TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 février 2011
Composition
M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et François Gillard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.X., c/o Y., à Montreux, représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne
Autorité intimée
Département de l'intérieur, Secrétariat général
Autorité concernée
EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants
Objet
Aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Département de l'intérieur du 4 octobre 2010 (aide d'urgence)
Vu les faits suivants
A. A.X.________, ressortissant angolais né le 30 avril 1965, a déposé une demande d’asile en Suisse le 16 décembre 1993, qui a été rejetée en février 1994. Il a été mis au bénéfice de l’admission provisoire de février 1994 à juillet 2008. La levée de l’admission provisoire le 5 juillet 2007, liée à la fin du conflit en Angola, a donné lieu à une décision de renvoi. Sa demande de reconsidération de la décision de renvoi a été rejetée sur recours par le Tribunal administratif fédéral le 11 août 2010 (arrêt E-1325/2009 du 11 août 2010).
Divorcé depuis 2002 d’une compatriote, A.X.________ est père d’un garçon, B.X.________, né le 17 janvier 2001, admis provisoirement, qui vit chez sa mère. Il est titulaire d’un droit de visite qu’il exerce régulièrement. Conformément à un jugement du 19 juin 2003 du Tribunal d’arrondissement de l’est vaudois, il peut avoir son fils auprès de lui un week-end sur deux et durant la moitié des vacances scolaires.
A.X.________ déclare ne disposer d’aucun moyen financier et a une dette de 12'000 francs envers l’Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), en raison de prestations d’assistance touchées indûment en 2005.
B. Par courrier du 19 janvier 2009, A.X.________ a sollicité du Service de la population (SPOP) l’octroi de l’aide d’urgence en espèces et l’allocation d’un logement privatif proche du lieu de domicile de l’enfant B.X.________, afin de lui permettre de poursuivre sa relation avec son enfant.
C. Par courrier du 20 janvier 2009, le SPOP a répondu à A.X.________ que l’aide d’urgence lui avait été refusée car il avait déclaré vivre chez un tiers à Vevey, qui acceptait également de le nourrir. S’il ne pouvait plus être pris en charge par ce tiers, il lui incombait d’en faire la déclaration au SPOP qui rendrait une décision d’octroi d’aide d’urgence puis auprès de l’EVAM qui rendrait une décision quant aux modalités des prestations d’hébergement et d’entretien. A.X.________ se serait alors rendu au SPOP et aurait reçu une décision d’aide d’urgence mentionnant le centre EVAM à l’avenue Valmont à Lausanne comme lieu d’hébergement et l’absence de prestations en nature, ce qui aurait ensuite été confirmé oralement par l’EVAM.
D. Le 3 mars 2009, le SPOP a rappelé à A.X.________ qu’il devait quitter immédiatement la Suisse.
E. Par courrier du 27 mai 2009, A.X.________ s’est adressé directement au Chef du Département de l’Intérieur (DINT) afin d’obtenir un logement privatif proche du lieu de domicile de ses enfants.
F. Le 16 juin 2009, A.X.________ a écrit au SPOP pour lui dire qu’il venait de recevoir son courrier du 20 janvier 2009, car depuis 5 mois il passait ses nuits dehors et mendiait pour survivre.
G. Le 22 juin 2009, A.X.________ se serait rendu au SPOP mais aurait refusé de retirer la décision d’octroi d’aide d’urgence. Le même jour, par l’intermédiaire de son mandataire, il a sollicité de l’EVAM l’allocation d’un logement individuel proche de Cossonay. Par courrier du 13 juillet 2009, l’EVAM lui a répondu qu’il n’était pas compétent pour se prononcer dès lors qu’il ne s’était pas présenté au SPOP pour renouveler sa demande d’aide d’urgence.
H. Le DINT a répondu le 28 juillet 2009 à A.X.________ que sa demande du 27 mai 2009 était devenue sans objet, puisque l’aide d’urgence lui avait été accordée pour la période du 22 juin au 6 juillet 2009, mais qu’il n’était pas venu retirer la décision au guichet.
I. Le 21 octobre 2009, A.X.________ a à nouveau sollicité du DINT l’allocation d’un logement privatif proche du lieu de domicile de ses enfants.
J. Le 5 novembre 2009, A.X.________ a informé le SPOP de ce qu’il était passé à son office pour demander l’octroi de l’aide d’urgence et qu’il ne l’avait pas reçue au motif qu’il ne souhaitait pas se rendre dans un centre d’urgence qui l’éloignerait de ses enfants. Il a ajouté qu’il souhaitait se voir notifier une décision motivée et assortie des voies de recours.
K. Le 18 novembre 2009, le DINT a accusé réception de la demande d’aide d’urgence et a rappelé qu’il incombait à celui qui entendait faire valoir son droit à l’aide d’urgence de se présenter en personne aux guichets du SPOP.
Le 24 novembre 2009, le DINT a invité A.X.________ à se rendre au SPOP pour y demander une décision d’octroi de l’aide d’urgence, puis à l’EVAM qui lui attribuerait un logement par voie de décision.
L. Le 18 janvier 2010, A.X.________ a sollicité du SPOP l’octroi de l’aide d’urgence en espèces de manière à lui permettre de poursuivre l’exercice du droit de visite sur son enfant B.X.________. Il précisait qu’en cas de refus, il souhaitait se voir notifier une décision motivée et assortie des voies de recours. Le même jour, il a requis de l’EVAM l’attribution d’un logement individuel et l’allocation de prestations pour ses frais de transport afin de pouvoir se rendre au SPOP pour le renouvellement des décisions périodiques d’aide d’urgence.
M. Par courrier du 22 janvier 2010, le SPOP a répondu à A.X.________ qu’il pouvait passer en tout temps à ses guichets pour demander une décision d’octroi de l’aide d’urgence. Ce courrier précisait que l’EVAM rendrait ensuite une décision relative aux modalité de l’aide d’urgence, y compris la forme de l’assistance, conformément à l’art. 19 du règlement du 3 décembre 2008 sur l'assistance et l'aide d'urgence octroyées en application de la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (RLARA; RSV 142.21.2).
N. Le 25 janvier 2010, l’EVAM a répondu à A.X.________ qu’aucune décision d’octroi d’aide d’urgence n’avait été rendue et qu’il n’avait pas de document relatif à l’exercice du droit de visite sur son enfant.
O. Le 4 février 2010, A.X.________ a transmis une copie du jugement de divorce à l’EVAM et requis une décision sur les modalités de l’aide d’urgence portant notamment sur l’attribution d’un logement individuel, l’allocation de prestation en espèce pour son entretien et celui de son fils lorsqu’il en avait la garde, ainsi que pour ses frais de transport en relation avec son droit de garde et ses démarches auprès du SPOP pour renouveler ses demandes d’aide d’urgence. Le 9 février 2010, l’EVAM lui a répondu qu’il devait d’abord se rendre au SPOP pour y demander une décision d’octroi de l’aide d’urgence, et que ce n’était qu’après qu’il se verrait attribuer un logement par voie de décision. Dans le même courrier, il lui indiquait également qu’il n’obtiendrait pas un logement individuel, mais qu’il serait logé dans un hébergement collectif. Ce courrier ne mentionnait pas de voies de droit.
P. Le 11 février 2010, A.X.________ a fait opposition à cette prise de position de l’EVAM du 9 février 2010. Il relevait que l’allocation d’une place d’hébergement dans un foyer collectif n’était pas conforme au principe de la protection de la vie familiale avec son enfant mineur. Il concluait à ce que l’autorité précise le centre d’hébergement où il était censé prendre logement et, s’il s’agissait du centre de Vennes, Bex ou Leysin, à ce que l’autorité annule la décision du 9 février 2010.
Q. Par courrier du 22 février 2010, A.X.________ a demandé à l’EVAM de statuer à bref délai sur son opposition du 11 février 2010. Le 24 février 2010, le directeur de l’EVAM a confirmé que l’établissement n’avait pas de compétence pour rendre une quelconque décision dès lors que l’intéressé séjournait illégalement sur le territoire suisse et n’était plus au bénéfice d’une de prestations d’aide d’urgence depuis le 6 juillet 2009. Cette décision ne mentionnait pas de voies de droit.
R. Le 2 mars 2010, le SPOP a octroyé à A.X.________ les prestations d’aide d’urgence pour la période du 2 mars au 1er avril 2010. La décision indiquait qu’elle serait exécutée par l’EVAM, qui devait notamment décider du type et du lieu d’hébergement. Elle mentionnait un hébergement à l’EVAM, La Fontaine 1 à Nyon, sous réserve de décisions ultérieures de l’EVAM. A.X.________ aurait refusé de signer la décision.
S. Le 2 mars 2010, A.X.________ a également formulé une opposition à l’encontre de la décision du directeur de l’EVAM du 24 février 2010. Il relevait que l’EVAM ne devait pas rendre de nouvelle décision en matière d’allocation de logement tant qu’une décision n’avait pas été rendue sur sa première opposition. Il s’opposait à l’hébergement prévu à Nyon et demandait l’attribution d’un logement approprié proche du domicile de son enfant à Cossonay. Il soutenait également que la décision relative à l’aide d’urgence n’avait pas à être renouvelée tant que le litige relatif au logement n’était pas résolu. Le 9 mars 2010, le directeur de l’EVAM lui a répondu que sa requête tendant à ce qu’il soit transféré dans un logement individuel sis à proximité du domicile de l’enfant serait transmise à l’unité hébergement, dès lors que le 2 mars 2010 l’aide d’urgence lui avait été octroyée.
T. Par décision du 23 mars 2010, l’EVAM a rejeté la demande de transfert formulée par le recourant.
U. Par courrier du 22 avril 2010, A.X.________ a déposé un recours auprès du DINT en argumentant que le directeur de l’EVAM avait commis un déni de justice formel en n’ayant toujours pas statué sur ses deux oppositions des 11 février et 2 mars 2010. Il soutenait que le fait d’avoir pris en lieu et place une nouvelle décision n’était pas conforme à son droit à recevoir une décision motivée et susceptible de recours. Il concluait à ce qu’il soit enjoint à l’EVAM de rendre une décision sur opposition.
Par courrier du 5 août 2010, A.X.________ a sollicité du DINT qu’il soit statué sur le recours, à défaut que l’autorité ordonne des mesures conservatoires tendant à l’allocation de l’aide d’urgence jusqu’à droit connu sur le recours. L’autorité était priée d’agir dans un délai de 7 jours suivant la communication, sans quoi une procédure de recours pourrait être engagée pour déni de justice. Par acte du 2 septembre 2010, A.X.________ (ci-après: le recourant) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) pour déni de justice (retard à statuer), qui s’est vu attribuer la référence PS.2010.0049.
V. Par décision du 4 octobre 2010, le DINT a rejeté le recours du 22 avril 2010 en relevant que l’EVAM avait répondu à chaque requête du recourant dans un délai raisonnable et n’avait par conséquent pas commis de déni de justice formel. Le DINT relevait également que l’EVAM avait à juste titre décliné sa compétence dans la décision rendue le 9 février 2010 puisque le recourant n’était pas au bénéfice d’une décision d’aide d’urgence. Il ajoutait qu’on pouvait se demander si l’EVAM n’aurait pas dû rendre une décision munie des voies de droit, mais que cette question pouvait rester ouverte dès lors qu’une décision d’octroi d’aide d’urgence avait été rendue le 2 mars 2010. En outre, l’EVAM n’avait pas violé les droits procéduraux du recourant en traitant sa seconde opposition du 2 mars 2010 comme une demande de transfert. La décision relevait au surplus que le recourant n’avait plus demandé l’octroi de l’aide d’urgence depuis le 1er avril 2010, ce qui semblait rendre ses griefs relatifs au contenu et aux modalités des prestations d’aide d’urgence sans objet.
Par décision du 29 octobre 2010, le juge instructeur a rayé du rôle le recours déposé dans l’affaire PS.2010.0049, devenu sans objet suite à la décision du DINT du 4 octobre 2010.
W. Par acte du 26 octobre 2010, le recourant a déposé un recours contre la décision du DINT du 4 octobre 2010 auprès de la CDAP, qui s’est vu attribuer la référence PS.2010.0075; il conclut à l’annulation de la décision attaquée et à l’admission du recours. Il maintient que le directeur de l’EVAM a commis un déni de justice formel en ne statuant pas sur ses oppositions des 11 février et 2 mars 2010. Il conteste l’affirmation selon laquelle il ne demanderait plus l’aide d’urgence depuis le 1er avril 2010 et relève les importantes difficultés procédurales liées à l’obtention de l’aide d’urgence; il en déduit un intérêt digne de protection actuel à voir la cause tranchée. Il estime avoir le droit de bénéficier des conditions prévues pour les familles en matière de logement individuel, puisqu’il a un enfant de 9 ans avec qui il entretient des relations, et conclut à ce qu’elles lui soient octroyées déjà par voie provisionnelle.
La requête de mesures provisionnelles a été rejetée par le juge instructeur en date du 29 octobre 2010.
Par courrier du 25 novembre 2010, l’EVAM a indiqué qu’il n’avait pas d’observations particulières à formuler. Le DINT s’est déterminé le 29 novembre 2010. Il conteste que l’intérêt du recourant soit actuel dès lors que celui-ci n’a pas demandé le renouvellement de l’aide d’urgence depuis le 1er avril 2010. Le recourant a formulé des observations en date du 6 décembre 2010. Le DINT s’est déterminé le 24 décembre 2010. Sur demande du juge instructeur, l’EVAM a produit diverses pièces du dossier en date du 18 janvier 2011.
Considérant en droit
a) aa) Selon l'art. 81 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'aide sociale nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle, ou l'aide d'urgence, à condition qu'elles en fassent la demande.
L'art. 82 al. 1 et 2 LAsi a la teneur suivante:
« 1. L'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence est régi par le droit cantonal. Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d'aide sociale.
bb) La loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) prévoit à ses art. 3 et 10 que les demandeurs d'asile ont droit à l'assistance, à savoir à l'aide ordinaire, sur décision de l'EVAM (cf. art. 2 al. 1 RLARA). S'agissant en revanche des personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois, elles n'ont droit qu'à l'aide d'urgence, si elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien.
b) Requérant d'asile débouté, le recourant est sous le coup d'une décision de renvoi de Suisse définitive et exécutoire. Partant, et en application des dispositions légales précitées, le recourant n'a droit qu'à l'aide d'urgence.
aa) L'aide d'urgence s'entend par une aide minimale au sens des art. 12 Cst. et 33 et 34 Cst.-VD.
Sur le plan fédéral, elle est définie par l'art. 82 al. 4 LAsi dont la teneur est la suivante:
« 4. L’aide d’urgence est octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons. Le paiement peut être limité aux jours de travail. ».
Dans le canton de Vaud, son contenu est défini par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051; cf. art. 3 LARA et 1 al. 3 LASV). Ainsi, les bénéficiaires de l'aide d'urgence reçoivent, en principe et en priorité, des prestations en nature (art. 14 RLARA; cf. également art. 4a al. 3 LASV). Par prestations en nature, on entend le logement, en règle général, dans un lieu d'hébergement collectif, la remise de denrées alimentaires et d'articles d'hygiène, les soins médicaux d'urgence dispensés en principe par la Policlinique Médicale Universitaire, en collaboration avec les Hospices cantonaux ou le Centre Hospitalier Universitaire Vaudois (art. 15 RLARA). L'art. 4a al. 3 LASV ajoute encore à cette liste l'octroi, en cas de besoin établi, d'autres prestations de première nécessité.
Selon l’art. 241 al. 2 du « Guide d’assistance du 1er janvier 2010. Recueil du Règlement du 3 décembre 2008 sur l’assistance et l’aide d’urgence octroyées en application de la loi sur l’aide aux requérants d’asile et à certaines catégories d’étrangers du 3 décembre 2008 et des directives du Département de l’intérieur en la matière » (ci-après: Guide d’assistance), l’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux personnes adultes sans enfants:
hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;
trois repas par jour (prestation en nature);
articles d’hygiène indispensables sous forme de bons;
vêtements sous forme de bons.
Selon l’art. 241 al. 3 du Guide d’assistance, l’aide d’urgence est délivrée selon les modalités suivantes aux familles et aux bénéficiaires de l’aide d’urgence qui, en raison de leur situation personnelle ou médicale, ne peuvent être hébergés dans une structure dispensant des prestations en nature:
hébergement dans un foyer collectif en principe spécifiquement dédié à cette population;
prestations en espèces conformément aux normes d’aide d’urgence.
bb) Sur le plan de la procédure, le DINT, par le SPOP, décide de l'octroi de l'aide d'urgence aux personnes qui séjournent illégalement sur territoire vaudois (art. 6 al. 3 LARA; cf. ég. art. 50 al. 1 LARA). L'EVAM exécute les décisions du département relatives à l'aide d'urgence aux personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois (art. 10 al. 2 LARA; cf. ég. art. 50 al. 2 LARA).
Selon l’art. 18 al. 1 RLARA, le département examine si les conditions d’octroi de l’aide d’urgence sont remplies. Dans ce cadre, il vérifie l’identité du demandeur et que celui-ci ne peut prétendre à un autre régime d’assistance dans le canton de Vaud ou dans un autre canton. Si les conditions sont remplies, il décide de l’octroi de l’aide d’urgence, sous réserve de la réalisation des conditions matérielles qui peut être examinée par l’établissement. La validité de la décision est limitée dans le temps. A son échéance, le bénéficiaire peut renouveler la demande auprès du département qui procédera à un nouvel examen de la réalisation des conditions d’octroi (al. 2). L’art. 19 RLARA dispose que l’établissement, en application des normes: a. calcule le droit effectif aux prestations financières, en tenant compte notamment d’éventuels revenus, ou droits à des revenus, b. décide du type et du lieu d’hébergement, c. détermine les modalités d’octroi d’éventuelles prestations supplémentaires.
a) En vertu de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. GE.2010.0004 du 9 avril 2010, GE.2007.0036 du 24 octobre 2007, JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).
b) Sous l’angle d’un éventuel déni de justice formel, s’agissant du délai dans lequel l’EVAM s’est prononcé sur les demandes formulées par le recourant, le tribunal n’a pas de raison de remettre en cause l’appréciation de l’autorité intimée. On constate ainsi que l’EVAM a déjà répondu le 25 janvier 2010 à la requête formulée par le recourant le 18 janvier 2010 et que son directeur s’est prononcé le 24 février 2010 sur l’opposition formulée le 11 février contre la décision du 8 février 2010. Par la suite, l’EVAM a encore agi dans un délai raisonnable en se prononçant le 23 mars 2010 sur la requête tendant au transfert du recourant dans un autre logement, soit moins de trois semaines après la nouvelle décision d’octroi d’aide d’urgence du 2 mars 2010. Certes, on peut se demander avec l’autorité intimée si la réponse du directeur de l’EVAM du 24 février 2010 (de même que celle de l’EVAM du 9 février 2010) n’aurait pas dû prendre la forme d’une décision formelle munie des voies de droit. En l’occurrence, cette question souffre toutefois de demeurer indécise. En effet, dès le moment où l’aide d’urgence a été octroyée par le SPOP le 2 mars 2010 et qu’une décision relative aux modalités de l’aide d’ugence a été rendue par l’EVAM le 23 mars 2010, munie des voies de droit, les oppositions formulées les 11 février et 2 mars 2010 contre les prises de position de l’EVAM et de son directeur des 9 février et 24 février 2010 devenaient sans objet. Il appartenait en effet alors au recourant de formuler cas échéant une opposition contre cette décision du 23 mars en faisant valoir à ce moment-là ses griefs relatifs aux modalités de l’aide d’urgence puis au directeur de l’EVAM de statuer sur ces griefs dans le cadre d’une décision sur opposition. C’est par conséquent à tort que le recourant persiste à soutenir que l’on se trouve en présence d’un déni de justice au motif que le directeur de l’EVAM n’aurait pas formellement statué sur ses oppositions formulées les 11 février et 2 mars 2010.
a) En procédure contentieuse, l'objet du litige (Streitgegenstand) est défini par l'objet du recours, soit la décision attaquée (Anfechtungsgegenstand), les conclusions et les motifs. En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne peut statuer que sur des points qui ont été préalablement décidés par l'autorité inférieure ou qui aurait dû l'être. En aucun cas l'objet du litige ne peut s'étendre à des éléments qui ne sont pas compris dans l'objet du recours (ATF 117 Ib 414 consid. 1d p. 417; arrêts AC.2009.0035 du 31 août 2010 consid. 2; GE.2004.0039 du 28 janvier 2005 consid. 2).
b) L'objet du recours est en l'occurrence la décision du DINT du 4 octobre 2010. Le litige porte exclusivement sur les points tranchés par cette décision. La question du droit du recourant à obtenir un logement privatif proche du lieu de domicile de son enfant et des prestations en espèces n’a pas été tranchée par la décision attaquée, de sorte que les conclusions prises à cet égard sont irrecevables. On ajoutera que c’est à juste titre que le DINT n’a pas traité de cette question dans sa décision du 4 octobre 2010, vu que le recourant avait dans son recours du 22 avril 2010 conclu uniquement à ce qu’il soit enjoint à l’EVAM de rendre une décision en rapport avec ses oppositions du 11 février et du 2 mars 2010. La remarque figurant dans la décision attaquée selon laquelle les griefs portant sur le contenu et les modalités d’aide d’urgence seraient sans objet puisque le recourant n’a plus demandé l’aide d’urgence depuis le 1er avril 2010 n’a par conséquent aucune portée, le recourant n’ayant, on l’a vu, formulé aucun grief de ce type dans son recours au DINT du 22 avril 2010.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 21 février 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF