon l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement ou en complément de revenus, ou encore, à titre d'avance remboursable sur des prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions alimentaires.
b) L'art. 38 al. 1 LASV dispose que la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. En cas de doute sur la situation financière de la personne qui sollicite une aide ou qui en bénéficie déjà, l'autorité compétente peut exiger de cette dernière qu'elle autorise des personnes ou instances nommément désignées à fournir tout renseignement relatif à établir son droit à la prestation financière (al. 3). La personne concernée doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations (art. 38 al. 4 LASV). Cette base légale pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Ce faisant, il lui appartient de concourir à l'établissement des faits déterminants ayant trait à sa situation personnelle qu'il est mieux à même de connaître. La sanction d'un défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état du dossier constitué, considérant que le fait en cause n'a pas été prouvé (arrêt PS.2007.0006 et les références citées; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, éd. 2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références).
c) L’obligation de rembourser les montants indûment perçus est réglée à l’art. 41 al. 1 let. a LASV qui prévoit ce qui suit :
"La personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement :
a. lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile ;
[…]"
d) En l’espèce, il apparaît que la recourante s’est vue créditer sur deux comptes ouverts à son nom auprès de la BCV un montant de 11'975 fr. et un autre de Fr. 26'300 fr. en juillet et septembre 2008. L’enquête ouverte à son encontre a encore permis de découvrir l’existence de cinq autres comptes qu’elle avait dissimulé au CSR, notamment un compte relatif à un contrat d’assurance vie (7********), dont le montant avoisine les 12'000 euros. Il s’avère en outre que la recourante a une créance variant entre 108'507.22 fr. et 111'462.72 fr. à l’encontre de l’association « Y.________».
La recourante allègue que les montants figurant sur les comptes précités servent à constituer son deuxième pilier puisqu’elle n’a pas un statut de salariée. Or, il y a lieu de rappeler à la recourante que l'affectation de ces montants n’est pas déterminante. La seule perception des versements litigieux aurait ainsi dû être signalée aux autorités d'application de l'aide sociale, ce qui aurait donné lieu à un nouveau calcul des prestations d'assistance qui étaient mensuellement allouées à la recourante. Partant, cette dernière aurait dû déclarer au CSR le versement des montants précités conformément à l'art. 38 al. 1 LASV.
La recourante a d’ailleurs été rendue attentive à l'obligation de signaler tout changement dans sa situation financière à chaque fois qu'elle remplissait la déclaration de revenu qu'elle adressait tous les mois au CSR, la teneur de l'art. 38 al. 1 LASV précité étant rappelée sur le formulaire à remplir.
Les conditions de l'art. 41 al. 1 let. a LASV étant réalisées, c'est à juste titre que le CSR a réclamé le remboursement du montant indûment perçu. La décision attaquée sera confirmée sur ce point.
Il reste encore à examiner le bien-fondé de la sanction prononcée à l'encontre de la recourante, à savoir la réduction de 15% de son forfait mensuel pour une durée de six mois.
a) L'art. 40 al. 1 LASV dispose que la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d’application. Aux termes de l'art. 45 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières - intentionnelle ou par négligence
Art. 42 – Conditions (art. 45 LASV)
1 L'autorité d'application peut réduire, voire supprimer le RI lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'activités lucratives, ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RI, ou qui modifient le montant des prestations allouées ; elle peut également réduire le RI lorsque le bénéficiaire l'affecte à d'autres fins que celles prévues par la loi, notamment s'il ne s'acquitte pas du loyer avec le montant versé à cet effet ou s'il ne signale pas l'éventuel remboursement des charges locatives payées en trop par acompte.
2 Les sanctions pénales sont réservées.
Art. 45 – Réduction
Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:
a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
b. réduire de 15 % le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
c. réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
Dans l'application des sanctions administratives, l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la procédure, l’exigence d’un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (v. not., Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2e éd., Berne 2002, p. 118). Même si le texte légal applicable en l’espèce est muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découle directement du principe de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD), conformément auquel le droit inférieur doit être interprété (cf. arrêts PS.2009.0013 du 17 septembre 2009 consid. 4a; GE.2008.0180 du 2 avril 2009 consid. 2c; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007 consid. 5a; GE.2003.0026 du 18 août 2003 consid. 1).
b) En l'occurrence, la recourante a violé son obligation de renseigner prescrite par l'art. 38 LASV, en ne signalant pas au CSR le versement de plusieurs montants, dont deux très importants. Dans ces conditions, la sanction retenue par l'autorité intimée, à savoir une réduction de 15% du RI durant six mois, est conforme à l'art. 45 LASV.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. L’arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 - RSV 173.36.51), ni allocation de dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 23 octobre 2012 est maintenue.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni allocation de dépens.
Lausanne, le 29 août 2013
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF