TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2011
Composition
Recourante
X.________, à 1******.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne.
Autorités concernées
Office régional de placement de Morges-Aubonne, à Morges.
Centre social régional de Morges-Aubonne, à Morges.
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/décision rectificative du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 octobre 2010
Vu les faits suivants
A. X.________, aide-comptable sans emploi depuis le 28 février 2010, est suivie par l’Office régional de placement de Morges-Aubonne (ci-après : ORP) depuis le 18 mars 2010. Reconnue apte au placement pour un taux d’activité de 80 %, elle exerce en parallèle une activité indépendante le vendredi après-midi.
B. Le 9 juin 2010, constatant qu’il n’était pas en possession de ses recherches d’emploi pour le mois de mai 2010, l’ORP a imparti à X.________ un délai au 17 juin 2010 pour s’expliquer ou lui transmettre ses recherches. Il l’a avertie de ce que les recherches d’emploi produites après l’expiration de ce délai ne seraient pas prises en considération. X.________ n’a pas répondu. Le 18 juin 2010, l’ORP a réduit de 15 % son forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois. X.________ a recouru une première fois contre cette décision, expliquant qu’elle s’était rendue à trois reprises « entre le 21 et le 28 juin 2010 » aux guichets de l’ORP pour réclamer en vain le formulaire de preuves de recherches personnelles en vue de trouver un emploi pour le mois de mai 2010. Elle a ajouté avoir déposé « durant le week-end du 29 au 30 juin 2010 » le brouillon de ses recherches d’emploi dans la boîte à lettres de l’ORP. Le 15 octobre 2010, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SE), a rejeté son recours et a confirmé la décision de l’ORP. A la demande de X.________, le SE a rectifié le 28 octobre 2010 sa décision sur un point non déterminant, à savoir qu’il était mentionné à tort que le manquement reproché à l’intéressée n’était pas le premier; au surplus, dite décision a été maintenue.
C. X.________ recourt contre cette dernière décision, dont elle demande l’annulation. En substance, elle maintient ses explications, précisant qu’il fallait lire mai au lieu de juin dans son premier recours. Par surcroît, elle nie avoir reçu la correspondance de l’ORP du 9 juin 2010.
Le SE s’en remet a justice, cependant que ni l’ORP, ni le Centre social régional de Morges-Aubonne (ci-après: CSR) ne se sont déterminés.
Invitée à répliquer, X.________ maintient ses conclusions.
D. La Cour a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage – LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage – OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).
L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).
b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendantquatre moisà l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15 % pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables(v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de 26 mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).
En l’occurrence, la recourante conteste le fait que les conditions permettant à l’autorité de prononcer une mesure de suspension soient remplies. Elle prétend au contraire avoir respecté durant le mois de mai 2010 son obligation de rechercher un emploi.
a) La recourante a constamment soutenu qu’elle s’était rendue à trois reprises entre le 21 et le 28 mai 2010 aux guichets de l’ORP pour y réclamer en vain le formulaire de preuves de recherches d’emploi, ajoutant même qu’elle avait déposé durant le week-end suivant le brouillon de ses recherches d’emploi dans la boîte à lettres de l’ORP. Sans doute, la recourante a indiqué par erreur, dans son recours auprès de l’autorité intimée, les dates du 21 au 28 juin 2010. Il n’est cependant guère douteux que les événements dont la recourante entendait se prévaloir remontaient au mois de mai. L’autorité intimée elle-même a du reste relevé cette erreur dans la décision attaquée.
La recourante dit avoir réclamé en vain le formulaire idoine à l’ORP. Elle prétend, cela étant, avoir présenté ses recherches d’emploi à sa conseillère ORP au cours de l’entretien du mercredi 26 mai 2010. Elle explique en outre que le vendredi 28 mai 2010, elle s’est rendue au guichet où la réceptionniste l’aurait assurée de ce que ses recherches d’emploi étaient bien présentes. Or, cela ne ressort nullement du dossier produit par l’ORP, lequel ne renferme aucune preuve de recherche d’emploi pour le mois de mai 2010. Du reste, le procès-verbal d’entretien du 26 mai 2010 ne dit mot des recherches d’emploi prétendument effectuées par la recourante durant le mois courant. Au contraire, le procès-verbal de l’entretien suivant, le 9 juillet 2010, mentionne les recherches effectuées durant le mois de juin uniquement. A supposer du reste que l’un ou l’autre collaborateurs de l’ORP ait confirmé à la recourante, le 28 mai 2010, que ses recherches d’emploi avaient été déposées, l’on ne comprend guère la raison pour laquelle celle-ci a tout de même déposé les brouillons desdites recherches dans la boîte à lettres de l’ORP, le week-end suivant. La recourante précise sur ce point avoir agi de la sorte « par acquis de conscience ».
La recourante explique en second lieu n’avoir jamais reçu communication de la correspondance de l’ORP du 9 juin 2010 lui réclamant la preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de mai et l’avertissant des conséquences en cas d’omission ou de refus. Or, cette communication préalable, assortie d’un délai, était indispensable pour que la recourante puisse, le cas échéant, être sanctionnée pour avoir omis, refusé de fournir ou tardé à remettre les renseignements demandés dans le délai imparti (art. 27 al. 1 RLemp). Sans doute, la recourante ne s’est pas prévalue de cette informalité dans son recours au SE. Il n’en demeure pas moins qu’aucune preuve ne figure au dossier de ce que ce courrier, envoyé sous pli simple au demeurant, a bel et bien été envoyé à la recourante. Or, même si l’on a quelque peine à croire celle-ci, force est de constater, à teneur du dossier, que la recourante n’a pas réagi entre le 9 juin 2010 et la sanction du 18 juin 2010, ce qui demeure troublant.
b) Ces éléments, déterminants pour l’issue de la cause, demeurent, en l’état actuel du dossier, indécis. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui souffre d’un vice procédural, ne peut être maintenue. Les allégations de la recourante, qui paraissent tendre à la protection de la bonne foi, doivent être confrontées aux déclarations des collaborateurs de l’ORP, lesquelles sont absentes du dossier. Il n’appartient pas à la Cour de se substituer à l’autorité de recours de première instance en procédant elle-même aux actes d’instructions nécessaires. Bien plutôt, il importe à l’autorité intimée de reprendre l’instruction du premier recours et d’interpeller l’ORP, le cas échéant le CSR également, au sujet des visites successives et des recherches d’emploi que la recourante prétend avoir faites au mois de mai 2010, comme au sujet de l’envoi de la correspondance du 9 juin 2010, avant de retenir la thèse de la recourante ou au contraire de l’écarter.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens du considérant qui précède. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales – LPGA; RS 830.1 – 45 al. 1 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rectificative du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 octobre 2010, est annulée.
III. La cause est renvoyée au Service de l'emploi, Instance juridique chômage, pour complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 18 février 2011
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.