TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2012
Composition
M. Rémy Balli, président; Mme Isabelle Guisan et M. Pascal Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, représenté par La Fraternité, à Lausanne.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne.
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne.
Objet
Assistance publique assistamce
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 novembre 2011 (refus d’octroi du revenu d’insertion)
Vu les faits suivants
A. X., ressortissant portugais né en 1960, est entré en Suisse le 20 mai 2008 au bénéfice sur autorisation de séjour CE/AELE de courte durée (permis L), prolongée le 18 mai 2009. Du 27 octobre 2008 au 28 août 2009, il a effectué des missions temporaires en qualité de plâtrier-peintre pour le compte de Y. Sàrl, à 1********. Dès lors et jusqu’au 30 août 2011, il a perçu les indemnités journalières en raison d’une incapacité de travail. En mars 2005, X.________ a bénéficié au Portugal d’une greffe hépatique. Opéré le 20 novembre 2009 pour une hernie discale au niveau de la 4ème vertèbre lombaire, il souffre depuis lors de lombalgies résiduelles. Le 21 décembre 2009, il a requis les prestations de l’assurance-invalidité (AI) et sa demande est, à l’heure actuelle, toujours pendante. Selon certificat du Dr Z.________ du 24 mai 2011, l’incapacité de travail de X.________ doit être considérée comme définitive.
Le 17 mai 2010, l’autorisation de séjour CE/AELE de courte durée a été transformée en autorisation de séjour dont le but est «sans activité lucrative», laquelle a été renouvelée le 10 juin 2011. X.________ a requis la transformation de son permis L en un permis B; sa demande est demeurée en suspens auprès du Service de la population (ci-après: SPOP) dans l’attente de la décision de l’Office AI.
B. Le 14 septembre 2011, X.________ a requis du Centre social régional de Lausanne (ci-après: CSR) l’octroi du revenu d’insertion (RI). Par décision du même jour, le CSR a rejeté sa demande au motif que son statut en Suisse ne lui permettait pas de prétendre à l’octroi du RI et l’a renvoyé à requérir l’aide d’urgence auprès du SPOP. Le 11 novembre 2011, le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après: SPAS) a rejeté le recours interjeté par X.________ contre le refus d’octroi du RI et constaté que sa demande de mesures provisionnelles tendant à l’octroi des prestations durant la durée de la procédure était sans objet.
C. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation. Il a requis en outre l’octroi du RI à titre provisionnel, pendant la durée de la procédure de recours.
Le SPAS propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée, cependant que le CSR s’en remet à l’appréciation du Tribunal.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Aux termes de l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté, et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 33 Cst./VD n’a pas une portée plus large, de sorte que la jurisprudence relative à l'art. 12 Cst. est pertinente pour trancher le litige. Selon cette jurisprudence, le droit fondamental à des conditions minimales d'existence ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123; 131 V 256 consid. 6.1 p. 261; 131 I 166 consid. 3.1 p. 172; 130 I 71 consid. 4.1 p. 74; 121 I 367 consid. 2c p. 373). Sa mise en oeuvre peut être différenciée selon le statut de la personne assistée. Ainsi la jurisprudence a-t-elle admis, pour les personnes qui doivent quitter la Suisse, en particulier les requérants d'asile sous le coup d'une décision de non-entrée en matière, qu'il n'y a pas lieu de poursuivre un intérêt d'intégration ou de garantir des contacts sociaux durables, compte tenu du caractère en principe temporaire de leur présence sur le territoire suisse (ATF 131 I 166 consid. 8.2 p. 182).
b) La décision attaquée se fonde sur la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) qui, à teneur de son art. 1er, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (al. 1), règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (al. 2) et définit également les conditions d'octroi et le contenu du droit à l'aide dans les situations de détresse au sens des articles 12 Cst., 33 et 34 Cst./VD (al. 3). La LASV s'applique aux personnes domiciliées ou en séjour dans le canton (art. 4 al. 1 LASV). Elle ne s'applique pas aux personnes visées par la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) et aux ressortissants communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide d'urgence (art. 4 al. 2 LASV). Aux termes de l'art. 4a LASV, l'aide d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en nature. Elle comprend en principe le logement, en règle générale, dans un lieu d'hébergement collectif (a), la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène (b), les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration avec les Hospices cantonaux/CHUV (c), ainsi que l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité (d).
L’exclusion de la LASV concerne les ressortissants communautaires venus en Suisse pour y rechercher un emploi au bénéfice ou non d'une autorisation de séjour de courte durée et ceux qui, au terme d'une activité inférieure à douze mois, séjournent en Suisse encore six mois avec une autorisation de séjour de courte durée pour rechercher un autre emploi. Cette exclusion de l'aide sociale ne concerne que les personnes qui, compte tenu de leur activité en Suisse, n'auraient pas acquis un droit aux prestations de l'assurance-chômage (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LASV, août 2008, n° 104, p. 2). L’art. 4 al. 2 LASV, entré en vigueur le 1er juillet 2010, a été modifié par la novelle du 6 octobre 2009 en raison d’une spécificité vaudoise: les ressortissants de l'UE se rendant en Suisse pour y chercher un emploi et qui n'en trouvaient pas, pouvaient avoir droit à l'aide sociale, alors que la réciproque n'est pas vraie, puisque les accords bilatéraux ne permettent pas aux ressortissants suisse d'avoir accès au régime d'aide sociale d'un pays de la CE s'ils n'y ont pas été résidents et s'ils n'y ont pas exercé une activité lucrative (v. explications du Conseiller d’Etat Pierre-Yves Maillard, in Bulletin du Grand Conseil, séance du 15 septembre 2009, p. 25).
A plusieurs reprises, le Tribunal cantonal a confirmé que les ressortissants étrangers séjournant illégalement en Suisse et dans le canton devaient requérir l’aide d’urgence au sens des dispositions précitées, mais ne pouvaient prétendre au RI (v. arrêts PS.2011.0032 du 16 novembre 2011; PS.2009.0099 du 4 octobre 2010; PS.2009.0017 du 30 novembre 2009; PS.2009.0023 du 25 août 2009; v. dans le même sens, ATF 8C_725/2009 du 14 juin 2010). Le Tribunal n’a cependant pas eu jusqu’à présent l’opportunité de se pencher sur la situation des ressortissants communautaires exclus du droit au RI.
Le droit à l’octroi du RI dépend du statut du requérant. Ressortissant portugais, le recourant peut en principe se prévaloir, au vu de sa nationalité, de l'accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) entré en vigueur le 1er juin 2002, dans la mesure où il affirme vouloir exercer dans notre pays une activité économique. Conformément à l'art. 4 de l'annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante et les membres de leur famille ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie contractante après la fin de leur activité économique.
a) Selon la jurisprudence, l'occupation d'un emploi pendant une durée inférieure à un an a pour conséquence que l'étranger en cause est assimilé aux personnes qui se rendent sur le territoire d'une partie contractante afin d'y chercher un emploi (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP). Il ne jouit pas du statut de travailleur et est ainsi considéré comme une personne n'exerçant pas d'activité économique au sens de l'art. 24 annexe I ALCP. Il doit par conséquent, à la stricte teneur de l'art. 24 par. 1 et 3 annexe I ALCP, disposer pour lui-même et les membres de sa famille de moyens financiers suffisants pour ne devoir faire appel à l'aide sociale pendant leur séjour, étant rappelé qu'il peut être exclu de l'aide sociale (art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP in fine; cf. sur ce point, arrêt PE.2010.0019 du 1er avril 2010, références citées). En outre, des personnes physiques ressortissantes d’un Etat membre de la Communauté européenne ou de la Suisse qui ne se rendent sur le territoire d’une des parties contractantes qu’en tant que destinataires de services bénéficient du droit d’entrée et de séjour (art. 5 al. 3 ALCP). Ceux-ci n’ont pas besoin de titre de séjour pour des séjours inférieurs ou égaux à trois mois. Pour des séjours supérieurs à trois mois, le destinataire de services reçoit un titre de séjour d’une durée égale à celle de la prestation. Il peut être exclu de l’aide sociale pendant la durée de son séjour (cf. art. 23 par. 1 annexe I ALCP). Les ressortissants communautaires se trouvant dans cette situation sont directement visés par l’art. 4 al. 2 LASV et ne peuvent dès lors prétendre à l’octroi du RI.
b) L’art. 4 annexe I ALCP renvoie expressément, à son al. 2, au règlement CEE 1251/70 et à la directive 75/34/CEE Conformément à l'art. 2 al. 1 let. b 1ère phrase du règlement CEE 1251/70, le travailleur qui, résidant d’une façon continue sur le territoire d'un Etat membre depuis plus de deux ans, cesse d'y occuper un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail, a le droit de demeurer à titre permanent sur le territoire de cet Etat. Si cette incapacité résulte d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d'une institution de cet Etat, aucune condition de durée de résidence n'est requise (art. 2 al. 1 let. b 2ème phrase du règlement précité). A l'intention des travailleurs non salariés, l'art. 2 al. 1 let. b de la directive 75/34/CEE du 17 décembre 1974 arrête les mêmes conditions que le règlement 1251/70 précité. Selon l'art 22 de l’ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (OLCP ; RS 142.203), les ressortissants de la CE, de l'AELE ou les membres de leur famille qui ont le droit de demeurer en Suisse selon l'accord sur la libre circulation des personnes ou selon la Convention instituant l'AELE, reçoivent une autorisation de séjour CE/AELE.
Selon les Directives ALCP (ch. 11.1; état au 1er mai 2011) édictées par l’Office fédéral des migrations (ODM), le droit de demeurer s'interprète comme le droit du travailleur de maintenir sa résidence sur le territoire de l'Etat d'accueil lorsqu'il cesse d'y occuper un emploi. Les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur (maintien du droit à l'égalité de traitement avec les nationaux) en vertu de l'ALCP et de son protocole bien qu'ils ne bénéficient plus du statut de travailleur. Ce droit de séjour est maintenu, indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale, et s'étend aux membres de la famille, indépendamment de leur nationalité. Toutefois, les personnes qui n'ont jamais exercé une activité lucrative dans le pays de séjour ne peuvent pas se prévaloir du droit de demeurer. Seuls les citoyens de l'UE-27/AELE qui ont occupé un emploi dans le cadre de l'ALCP et ont par conséquent bénéficié des droits conférés aux travailleurs selon cet accord peuvent se prévaloir du droit de demeurer (ATF 2A.526/2004 du 14 octobre 2004, consid. 5.1).
Conformément au chiffre 11.1.1 des Directives ALCP, qui se fondent elles-mêmes sur le règlement 1251/70 CEE et la directive 75/34 CEE, a un droit de demeurer en Suisse au terme de l'activité lucrative en particulier le travailleur CE/AELE ayant exercé son droit à la libre circulation des travailleurs en Suisse qui a été frappé d'une incapacité permanente de travail et a résidé en Suisse de façon continue depuis plus de deux ans (lettre b) ou celui qui, suite à un accident de travail ou à une maladie professionnelle, a été frappé d'une incapacité permanente de travail lui ouvrant le droit à une rente à la charge d'une institution suisse (lettre c). La continuité de résidence en Suisse n'est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total trois mois par an. L'interruption de l'activité lucrative suite à une maladie ou un accident ou une période de chômage involontaire, dûment constatée par l'autorité compétente, sont notamment considérées comme des périodes d'activité.
Dès lors, deux hypothèses doivent être distinguées (v. sur ce point, arrêt PE.2010.0268 du 18 novembre 2010). La première hypothèse concerne le cas du travailleur qui, résidant de façon continue sur le territoire d’un Etat membre depuis plus de deux ans, cesse d’y exercer un emploi salarié à la suite d’une incapacité permanente de travail (art. 2 al. 1 let. b 1ère phrase du règlement CEE 1251/70). Pour bénéficier d'un droit de séjour dans un Etat membre, le ressortissant d'un autre Etat membre doit avoir séjourné pendant plus de deux ans avant la survenance de son incapacité permanente de travail, ce délai devant précéder immédiatement l'incapacité en question (PE.2006.0566 du 26 juin 2007 consid. 3 ; cf. aussi PE.2009.0117 du 9 octobre 2009 consid. 3 et arrêt de la Cour de justice des communautés européennes C-257/00 Givane du 9 janvier 2003, Recueil de jurisprudence 2003 page I-00345). La seconde hypothèse, où est garanti le droit de demeurer, est celle dans laquelle l’incapacité permanente de travail, résulte d’un accident de travail ou d’une maladie professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge d’une institution de l’Etat de résidence, aucune condition de durée de résidence n’étant alors requise (art. 2 al. 1 let. b 2ème phrase du règlement CEE 1251/70).
Dans ces hypothèses particulières, impliquant une incapacité permanente de travail, le ressortissant communautaire conserve le droit de demeurer en Suisse au terme de l’activité lucrative. Aucune raison impérieuse ne commande par conséquent son exclusion de l’aide sociale. Il en résulte que le champ d’application de l’art. 4 al. 2 LASV ne s’étend pas à des situations de ce genre, lesquelles n’ont du reste pas prévues par les Normes d’application du RI 2012, notamment aux chiffres 1.3.1 et 1.3.2.
Confrontées au cas d’espèce, ces quelques rappels conduisent le Tribunal à faire, dans le cas d’espèce, plusieurs constatations.
a) En premier lieu, on relève que le SPOP a considéré le recourant comme une personne sans activité lucrative qui, en tant que destinataire de services (médicaux) au sens de l'art. 23 par. 1 annexe I ALCP, devrait disposer de moyens financiers suffisants. Cela tient au fait que, lorsque le recourant a demandé le renouvellement de son autorisation de séjour de courte durée, le SPOP a transformé le but du séjour, remplaçant l'activité lucrative par la mention "sans activité lucrative". Ce procédé n'est pas admissible. Il vise à permettre d'opposer à l'intéressé son manque de moyens financiers alors que selon les directives fédérales, les bénéficiaires du droit de demeurer conservent leurs droits acquis en qualité de travailleur en vertu de l'ALCP indépendamment du fait que la personne ait bénéficié ou non d'éventuelles prestations de l'aide sociale (v. dans le même sens, arrêts PE.2009.0117 du 9 octobre 2009; PE.2009.0059 du 19 mai 2009; PE.2007.0427 du 24 janvier 2008). Or, l’art. 6 par. 6 Annexe I ALCP dispose à cet égard que le titre de séjour en cours de validité ne peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu’il n’occupe plus d’emploi, soit que l’intéressé ait été frappé d’une incapacité temporaire de travail résultant d’une maladie ou d’un accident, soit qu’il se trouve en situation de chômage involontaire dûment constatée par le bureau de main-d’oeuvre compétent. Sans doute, cette disposition évoque uniquement le retrait de l’autorisation de séjour. On peut toutefois se demander si ne doit pas être assimilé au retrait le cas du non renouvellement de l’autorisation de courte durée (v. arrêt PE.2007.0427, déjà cité). En outre, ce changement de statut a pour conséquence que l’intéressé ne pourrait, vu l’art. 23 par. 1 Annexe I ALCP, prétendre à l’octroi de l’aide sociale et serait par conséquent exclu du champ des prétendants au RI, vu l’art. 4 al. 2 LASV.
b) Le recourant séjournait en Suisse depuis moins d’un an, au bénéfice d’une autorisation de séjour de courte durée, aux fins d’y exécuter plusieurs missions temporaires, lorsqu’il s’est trouvé en incapacité de travail dès le 29 août 2009. En effet, le recourant a subi une greffe hépatique en 2005, avant qu’une hernie discale ne se déclenche en 2009. Pour autant qu’il s’agisse-là d’une maladie professionnelle, d’une part, et qu’il soit frappé d'une incapacité permanente de travail lui ouvrant le droit à une rente à la charge d'une institution suisse, d’autre part, le recourant aurait le droit d’y demeurer au terme de l’activité lucrative, y compris pendant la procédure tendant à la délivrance de prestation AI (dans ce sens, arrêts PE.2009.0117 et PE.2009.0059, déjà cités). Dans le cas contraire, dans l’hypothèse où son incapacité n’était pas due à un accident de travail ou une maladie professionnelle, ou dans celle où aucune rente ne lui était finalement allouée, le recourant ne saurait en revanche se prévaloir du droit de demeurer en Suisse fondé sur le règlement 1251/70 CEE et la directive 75/34 CEE, applicable par renvoi de l’art. 4 Annexe 1 ALCP. Il ne saurait par ailleurs se prévaloir d’une autre disposition de l’ALCP pour faire valoir un droit à une autorisation de séjour (v. sur ce point arrêt PE.2011.0146 du 19 janvier 2012). En l’état actuel du dossier toutefois, le Tribunal ignore si l’incapacité qui frappe le recourant depuis fin août 2009 est à rechercher dans un accident de travail ou une maladie professionnelle. Le certificat du Dr Z.________ est muet sur ce point. Quoi qu’il en soit, la décision attaquée, qui assimile à tort le recourant à un ressortissant communautaire sans activité lucrative ou titulaire d’un permis L et demandeur d’emploi, ne peut être maintenue telle quelle. La cause sera par conséquent renvoyée à l’autorité intimée afin qu’elle instruise sur ce point. S’il s’avérait que la cause de l’incapacité permanente qui frappe le recourant est effectivement à rechercher dans son emploi temporaire de plâtrier-peintre, le droit au RI devrait alors lui être reconnu, au moins jusqu’à décision de l’Office AI sur l’octroi ou non d’une rente d’invalidité. En outre, il appartiendra à l’autorité intimée de statuer, le cas échéant, à titre provisionnel sur l’octroi du RI, après avoir recueilli les premiers résultats de ce complément d’instruction.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision, conformément au considérant qui précède. Le présent arrêt sera rendu sans frais, ni dépens, l’allocation de ceux-ci n’ayant pas été requise (art. 46 al. 3 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36 – 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public, du 11 décembre 2007 – TFJAP; RSV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 novembre 2011 est annulée.
III. La cause est renvoyée au Service de prévoyance et d'aide sociales pour complément d’instruction et nouvelle décision, conformément aux considérants du présent arrêt.
IV. Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
V. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF