TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 août 2011
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________, à Prilly,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Autorités concernées
Office régional de placement de l'Ouest Lausannois,
Centre social régional de Prilly-Echallens,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 10 février 2010
Vu les faits suivants
A. Le 28 janvier 2009, X.________, né le 24 septembre 1977, s'est inscrit comme demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP). Ayant épuisé son droit aux indemnités de chômage, il bénéficie des prestations du revenu d'insertion (RI).
B. Par lettre du 7 avril 2009, l'ORP a informé l'intéressé qu'il n'avait pas reçu ses recherches d'emploi pour le mois de mars 2009 et lui a imparti un délai au 17 avril 2009 pour exposer son point de vue par écrit "et/ou" transmettre les documents requis; il l'a avisé que son comportement pouvait conduire à une réduction de ses prestations mensuelles RI. Le 16 avril 2009, l'ORP a reçu sa lettre en retour avec la mention "Le destinataire est introuvable à l'adresse indiquée.".
C. Par décision du 26 mai 2009, l'ORP a réduit le forfait d'entretien mensuel RI d'X.________ de 15% pour une période de trois mois, au motif qu'il n'avait pas fourni ses recherches d'emploi pour le mois de mars 2009. Le 29 mai 2009, l'ORP a reçu sa décision en retour avec la mention "Le destinataire est introuvable à l'adresse indiquée".
D. Le 8 juillet 2009, X.________ a recouru devant le Service de l'emploi contre cette décision, en concluant à son annulation. Il a affirmé avoir remis à l'ORP ses recherches d'emploi pour le mois de mars 2009 avant le 7 avril 2009; il a ajouté n'avoir pas reçu la lettre de l'ORP du 7 avril 2009.
Invité à s'expliquer sur l'apparente tardiveté de son recours, l'intéressé a répondu le 20 juillet 2009:
"..., la décision attaquée, en l'espèce m'a été notifiée, le 10 juin 2009 comme l'atteste le cachet de l'ORP de Lausanne (partie au litige). Etant donné que j'ai fait recours le 08/07/2009, autrement dit 28 jours jours après notification de ladite décision, j'étais par conséquent dans le délai légal pour agir."
Le 11 janvier 2010, le Service de l'emploi a invité X.________ à produire d'ici au 1er février 2010 une liste de ses recherches d'emploi pour le mois de mars 2009 ainsi que tout élément susceptible de prouver ses démarches; il l'a avisé que les recherches d'emploi déposées après cette date ne seraient pas prises en considération.
Le 1er février 2010, X.________ a produit les pièces suivantes:
une lettre manuscrite de l'entreprise Interdiscount, à Lausanne, datée du 18 janvier 2010, confirmant que l'intéressé est venu demander du travail au mois de mars 2009;
une lettre manuscrite du directeur commercial de l'entreprise Lenvix Mode, à Lausanne, datée du 25 janvier 2010, attestant une démarche de l'intéressé au mois de mars 2009;
une note manuscrite de l'intéressé expliquant avoir écrit au Chef du Département de la santé et de l'action sociale (DPAS), en vue d'un éventuel emploi au Service des sports comme maître-nageur;
deux feuilles de contrôle du Service du travail et de l'intégration de la ville de Lausanne où l'intéressé effectuait un programme d'emploi temporaire (PET); ces documents (qui se présentent comme des "time-sheet") attestent qu'X.________ a passé huit heures, au cours de la période du 16 au 27 mars 2009, à chercher un emploi; sans donner de détails sur les entreprises contactées, ils mentionnent des appels téléphoniques, des lettres, ainsi que des recherches sur internet et dans les journaux;
cinq réponses négatives d'employeurs datées des 31 juillet 2009, 5 août 2009, 7 août 2009, 4 septembre 2009 et 12 novembre 2009.
Par décision du 10 février 2010, le Service de l'emploi a partiellement admis le recours de l'intéressé et réduit la durée de la réduction de 15% de son forfait d'entretien mensuel RI de trois à deux mois. Sur la recevabilité, il a retenu que le recours avait été déposé en temps utile, la décision attaquée n'ayant pas été correctement adressée; sur le fond, il a pris en considération les pièces produites le 1er février 2010, mais a jugé les recherches de travail effectuées insuffisantes.
E. Le 16 mars 2010, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant à l'annulation de toute sanction.
Dans sa réponse du 14 avril 2010, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours. L'ORP, par l'intermédiaire de la division juridique des ORP, a conclu également au rejet du recours. Le CSR ne s'est pas déterminé.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 4 mai 2010. Les autorités parties à la procédure ont renoncé à se déterminer sur cette écriture.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.
a) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, ils leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve.
b) Selon la jurisprudence, pour trancher le point de savoir si l'assuré a fait des efforts suffisants pour trouver un travail convenable, il faut tenir compte, aussi bien de la quantité que de la qualité de ses recherches (ATF 124 V 231 consid. 4a). Sur le plan quantitatif, le Tribunal fédéral des assurances (TFA) a confirmé la pratique administrative exigeant dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne, l'autorité de décision n'étant par ailleurs pas dispensée d'examiner, au regard des circonstances concrètes, la qualité des démarches effectuées (TFA, arrêt C 319/02 du 4 juin 2003). La continuité de ces dernières revêt également une certaine importance, sans toutefois que l'on puisse exiger de l'assuré qu'il les répartisse sur la période de contrôle, la Haute Cour ayant estimé qu'il pouvait être rationnel et judicieux de préparer ses postulations de manière concentrée, sur quelques jours dans le mois, eu égard à la périodicité des offres d'emplois dans les journaux et compte tenu du fait que les délais de postulation sont en général relativement longs (TFA, arrêt non publié C 14/88 du 5 juillet 1988, cité dans l'arrêt C 63/03 du 11 juillet 2003).
c) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010).
a) En l'espèce, l'autorité intimée, constatant que la lettre de l'ORP impartissant au recourant un ultime délai au 17 avril 2009 pour produire les recherches manquantes n'avait pas été correctement adressée, a accordé à l'intéressé un nouveau délai au 1er février 2010 pour s'exécuter. Le recourant a produit plusieurs documents dans ce délai. L'autorité intimée a considéré toutefois que seules la lettre d'Interdiscount et celle de Lenvix Mode pouvaient être tenues pour des preuves de recherches d'emploi effectuées au mois de mars 2009, ce qui était nettement insuffisant.
b) Il convient d'examiner si d'autres documents produits le 1er février 2010 constituent des preuves de recherches d'emploi effectuées au mois de mars 2009, comme le soutient le recourant. Parmi ces pièces figurent:
cinq réponses négatives d'employeurs datées des 31 juillet 2009, 5 août 2009, 7 août 2009, 4 septembre 2009 et 12 novembre 2009; ces documents attestent bien de démarches effectuées par le recourant, mais ne prouvent pas que celles-ci ont été faites au mois de mars 2009; ils ne peuvent dès lors être tenus pour des preuves de recherches d'emploi effectuées au mois de mars 2009;
une note manuscrite du recourant expliquant avoir écrit au Chef du Département de la santé et de l'action sociale, en vue d'un éventuel emploi au Service des sports comme maître-nageur; ce document ne précise pas que cette démarche aurait été effectuée au mois de mars 2009; de plus, sans copie de la lettre envoyée, il peut difficilement être retenu comme une preuve de recherches d'emploi; cette question peut toutefois rester ouverte;
deux feuilles de contrôle du Service du travail et de l'intégration de la ville de Lausanne, remplies dans le cadre d'un programme d'emploi temporaire (PET); ces documents attestent que le recourant a pu consacrer huit heures pendant le PET à des recherches d'emploi; ils mentionnent des appels téléphoniques, des lettres les 17, 19 et 27 mars – deux offres spontanées et des réponses à des annonces - ainsi que des recherches sur internet et dans les journaux, mais ne précisent pas l'identité des employeurs contactés, ni les éventuels résultats des offres présentées; ces feuilles de contrôle sont signées par le responsable du programme. Sur la portée de ce visa, le recourant s'est expliqué:
"C'est le point le plus essentiel. Je tiens en effet à attirer tout spécialement votre attention sur le fait que mon chef de stage contrôlait toutes mes démarches directement on line car [le] poste de travail était mis en réseau avec l'administration (…) il ne signait donc mes rapports de stage qu'en toute connaissance de cause, c'est-à-dire après avoir donc dûment contrôlé toutes les démarches que j'affirmais avoir effectuées, soit notamment toutes mes recherches d'emploi faites on line. Ainsi, j'estime qu'on doit tenir compte, pour le mois de mars 2009, de toutes les recherches d'emploi que j'ai effectuées dans le cadre de mon PET."
Faute de formulaires de recherches d'emploi dûment complétées (qui auraient indiqué l'employeur concerné), le tribunal en est réduit à des suppositions: en dépit des explications fournies, les pièces produites ne permettent pas d'établir le nombre de recherches effectuées; de plus, on ne sait si les deux candidatures spontanées ou les réponses – (apparemment trois) – à des offres d'emploi concernent les entreprises Interdiscount et Lenvix Mode. Le cas échéant, les démarches seraient arrêtées à cinq, auxquelles s'ajouterait éventuellement l'offre adressée au DPAS, dont on ne sait si elle a été effectuée au mois de mars. Ainsi, quoi qu'il en soit, même en mettant au crédit du recourant cette dernière offre, les recherches effectuées se révèlent en définitive insuffisantes au regard des exigences de la jurisprudence rappelées plus haut.
c) Il n'est pas contesté pour le surplus qu'au mois de mars 2009, le recourant était doublement occupé, à savoir par un PET auprès du Service du travail et de l'intégration de la ville de Lausanne et par un stage auprès de l'établissement "Point Bar" à Lausanne. Cela ne le dispensait toutefois pas d'effectuer des recherches d'emploi (Boris Rubin, Assurance-chômage, 2ème éd., Zurich, Bâle et Genève 2006, p. 390, ainsi que les références citées). De surcroît, le programme d'occupation laissait à l'intéressé du temps pour ses recherches d'emploi.
d) Au regard de ces éléments, c'est à juste titre que l'autorité intimée a sanctionné le recourant pour recherches d'emploi insuffisantes. S'agissant de la quotité de la sanction, soit la réduction de 15% du forfait entretien du RI pendant deux mois, elle correspond au minimum prévu par l'art. 12b RLEmp et ne peut dès lors qu'être confirmée (arrêts PS.2010.0065 du 29 avril 2011 consid. 2e et PS.2010.0031 du 11 octobre 2010 consid. 4 i.f.).
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. L'arrêt sera rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 10 février 2010 est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 5 août 2011
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF