TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2011
Composition
M. François Kart, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs Mmes M ; Aurélie Juillerat, greffière
Recourante
X.________, à La Tour-de-Peilz,
autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi,
Autorités concernées
Office régional de placement de la Riviera,
Centre social intercommunal de Vevey,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 6 septembre 2010 (réduction du forfait mensuel d'entretien)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 14 juillet 1965, s’est inscrite le 5 novembre 2009 comme demandeuse d’emploi auprès de l’Office régional de placement de Vevey (ci-après : ORP) et a été mise au bénéfice du revenu d’insertion (ci-après : RI).
B. Du 18 janvier au 17 avril 2010, X.________ a été assignée à une mesure cantonale d’insertion professionnelle transition-emploi en tant qu’aide de cuisine à 100% auprès de la société de réinsertion professionnelle à but non lucratif Eco & Home à Aigle. Elle a toutefois abandonné la mesure le 19 janvier 2010.
Par décision du 23 février 2010, l’ORP a, pour ce motif, prononcé une sanction à l’égard de X.________ consistant en une réduction de 15% pendant quatre mois du forfait mensuel d’entretien du RI. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
C. En raison du refus de X.________ de participer à une nouvelle mesure de réinsertion professionnelle en tant qu’ouvrière de fabrique, l’ORP a, par décision du 9 avril 2010, prononcé une nouvelle sanction consistant en une réduction de 25% pendant six mois du forfait mensuel d’entretien du RI. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours. Par décision du même jour, l’ORP a prononcé une autre sanction à l’égard de X.________ consistant en une réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien pour une période de trois mois au motif qu’elle n’avait pas remis ses preuves de recherches d’emploi du mois de février 2010 dans le délai imparti.
D. Le 30 mars 2010, l’ORP a assigné une troisième fois X.________ à une mesure d’insertion professionnelle en tant qu’aide de cuisine auprès d’Eco & Home pour la période du 1er avril au 31 juillet 2010.
Le 6 avril 2010, X.________ a eu un entretien téléphonique avec son conseiller ORP Y.________ pour lui faire part du fait que la mesure ne lui convenait pas. Celui-ci lui a expliqué qu’elle devait tout de même la terminer pour valider sa capacité à travailler. Dans le courant du mois d’avril, ses supérieurs hiérarchiques ont reproché à X.________ des absences sans justificatifs, ce que cette dernière a contesté. Le vendredi 30 avril 2010, Z., conseillère en ressources humaines auprès de Eco & Home et A., responsable du service de restauration d’Eco & Home, ont eu un entretien avec X.________ au cours duquel, outre la question des absences pour maladie sans justificatifs, des critiques ont été formulées au sujet du comportement de cette dernière et de sa manière de communiquer, notamment vis-à-vis de ses collègues de travail.
Le lundi 3 mai 2010, X.________ a contacté Z.________ pour l’informer qu’elle ne se présenterait plus à sa place de travail en raison du comportement de son responsable hiérarchique et de ses collègues. Elle a alors été avertie que si elle ne se présentait pas ce jour là à sa place de travail, la mesure serait considérée comme abandonnée.
X.________ ne s’est pas présentée à son travail les 3 et 4 mai 2010. Dans un courriel du 3 mai 2010 adressé au conseiller ORP de l’intéressée, détaillant les derniers événements, Z.________ a conclu ce qui suit :
Selon nos observations, X.________ n’est actuellement pas réinsérable sur le marché de l’emploi. Etant donné le degré d’importance de ses dysfonctionnements, nous recommanderions qu’elle puisse bénéficier d’un soutien et d’un accompagnement mieux adapté.
Par lettre adressée le 5 mai 2010 à X.________, Eco & Home a pris acte de l’interruption de la mesure pour abandon de poste.
Le 6 mai 2010, l’ORP a informé X.________ que l’abandon de la mesure en question pouvait conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI et lui a imparti un délai pour s’expliquer et produire d’éventuels moyens de preuve à ce sujet.
Par lettre du 7 mai 2010 adressée à Eco & Home et reçue en copie par l’ORP, X.________ a fait notamment part de sa désapprobation quant au comportement de Z.________ et de A.________, qui ne supportaient pas ses remarques au sujet du manque d’hygiène dans les locaux (linge sale non traité depuis plus d’une semaine, sols gras et glissants, produits vaisselle non appropriés) ; de même, elle a contesté leurs reproches quant à sa « communication inadaptée » et son intolérance.
E. Par décision du 13 juillet 2010, l’ORP a prononcé une nouvelle sanction à l’égard de X.________ consistant en une réduction de 25% pendant six mois du forfait mensuel d’entretien du RI au motif qu’elle avait abandonné son emploi temporaire au sein d’Eco & Home.
F. Le 15 juillet 2010, X.________ a formé opposition contre la décision de l’ORP du 13 juillet 2010, laquelle a été confirmée par décision du Service de l’emploi du 6 septembre 2010.
X.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 14 septembre 2010, concluant implicitement à son annulation. Le Service de l’emploi a déposé sa réponse le 22 octobre 2010, en concluant au rejet du recours. Le Centre Social Intercommunal de Vevey a renoncé à se déterminer. La recourante a déposé des observations complémentaires le 10 décembre 2010.
G. Parallèlement aux événements qui prècèdent, l’ORP a ouvert en mai 2010 une procédure tendant à examiner l’aptitude au placement de X.________.
Au cours de cette procédure, l’intéressée s’est vue sanctionnée par l’ORP pour la non-remise des preuves de ses recherches d’emploi du mois d’avril 2010 ; en outre, elle ne s’est pas présentée à un entretien fixé par l’ORP le 23 juillet 2010 et a à nouveau abandonné une mesure de réinsertion au sein de l’EMS « Le Phare Elim » en date du 4 août 2010.
Finalement, le Service de l’emploi a rendu une décision le 2 septembre 2010, concluant à l’inaptitude de l’intéressée au placement en raison de son comportement incompatible avec l’objectif consistant à favoriser sa réinsertion professionnelle.
Considérant en droit
Il convient d’examiner en premier lieu si la sanction est justifiée dans son principe.
a) L’art. 23a de la loi vaudoise sur l’emploi du 5 juillet 2005 (LEmp ; RSV 822.11) prévoit que les bénéficiaires du RI doivent, avec l’assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l’emploi. En leur qualité de demandeurs d’emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que ceux imposés par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI ; RS 837.0) pour les chômeurs (al. 1) ; En particulier, ils sont tenus d’accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont notamment l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (al. 2 let. a). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelles visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel réaliste (al.1). Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2).
En cas de non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP, l’art. 23b LEmp prévoit des sanctions sous la forme de réductions des prestations financières au sens de la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV ; RSV 850.051). Selon l’art. 13 al. 3 let. b LEmp, l’ORP est compétent pour décider de telles sanctions.
L’art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose ce qui suit:
Art. 12 b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
b) En l’espèce, la recourante a abandonné son poste d’aide de cuisine auprès de la société Eco & Home à partir du 3 mai 2010. Elle doit dès lors a priori être sanctionnée en application de l’art 12b al. 1 let. c RLEmp pour avoir abandonné une mesure cantonale d’insertion professionnelle. Elle soutient toutefois que le poste n’était pas adapté à son état de santé, que des normes d’hygiène et de sécurité n’étaient pas respectées et met en cause les conditions et l’ambiance de travail en expliquant avoir subi des réprimandes et des remarques désobligeantes de la part des responsables de Eco & Home.
aa) Dès lors que les mesures cantonales d’insertion professionnelles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2), on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence la concernant pour déterminer quels sont les motifs qui peuvent justifier l’abandon d’une mesure d’insertion professionnelle. Aux termes de l’art. 64a al. 1 let. a et 2 LACI, l'assignation d'un emploi temporaire consistant en un programme organisé par une institution publique ou privée à but non lucratif est régie par analogie par les critères définissant le travail convenable de l'art. 16 al. 2 let. c LACI. Selon cette disposition, n'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté tout travail qui ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré. Tout autre motif invoqué en vue de refuser un programme d’emploi temporaire n’est donc pas valable. En particulier, la liberté de choisir sa profession n’existe pas lors de l’assignation à une mesure d’emploi (cf. ATF du 1er octobre 2003, C.249/2003). Pour se prononcer sur des motifs invoqués en relation avec l’abandon d’une mesure de réinsertion professionnelle, on peut également s’inspirer de la jurisprudence rendue en matière de suspension du droit à l’indemnité en cas de chômage imputable à faute de l’assuré lorsque ce dernier a résilié lui-même un contrat de travail (art. 30 al. 1 let. a LACI et 44 al. 1 let. b de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance chômage [OACI ; RS 837.02]). Selon cette jurisprudence, il y a lieu d’admettre de façon restrictive les circonstances pouvant justifier l’abandon d’un emploi. Des désaccords sur le montant du salaire ou un rapport tendu avec des supérieurs ou des collègues de travail ne suffisent pas à justifier l’abandon d’un emploi. Dans ces circonstances, on doit au contraire attendre de l’assuré qu’il garde sa place jusqu’à ce qu’il ait trouvé un autre emploi. Par contre, on ne saurait en règle générale exiger de l’employé qu’il conserve un emploi, lorsque les manquements d’un employeur à des obligations contractuelles atteignent un degré de gravité justifiant une résiliation immédiate au sens de l’art. 337 CO (cf. ATF 8C_225/2009 du 30 juillet 2009 consid. 5.1 et réf). On admet généralement que des activités problématiques, des brutalités, des injures, des voies de fait ou, suivant les circonstances, l’omission de la part de l’employeur de prendre les mesures de sécurité adéquates, constituent des justes motifs de résiliation immédiate. Dans cette dernière hypothèse, la jurisprudence a toutefois précisé qu’il appartient au travailleur de mettre son employeur en demeure de remédier au vice (cf. ATF C 302/01 du 4 février 2003). Lorsque les rapports de confiance entre les parties sont perturbés au point que la résiliation immédiate est la seule solution, il n’y a pas de chômage fautif. On relèvera encore que, dans le cadre de l’art. 44 al. 1 let. b OACI, l’emploi quitté est présumé convenable. Cette présomption peut toutefois être renversée par l’assuré et il ne faut alors pas se montrer trop strict quant à la preuve qui lui incombe (cf. Boris Rubin, Assurance-chômage, 2ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, p.442 et réf).
bb) Le chômeur qui entend se prévaloir de son état de santé pour refuser un emploi doit disposer d’un certificat médical duquel on peut déduire que l’emploi en question ne lui convient pas. Un tel certificat doit apporter en outre un minimum de précision sur les activités qui seraient contre-indiquées et ne doit pas avoir été établi trop longtemps après la survenance de l’empêchement ou, ayant été établi à temps, il ne faut pas qu’il soit fourni tardivement par l’assuré (cf. Boris Rubin, op. cit., p.416 et réf.). En l’occurrence, la recourante n’ayant produit aucun certificat médical attestant que l’activité d’aide de cuisine était contre-indiquée pour des motifs médicaux, l’abandon de la mesure ne saurait être justifiée pour ce motif.
Pour ce qui est du manque d’hygiène et de sécurité au travail, les reproches formulés par la recourante portent apparemment sur du linge sale non traité pendant plus d’une semaine, un sol gras et glissant et des produits vaisselle non appropriés (cf. courrier de la recourante du 7 mai 2010 adressé à Eco & Home). Pour autant que ces faits soient avérés, ceux-ci ne sauraient constituer des motifs suffisamment sérieux et graves pour justifier un abandon immédiat de la mesure. Il en va de même en ce qui concerne les conditions et l’ambiance de travail mises en cause de manière très générale par la recourante. S’agissant des réprimandes et des remarques désobligeantes qui auraient été proférées à son encontre par des responsables de Eco & Home, il résulte du dossier (voir courriel de Z.________ à Y.________ du 3 mai 2010) que des échanges animés ont eu lieu lors d’une séance du 30 avril 2010 réunissant la conseillère RH, le responsable du service de restauration et la recourante au cours de laquelle des remarques ont été faites à la recourante au sujet de son attitude (notamment vis-à-vis des autre collaborateurs) et de ses absences pour maladie non justifiées. A cette occasion, le responsable du service de restauration aurait notamment relevé qu’avec une telle attitude elle ne parviendrait jamais à conserver un emploi. Apparemment, ces remarques ont été très mal acceptées par la recourante, qui a pour sa part formulé des critiques à l’encontre de ses conditions de travail. Là encore, même si certains reproches n’étaient peut-être pas fondés (notamment celles relatives à des absences inexcusées), la recourante ne saurait se prévaloir de l’attitude des responsables de Eco & Home lors de cet entretien pour justifier l’abandon de la mesure. La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.
Il reste à examiner si la quotité de la sanction, à savoir une réduction du forfait de 25% pendant six mois, est justifiée, le principe de la proportionnalité exigeant à cet égard que la sanction infligée soit adaptée à la faute commise, d’une part, et aux circonstances de l’espèce, d’autre part.
a) aa) La réduction maximale du RI telle que prévue à l’art. 12b al. 3 RLEmp laisse au bénéficiaire du RI au moins 75 % du forfait RI. Ce montant correspond au minimum vital absolu au sens des directives que le Service de prévoyance et d'aide sociales a édité le 1er juin 2010 sous le titre "Revenu d’insertion (RI) Normes 2010, Complément indispensable à l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement d’application/RLASV", dont on extrait le passage suivant:
3.5. Forfait pour l’entretien
Le forfait pour l’entretien doit permettre aux personnes vivant à domicile d’assumer toutes les dépenses indispensables au maintien d’une existence respectant la dignité humaine (minimum vital social).
• 75 % de ce forfait représente un minimum vital absolu (noyau intangible) et est destiné à couvrir des besoins essentiels et vitaux tels que nourriture, vêtements, santé. Ce montant ne peut être réduit.
En cas de besoin avéré, des frais particuliers prévus par les normes peuvent être pris en charge en sus du noyau intangible. Ces frais sont payés sur la base de justificatifs.
• 25 % de ce forfait est destiné à couvrir des besoins qui ne relèvent pas du strict minimum vital, tels que communications à distance, intégration sociale, activités culturelles et sportives, équipement personnel, etc.
Selon la jurisprudence, la détermination du noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, à 75 % du forfait RI n’apparaît pas critiquable (cf. à ce sujet PS.2009.0090 du 14 mai 2010 octobre 2009 consid. 3 et réf.). Le Tribunal fédéral a d’ailleurs confirmé que la réduction du forfait RI de 25 %, pour une durée limitée, ne mettait pas l’intéressé dans une situation qui porterait atteinte à son droit aux conditions minimales d’existence (ATF 8C_148/2010 du 17 mars 2010).
bb) Le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS), dans sa directive sur les sanctions du RI du 31 octobre 2008, précise qu’en cas de faute moyenne une déduction de 15% du forfait durant 10-12 mois ou de 25% durant 3-4 mois pourra être imposée. En cas de faute grave, la diminution du forfait RI correspond à 25 % pendant six à douze mois. Même si le SPAS n’est plus compétent pour décider de sanctions sur le RI basées sur la LEmp depuis le 1er novembre 2008, date à laquelle cette compétence a été attribuée aux ORP et au SDE (art. 13 b al. 3 LEmp), cette directive reste utile pour déterminer le montant de la sanction (cf. PS.2009.0090 précité consid. 3).
Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était ensuite pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "JEM" (Jusqu'à l'Emploi), la présente cour a fixé la réduction du forfait RI à 15% pendant deux mois. Il ne s'agissait en l’occurrrence pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Dans une affaire similaire, où le bénéficiaire RI ne s’était pas soumis à une mesure d’insertion professionnelle, ce qui constituait son premier manquement à ses obligations, il a été jugé qu’une réduction du RI de 15 % pendant deux mois constituait la sanction adéquate (PS.2009.0052 du 15 février 2010).
b) En l’espèce, il convient d’examiner si c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que l’on se trouvait en présence d’une faute grave et prononcé par conséquent une sanction consistant en une nouvelle réduction de 25% pendant six mois du forfait mensuel d’entretien RI de la recourante. Dès lors que cette dernière avait déjà à deux reprises abandonné ou refusé une mesure d’inserion professionnelle, on se trouve en présence d’un cas de récidive qui justifie a priori de retenir une faute grave. Cela étant, il convient de tenir compte du fait que la recourante, selon l’appréciation de la responsable RH de l’organisateur de la mesure, semble souffrir de dysfonctionnements importants, ne serait par conséquent pas réinsérable sur le marché du travail et devrait dès lors bénéficier d’un « soutien et d’un accompagnement mieux adapté » (cf. courriel de Z.________ au conseiller ORP Y.________ du 3 mai). Dans ces circonstances, on peut s’étonner que l’ORP ait persisté à proposer à la recourante des mesures de réinsertion (une nouvelle mesure lui a apparemment été proposée en été 2010 dans un EMS pour finalement aboutir à une décision d’inaptitude au placement rendue au mois de septembre 2010).
Les circonstances qui précèdent conduisent à relativiser la faute qui peut être reprochée à la recourante s’agissant de son incapacité à mener à terme les différentes mesures de réinsertion auxquelles elle a été assignée par l’ORP. Tout bien considéré, il convient de retenir qu’une faute moyenne a été commise et qu’une réduction du forfait RI de 25% pendant trois mois s’avère adéquate.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'emploi du 6 septembre 2010 est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du RI est fixée à 25% pendant trois mois.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 février 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF