TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 août 2013
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Guy Dutoit et Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourante
A.X.________, à Les Diablerets,
Autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, représenté par Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne,
Objet
Pension alimentaire
Recours A.X.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 15 mai 2012 (suppression des avances et demande de restitution)
Vu les faits suivants
A. A.X., née Y., et B.X.________ se sont mariés le 5 juin 1992. Deux enfants sont issus de cette union, C.X., né le 28 septembre 1992, et D.X., né le 22 mai 1995.
B. Par ordonnance de mesures provisionnelles du 18 avril 1997, le président du Tribunal civil du district d’Aigle a astreint B.X.________ à contribuer à l’entretien des siens par le régulier versement d’une pension mensuelle de 800 fr.
Le débirentier ne s’acquittant pas du montant de la contribution d’entretien arrêtée dans cette ordonnance, A.X.________ a cédé, en date du 19 juin 1997, ses droits à l’Etat de Vaud sur les pensions alimentaires futures afin de permettre au Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS), Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires (ci-après : le BRAPA), de suivre à leur recouvrement.
Par décision du 14 octobre 1997, le BRAPA a accordé à A.X.________ des avances, dès le 1er mai 1997, sur les pensions alimentaires dues par B.X.________.
C. Par jugement du 11 décembre 1997, définitif et exécutoire dès le 12 janvier 1998, le président du Tribunal civil du district d’Aigle a prononcé le divorce des époux X.-Y. et il a ratifié la convention sur les effets du divorce signée par ces derniers. Conformément à cette convention, la garde et l’autorité parentale des enfants ont été attribuées à A.X.. Une contribution de 350 fr. par mois pour l’entretien de chaque enfant jusqu’à l’âge de 7 ans révolus, de 375 fr. dès lors et jusqu’à l’âge de douze ans révolus, de 400 fr. dès lors et jusqu’à la majorité des enfants, a été mise à la charge de B.X..
Le débirentier n’a jamais respecté ses obligations.
D. Par décision du 12 mars 2010, le BRAPA a fixé le montant des avances auxquelles A.X.________ et ses fils peuvent prétendre à 800 fr. pour la période du 1er février au 31 août 2010 ; à 750 fr. pour la période du 1er septembre au 30 septembre 2010 ; et à 400 fr. dès le 1er octobre 2010, compte tenu de la majorité de C.X.________ dès cette date, le jugement de divorce ne prévoyant pas de pension au-delà de la majorité.
E. Par décision du 8 avril 2011, le BRAPA a confirmé le montant de 400 fr. par mois, d’abord à compter du 1er février 2011 d’après la situation de la bénéficiaire en janvier 2011, puis à compter du 1er septembre 2011 d’après la situation supputée pour août 2011.
F. La situation de C.X.________ n’étant pas claire, le BRAPA a, par lettres du 28 mars 2012 et du 20 avril 2012, requis les pièces utiles pour définir le revenu déterminant.
A.X.________ a fourni les documents requis en date du 28 avril 2012. Il ressort de ces pièces que C.X.________ a interrompu son apprentissage d’aide en technique du bâtiment AFP (option sanitaire) et qu’il a exercé une activité lucrative du 1er septembre 2011 – pour un revenu de 2'182.40 – au 17 octobre 2011. Puis, il a perçu dès lors et jusqu’en décembre 2011 des indemnités de l’assurance chômage, s’élevant à 398.55 fr. C.X.________ a retrouvé un emploi et exerce depuis le 1er janvier 2012 une activité lucrative qui lui procure un salaire mensuel de 2'576 fr.
Quant à D.X.________, il vient de débuter sa deuxième année d’apprentissage de ferblantier couvreur et perçoit un revenu mensuel de 900 fr. depuis le 22 août 2012, jusqu’alors son salaire était de 700 fr. par mois.
G. Par décision du 15 mai 2012, le BRAPA a informé A.X.________ que c’est à tort qu’elle a perçu des avances sur pensions alimentaires depuis le 1er octobre 2011; en raison, d’une part, que son fils C.X.________ est désormais considéré comme étant indépendant financièrement depuis le 1er septembre 2011 et, d’autre part, au vu de sa situation financière qui dépasse les normes prévues pour un adulte et un enfant, soit 3'985 fr. Le SPAS a procédé au calcul suivant pour le mois de septembre 2011 :
« Salaire net Mme Fr. 3'411.00
Allocations familiales Fr. 250.00
13ème salaire/gratif Fr. 315.00
Salaire net D.X.________ Fr. 700.00
Participation Loyer/élec/tél de C.X.________ Fr. 771.70
./. Déduction forfaitaire enfant ./. Fr. 500.00
./. Franchise ./. Fr. 558.90
Fr. 4'388.80 »
Le BRAPA retenait que l’avance du montant mensuel de 400 fr. avait été perçue à tort d’octobre 2011 à mars 2012 inclusivement. La pension avait toutefois été recouvrée auprès du débirentier pour les mois d’octobre à février. En définitive, la bénéficiaire des avances, est tenue à restitution du montant de 400 fr. pour le mois de mars 2012.
H. Par lettre datée du 26 mai 2012, A.X.________ a contesté la décision du BRAPA du 15 mai 2012 au motif que son fils C.X.________ ne lui verse une participation au loyer que depuis le mois d’avril 2012 et à hauteur de 300 fr. par mois. Elle s’étonne par ailleurs que le BRAPA lui réclame un montant de 400 fr. pour le mois de mars 2012 alors qu’il lui a versé, au mois de mai 2012, un montant de 447.30.
Le 18 juin 2012, le BRAPA a transmis à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) la lettre d’A.X.________ datée du 26 mai 2012 pour valoir recours contre sa décision du 15 mai 2012.
Invité à se prononcer sur le recours, le BRAPA a déposé ses déterminations le 24 juillet 2012 et conclu au rejet du recours. La recourante a fait part de ses observations par lettre datée du 15 août 2012. Le SPAS s’est déterminé sur celles-ci le 29 août 2012.
Considérant en droit
a) L'ayant droit à des pensions alimentaires enfant ou adulte, domicilié dans le canton de Vaud, qui ne reçoit pas ou qui reçoit irrégulièrement la prestation qui lui est due, peut demander au service une aide appropriée (art. 5 de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires - LRAPA; RSV 850.36). Le service aide les requérants, selon les circonstances, en les renseignant sur leurs droits et sur les démarches à effectuer pour les faire valoir, en leur proposant l'intervention d'un médiateur indépendant de l'administration cantonale, en se chargeant, en vertu d'un mandat, d'encaisser les pensions échues et/ou à venir, et/ou en leur accordant, moyennant cession de leurs droits, des avances sur les pensions futures et en recouvrant les pensions échues (art. 6 LRAPA).
b) Selon l'art. 9 al. 1 LRAPA, l’Etat peut accorder au créancier d'aliments, enfant ou adulte, qui se trouve dans une situation économique difficile, des avances totales ou partielles sur les pensions courantes. Un règlement du Conseil d'Etat du 30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) fixe les limites de fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées. Cette autorité détermine aussi le montant maximum des avances, qui sont en principe non remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA). Elles peuvent néanmoins donner lieu à restitution aux conditions fixées par les art. 13 et 14 LRAPA. En particulier, le service en charge de la prévoyance et de l’aide sociale réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le remboursement des prestations perçues indûment (art. 13 al. 1 LRAPA). L’art. 15 du règlement du 30 novembre 2005 d'application de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (RLRAPA; RSV 850.36.1) précise que le service exige le remboursement des montants indus si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des pièces utiles.
c) Aux termes de l'art. 4 RLRAPA les avances totales ou partielles ne sont accordées que si le revenu mensuel global net du requérant est inférieur à 3'985 fr. pour un adulte et un enfant, à 4'560 fr. pour un adulte et deux enfants et à 4'646 fr. pour deux adultes (désignés couple dans le règlement) et un enfant.
L'art. 5 RLRAPA, dans son ancienne version, soit avant la modification du 30 mai 2012 entrée en vigueur le 1er janvier 2013, apportait les précisions suivantes :
"Le revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances comprend notamment les ressources suivantes:
a. le revenu net provenant d'une activité professionnelle du requérant après déduction des charges sociales usuelles, de la franchise et le cas échéant des frais de garde, tels que définis à l'alinéa 2 de la présente disposition;
b. le revenu net du conjoint du requérant ou de son partenaire enregistré après déduction des charges sociales usuelles;
c. les revenus nets des enfants mineurs ou majeurs encore à charge après déduction d'un montant forfaitaire de Fr. 500.-;
d. le produit de la fortune mobilière ou immobilière ou celui provenant d'une hoirie;
e. les sommes reçues en vertu d'une obligation d'entretien du droit de la famille ou de la législation sur le partenariat enregistré;
f. les rentes, pensions, indemnités, frais et autres prestations périodiques;
g. les bourses d'études ou d'apprentissage pour la part qui couvre l'entretien du bénéficiaire;
h. la part des allocations en faveur des familles s'occupant d'un mineur handicapé à domicile (AMINH) destinée à compenser partiellement le manque à gagner des parents;
i. une contribution, à part égale, aux frais fixes du ménage (notamment: loyer, charges, électricité, taxes TV et téléphone), proportionnelle au nombre de débiteurs au sens de l'article 328 du Code civil suisse, faisant ménage commun avec le requérant.
La franchise à déduire du revenu net provenant de l'activité professionnelle du requérant est de 15 %. Les frais de garde effectifs des enfants jusqu'à 12 ans révolus sont déductibles du revenu net provenant de l'activité professionnelle du requérant."
Il convient tout d’abord d’examiner si des montants versés à la recourante à titre d’avance sur pension alimentaire depuis le mois d’octobre 2011 ont été alloués à tort.
a) L’art. 8 al. 1 RLRAPA indique que le montant des avances allouées représente la différence entre les limites maximums de revenu (art. 4) et le revenu mensuel net global du requérant (art. 5). Le deuxième alinéa de cette disposition ajoute que le montant ne peut toutefois excéder les limites d’avances prévues à l’art. 7, ni les montants des pensions alimentaires fixés par décision judiciaire ou convention.
b) La recourante vit avec ses deux fils, dont l’aîné C.X.________ est majeur et travaille. L’autorité intimée a dès lors appliqué le barème prévu pour un adulte et un enfant et retenu par conséquent, à titre de limite maximum de revenu au sens de l’art. 4 RLRAPA, le montant de 3'985 fr.
Selon l’ancien art. 5 al. 1 let. c RLRAPA, le revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances comprend les revenus nets des enfants mineurs ou majeurs encore à charge après déduction d’un montant forfaitaire de 500 fr. La décision attaquée qui fait application de cette disposition doit ainsi être confirmée. Par ailleurs, la prise en considération du salaire de D.X.________ est justifiée par le fait qu’il lui sert à financer ses charges, alors que ces dernières incomberaient à la recourante si son fils n’avait pas de salaire puisqu’il est considéré comme un enfant à charge.
Il ressort des pièces du dossier que la recourante perçoit un revenu mensuel net de 3'726 fr., en incluant le treizième salaire. Dès lors que son fils D.X.________ vit avec elle, le montant de l’allocation familiale (250 fr.) et le salaire de ce dernier (700 fr.) doivent être ajoutés à son revenu. Ainsi, le revenu déterminant de la recourante s’élève à 3'617.10 fr., après déduction de la franchise forfaitaire de 500 fr. et de celle de 15% du revenu net de la recourante (558.90 fr.).
Comme le prévoyait l’ancien art. 5 let. i RLRAPA, C.X.________ devrait verser une contribution aux frais du ménage, notamment pour le loyer. Il n'est par contre plus considéré comme un enfant à charge dans le calcul des limites de revenu selon l'art. 4 RLRAPA. Le ménage est ainsi composé de deux adultes et d’un enfant à charge.
A teneur de l'art. 328 al. 1 CC, chacun, pour autant qu'il vive dans l'aisance, est tenu de fournir des aliments à ses parents en ligne directe ascendante et descendante, lorsque, à défaut de cette assistance, ils tomberaient dans le besoin. L'art. 329 al. 1 CC ajoute une condition supplémentaire, en ce sens que les prestations nécessaires à l'entretien du demandeur doivent être compatibles avec les ressources de l'autre partie. En l’occurrence, il y a lieu d’admettre que C.X.________ est totalement indépendant de sa mère sur le plan économique depuis le mois d’octobre 2011. Son revenu n’est certes pas très élevé et l’on peut dès lors se demander si la condition de l’art. 328 CC concernant l’aisance est remplie. En effet de septembre 2011 à janvier 2012, le revenu le plus élevé qu’il a touché s’élevait à 2'576 fr. pour le mois de janvier 2012 et il aurait pu requérir les prestations du revenu d’insertion (RI) pour les mois de novembre et décembre 2011. On ne peut donc pas vraiment parler d’un revenu qui permet de vivre dans l’aisance, mais d’un revenu minimum qui permet seulement de faire face aux charges et dépenses usuelles. On peut admettre à la rigueur qu’un tel revenu lui permettait tout de même de participer aux charges du ménage, mais l’art. 5 al. 1 let. i RLRAPA ne précise pas quelle est la part des charges à lui imputer. Comme le ménage comprend trois personnes, C.X.________ ne devrait donc, a priori, pas assumer plus du tiers des charges et non pas la moitié, comme le prévoit à tort la décision attaquée. C.X.________ n’est en effet pas censé assumer avec sa mère l’entretien de D.X.________ et il n’est débiteur d’aucune obligation d’entretien à son égard qui pourrait se déduire de l’art. 328 CC, disposition qui vise seulement les parents en ligne directe ascendante ou descendante.
Ainsi, C.X.________ était tenu de verser au plus une contribution à hauteur du tiers des frais fixes du ménage (notamment : loyer, charges, électricité, taxes TV et téléphone) qui s’élèvent à 1'383.66 fr. (loyer : 1207 fr, électricité, 60.66 fr, bilag : 42 fr, internet 49 fr. téléphone : 25 fr)
Par conséquent, la contribution due par C.X.________ depuis le mois de septembre 2011 s’élèverait au maximum à 461,20 fr (1'383.66 / 3).
Il en résulte que le calcul du revenu déterminant devrait s’établir de la manière suivante :
Salaire net de Mme A.X.________ Fr. 3'411.00
Allocations familiales Fr. 250.00
13ème salaire/gratif Fr. 315.00
Salaire net D.X.________ Fr. 700.00
Participation Loyer/élec/tél de C.X.________ Fr. 461.20
./. Déduction forfaitaire enfant ./. Fr. 500.00
./. Franchise ./. Fr. 558.90
Total : Fr. 4'078.30 »
On constate que le revnu de la cellule familiale formant l’unité économique reste supérieur à la limite de à 3'985 fr. fixée par l’art. 4 RLRAPA.
Il faut encore examiner si la recourante peut obtenir une remise de l’obligation de restituer. Cette dernière, prévue à l’art. 13 al. 3 LRAPA, peut être accordée aux deux conditions cumulatives qui sont la bonne foi du bénéficiaire et le fait que l’obligation de restituer le montant réclamé le placerait dans une situation difficile.
a) Pour ce qui est de la bonne foi, on peut se référer, par analogie, aux principes posés par la jurisprudence en matière de remise de l'obligation de restituer des prestations obtenues indûment de l'assurance chômage. Selon cette jurisprudence, l'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'intéressé peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4 p. 220; voir aussi l’ATF 112 V 103 consid. 2c et les références; DTA 2003 n° 29 p. 260 consid. 1.2, 2002 n° 38 p. 258 consid. 2a, 2001 n° 18 p. 162 consid. 3a).
b) Conformément à l'art. 12 in fine LRAPA, la personne qui sollicite des avances sur pensions alimentaires doit signaler sans retard tout changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des prestations. La recourante connaissait cette obligation puisqu’elle a signé le 19 juin 1997, une déclaration indiquant qu’elle s’engageait "à nous [le BRAPA] informer immédiatement de tout changementdans sa situation financière ou personnelle pouvant intervenir EN COURS D'ANNEE: notamment en ce qui concerne le montant du revenu (…)".
c) En l’espèce, le tribunal constate qu’il n’a pas été aisé, même pour l’autorité intimée, de définir le revenu du fils aîné de la recourante, la situation de ce dernier n’étant pas stable. De plus, l’autorité intimée à pris en compte un revenu fictif représenté par les prestations du RI que C.X.________ aurait pu toucher s’il les avait requises pour les mois de novembre et décembre 2011. La recourante ne pouvait pas raisonnablement imaginer que le BRAPA puisse contraindre son fils à solliciter des prestations d’assistance qui, à défaut, seraient tout de même prises en compte pour fixer son revenu déterminant. Rien n’indiquait dans les formulaires que la recourante a signé une telle obligation. Dans ces conditions on ne saurait reprocher à la recourante de ne pas avoir systématiquement informé le BRAPA des changements qui sont intervenus chaque mois dans la situation financière instable et évolutive de son fils C.X.________ pendant cette période. La condition de la bonne foi apparaît ainsi clairement remplie.
Il convient encore d’examiner si la recourante serait placée dans une situation difficile par la restitution. Il apparaît que la recourante est divorcée depuis bientôt quinze ans et qu’elle élève depuis lors seule ses deux fils. Elle a toujours travaillé à plein temps, faisant preuve d’honnêteté et de courage, avec une activité lucrative lui procurant un revenu net de 3'411 fr. par mois. Par ailleurs, le revenu déterminant dont elle bénéficie dépasse de moins de 100 fr. le seuil minimum donnant droit au versement des avances, de sorte qu’il faut considérer que le remboursement d’un montant quatre fois supérieur à ce montant aggraverait encore la situation difficile dans laquelle se trouve la recourante. En définitive, le tribunal considère que les conditions d’une remise de l’obligation de restituer prévues par l’art. 13 al. 3 LRAPA sont remplies.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis. La décision du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires du 15 mai 2012 doit être réformée, en ce sens que C.X.________ n’est tenu de participer qu’au tiers des charges de l’unité économique familiale formée par lui-même, sa mère A.X.________ et son frère D.X.________, pour fixer le revenu déterminant de la recourante. Par ailleurs, les conditions d’une remise étant remplies, la recourante ne doit pas être tenue à restitution de l’avance de 400 fr. perçue à tort en mars 2012.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires du 15 mai 2012 est réformée en ce sens que C.X.________ n’est tenu de participer qu’au tiers des charges de l’unité économique familiale formée par lui-même, sa mère A.X.________ et son frère D.X., pour fixer le revenu déterminant de la recourante A.X., laquelle n’est pas tenue à restitution de l’avance perçue à tort en mars 2012.
III. Le recours est rejeté pour le surplus.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 16 août 2013
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF