TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Décision sur effet suspensif du 25 juin 2010
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Vincent Pelet et M. Robert Zimmermann, juges
recourante
X.________, à ********,
autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi,
autorités concernées
Centre social régional de Lausanne,
Office régional de placement de Lausanne,
Objet
aide sociale
Décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 15 février 2010 (réductions du RI pour refus de suivre une mesure de marché du travail et pour absence à un entretien de conseil)
Vu les faits suivants
A. Après avoir interpellé X., qui ne s'est pas déterminée, le Service de l'emploi lui a notifié deux décisions du 30 octobre 2009. La première (décision numéro 8) retient qu'elle ne s'est pas présentée pour un entretien de conseil le 6 août 2009 à l'Office régional de placement. La seconde (décision numéro 9) retient en fait qu'elle avait été assignée par l'Office régional de placement à suivre la mesure "Transition Emploi", qu'elle devait prendre contact avec Mme Y., qu'elle ne l'a pas contactée et que cette attitude est assimilée à un refus de mesure.
La décision numéro 8 indique à son début : "Le forfait mensuel d'entretien du bénéficiaire RI est réduit de 15 % pour une période de deux mois". En droit, elle rappelle les articles 23a et 23b de la loi sur l'emploi du 5 juillet 2005 (LEmp, RSV 822.11) et se termine par les deux paragraphes suivants :
"Au vu de ce qui précède et selon la législation en vigueur, une sanction dans votre droit aux prestations RI est prononcée. La sanction consiste en une réduction de votre forfait mensuel d'entretien de 15 % pour une durée de deux mois.
La présente sanction est exécutable de suite et un éventuel recours à son encontre ne sera pas accompagné de l'effet suspensif. Elle sera caduque si elle n'a pas débuté dans les vingt-quatre mois suivant la date de la présente décision."
La décision numéro 9 se présente de manière identique mais la réduction du forfait mensuel d'entretien est de 25 % pour une période de quatre mois.
B. Sur recours, le Service de l'emploi, Instance juridique du chômage, a statué dans deux décisions séparées du 15 février 2010. Il retient que la recourante explique qu'ayant appris qu'elle était enceinte le 1er juillet 2009, elle en a informé le lendemain son "conseiller en personnel", qui a déclaré qu'il en prenait note et qu'il voulait la désinscrire de l'Office régional de placement. Ces propos lui auraient laissé penser qu'elle n'avait plus à répondre aux demandes de justification. En bref, les deux décisions considèrent que les allégations de la recourante ne sont pas corroborées par les pièces du dossier et que même si elle l'étaient, cela ne dispensait pas la recourante de se rendre à l'entretien, respectivement de contacter Mme Y.________. Le dispositif des deux décisions est le suivant:
"I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'ORP est confirmée.
III. La présente décision est exécutoire de suite ; un recours à son encontre n'aura pas d'effet suspensif."
Les décisions décrites ci-dessus ne contiennent pas d'autres indications quant à la période durant laquelle les sanctions seront exécutées.
C. Par actes séparés du 17 mars 2010, X.________ conteste ces décisions en demandant leur annulation. Subsidiairement, elle demande la réduction de la sanction (s'agissant de la mesure "Transition Emploi") et dans les deux cas, elle demande que les sanctions soient différées au sens de l'article 12b al. 4 RLEmp.
À l'appui de ses recours, elle expose que l'intention de son conseiller de la désinscrire est attestée au dossier par une pièce confirmant l'annulation de son inscription et qu'elle a bel et bien pris contact avec Mme Y.________ lors d'un entretien téléphonique, dont sa mère a été témoin, durant lequel elle a annoncé qu'elle était enceinte et souffrait de divers troubles la rendant inapte à la mesure.
Le tribunal a accusé réception des recours le 17 mars 2010 en indiquant que l'effet suspensif leur était restitué pour le motif qu'un cumul de sanctions sur la même période paraissait disproportionné.
Dans sa réponse au recours, le Service de l'emploi, au sujet de la situation provisionnelle, fait valoir qu'en vertu de l'article 23c LEmp, les décisions de sanctions sont directement exécutoires et les recours n'ont pas d'effet suspensif et qu'en outre, il n'existe en l'espèce aucun motif pertinent justifiant la restitution de l'effet suspensif. Il précise qu'il n'y a pas de cumul dans l'exécution des sanctions parce qu'en pratique, le centre social régional exécute une sanction après l'autre. Sur le fond, le Service de l'emploi conclut au rejet des recours.
Le Service de l'emploi demande, pour le cas où l'effet suspensif serait tout de même accordé, que soit rendue une décision incidente susceptible de recours.
D. La présente décision incidente concerne l'effet suspensif, qui relève en principe de la compétence du magistrat instructeur (art. 94 al. 2 LPA-VD), mais elle a été soumise à la cour dont la composition est indiquée une tête de la présente, en application de l'art. 94 al. 3 LPA-VD selon lequel le juge peut soumettre la cause à la cour si l'affaire présente une certaine complexité. La question a fait en outre l'objet de la procédure de coordination prévue par l'article 34 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1), qui prévoit, pour ce qui concerne la Cour de droit administratif et public (CDAP) que les questions juridiques de principe sont discutées entre tous les juges de la section concernée (en l'occurrence la CDAP III, où siègent tous les juges de la CDAP).
Considérant en droit
Sur le fond, le litige concerne des sanctions infligées à la recourante en application des dispositions suivantes de la loi sur l'emploi du 5 juillet 2005 (LEmp, RSV 822.11) et de son règlement d'application du 7 décembre 2005 (RLEmp, RSV 822.11.1):
Art. 23a LEmp - Devoirs des bénéficiaires RI
1 Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI.
2 En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de :
participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées ;
participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information ;
fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable.
Art. 23b LEmp - Sanctions
1 Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV.
Art. 12b RLEmp - Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :
rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;
absence ou insuffisance de recherches de travail ;
refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;
refus d'un emploi convenable ;
violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
Ces dispositions, en vigueur depuis le 1er novembre 2008, ont été introduites dans la loi sur l'emploi par la novelle du 1er juillet 2008 en même temps qu'était transférée au Service de l'emploi, respectivement aux offices régionaux de placement, la compétence de sanctionner les bénéficiaires du revenu d'insertion en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel par les offices régionaux de placement (Exposé des motifs 58, février 2008, ch. 2.1.2.1).
Des dispositions semblables figurent dans la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV ; RSV 850. 051) et dans son règlement d'application (RLASV; RSV 850.051.1), aux art. 45 LASV et 44 s. RLASV.
Pour ce qui concerne l'effet suspensif, il faut rappeler que sous l’empire de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le dépôt du recours ne suspendait pas l’exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d’office ou sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). Comme le rappelle l'arrêt PS.2009.0034 du 21 août 2009, la règle s’est inversée avec l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD ; RSV 173.36).
Dans le système instauré par la LPA-VD, tant la réclamation (lorsque cette voie est ouverte) que le recours administratif (devant l'administration) et le recours de droit administratif (devant le Tribunal cantonal) ont d'office un effet suspensif (art. 69 al. 1 LPA; art. 99 et 80 al. 1 LPA). En particulier, l'article 80 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'article 99 LPA-VD, a la teneur suivante :
Article 80 - Effet suspensif
1 Le recours administratif a effet suspensif.
2 L'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.
La décision n'est donc exécutoire que (article 58 LPA-VD):
"a. lorsqu'elle ne peut plus être attaquée par une voie de droit ordinaire, ou
b. lorsque la voie de droit ordinaire n'a pas d'effet suspensif, ou
c. lorsque l'effet suspensif est retiré."
Aux termes de l'art 80 al. 2 LPA, c'est "l'autorité administrative ou l'autorité de recours" qui a la compétence de lever l'effet suspensif. Le retrait de l'effet suspensif peut donc être prononcé par l'autorité de première instance (Exposé des motifs du Conseil d'Etat ad art. 59 du projet, p. 34 du tiré à part) mais contrairement à ce que pourrait laisser penser cette disposition, cette compétence ne peut pas s'exercer sous n'importe quelle forme ni en tout état de cause. Pour saisir la portée de cette compétence, il faut bien voir que cette réglementation correspond au régime qu'on retrouve notamment dans la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA; RS 172.021) dont l'art. 55 prévoit plus clairement ce qui suit:
1 Le recours a effet suspensif.
2 Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l’autorité inférieure peut y prévoir qu’un recours éventuel n’aura pas d’effet suspensif; après le dépôt du recours, l’autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.
3 L’autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l’effet suspensif à un recours auquel l’autorité inférieure l’avait retiré; la demande de restitution de l’effet suspensif est traitée sans délai.
4 Si l’effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l’effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l’établissement autonome au nom de qui l’autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
5 Sont réservées les dispositions d’autres lois fédérales prévoyant qu’un recours n’a pas d’effet suspensif.
Dans ce régime, la décision de l'autorité inférieure consistant à prévoir qu'un recours éventuel n’aura pas d’effet suspensif doit être formulée expressément et de manière explicite (ATF 109 V 229, consid. 2a p. 323; Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich 2009, note 121 ad art. 55 PA). Surtout, elle doit figurer dans le dispositif même de la décision (Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich 2008, notes 13 et 21 ad art. 55 PA; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes", 1993, ch. 280 p. 168; v. p. ex. ATF 6B_113/2007 du 16 août 2007 concernant le droit zurichois). Ainsi, l'autorité administrative ne saurait insérer le retrait de l'effet suspensif au recours dans l'indication de la voie de droit, par exemple sous la forme d'une indication selon laquelle "Cette décision peut faire l’objet d’un recours administratif auprès du Tribunal cantonal (…) Le recours n’entraîne pas d’office l’effet suspensif". Le tribunal de céans a déjà jugé (voir les décisions sur effet suspensif du 23 février 2010 dans la cause CR.2009.0080 et du 1er juillet 2009 dans la cause PS.2009.0024) que ce procédé est incompatible avec l'art. 42 LPA-VD, qui prévoit que la décision administrative doit contenir notamment deux éléments fondamentaux qui sont le dispositif (let. d) et l'indication des voies de droit (let. f). Le retrait de l'effet suspensif a donc sa place dans le dispositif de la décision administrative. En effet, le destinataire de la décision doit pouvoir discerner clairement quels sont les éléments de la décision administrative qui modifient sa situation juridique, regroupés dans le dispositif, sans qu'ils soient mêlés à ceux qui fournissent une information générale sur les voies de droit disponibles.
Enfin, la compétence de l'autorité administrative de première instance en matière d'effet suspensif cesse, pour être remplacée par celle de l'autorité de recours, au moment du dépôt du recours, en raison de l'effet dévolutif de ce dernier (Auer/Müller/Schindler, loc. cit.; Waldmann/Weissenberger, note 115 et 116 ad art. 55 PA). La LPA-VD ne le dit pas expressément mais on ne conçoit pas que deux compétences simultanées coexistent sur le même objet car dans ce cas, l'autorité intimée et l'autorité de recours pourrait être tentées de renverser réciproquement leurs décisions sur l'effet suspensif. On peut d'ailleurs se demander si l'autorité administrative qui n'a pas statué sur la question de l'effet suspensif dans le dispositif de sa décision sur le fond peut encore le faire après la notification de sa décision. C'est en tout cas exclu après le dépôt du recours.
La LPA-VD ne dit pas non plus que l'autorité de recours peut restituer l'effet suspensif si l'autorité précédente l'avait retiré, mais sur ce point également, la symétrie s'impose avec le système plus clairement instauré par l'art. 55 al. 3 PA: la compétence du magistrat instructeur en matière d'effet suspensif (art. 94 al. 2 LPA-VD) permet à ce magistrat aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa propre décision (voir par exemple la décision sur effet suspensif rendue le 15 janvier 2010 dans une cause PS.2009.0080 analogue à la présente, s'agissant d'un recours déposé en 2009, où le juge instructeur a considéré, en se fondant sur les articles 80 et 99 LPA-VD, qu'une fois le recours déposé, le tribunal peut, après avoir procédé à une pesée des intérêts en présence, restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré).
On notera au passage qu'en droit fédéral, l'article 55 alinéa 4 PA réserve les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif. Cette disposition est en principe superflue parce que d'éventuelles dispositions spéciales s'appliqueraient même en son absence (Auer/Müller/Schindler, note 36 ad art. 55 PA). Elle réserve des dispositions qui peuvent prévoir que l'effet suspensif ne s'applique pas, mais qu'il peut être accordé par l'auteur de la décision ou par l'autorité de recours (Waldmann/Weissenberger, note 182 ad art. 55 PA). Tel est pas exemple le cas des art. 22 et 28 de la loi fédérale sur les marchés publics du 16 décembre 1994 (LMP; RS 172.056.1). Si la disposition spéciale prévoit que le recours n'a pas effet suspensif, sans prévoir expressément la possibilité de son octroi, c'est l'interprétation de la règle qui peut conduire à la conclusion que l'effet suspensif peut effectivement être accordé, mais une telle réglementation signifie en principe que l'effet suspensif n'entre pas en considération, c'est-à-dire qu'il ne peut pas être accordé du tout (Waldmann/Weissenberger, note 186 ad art. 55 PA).
L'article 12b al. 4 RLEmp cité ci-dessus, selon lequel la décision de réduction des prestations est appliquée sans délai, était sans nul doute conforme au système instauré par l'ancien art. 45 LJPA qui ne conférait pas d'effet suspensif automatique au recours. A n'en pas douter, l'article 45 LJPA permettait au juge instructeur d'accorder néanmoins l'effet suspensif. La disposition réglementaire de l'article 12b al. 4 RLEmp était en revanche difficilement compatible, depuis le 1er janvier 2009, avec la nouvelle règle légale de l'article 80 LPA-VD qui prévoit la solution inverse (une règle légale ne saurait être renversée par une simple disposition réglementaire). Toutefois, l'article 12b al. 4 RLEmp trouve désormais sa base légale dans la loi sur l'emploi. En effet, les dispositions citées ci-dessus ont été complétées par l'introduction, par une novelle du 9 décembre 2009, d'un article 23c LEmp, entré en vigueur le 1er janvier 2010 et dont la teneur est la suivante :
Article 23c - Effet suspensif
Les sanctions administratives au sens de l'article 23b sont directement exécutoires. Les recours n'ont pas d'effet suspensif."
Dans sa réponse au recours déposé le 15 avril 2010, le Service de l'emploi expose qu'en vertu de l'article 23c LEmp, le recours n'a pas d'effet suspensif et qu'en outre, il n'existe à ses yeux aucun motif pertinent de restituer l'effet suspensif en l'espèce. On observe au passage que le Service de l'emploi ne semble pas considérer que l'octroi de l'effet suspensif serait exclu car si tel était son point de vue, il n'aurait pas eu à prendre la précaution, dans le dispositif de ses deux décisions du 15 février 2010, de prévoir que ces décisions sont exécutoires et qu'un recours n'aura pas d'effet suspensif.
a) Il convient néanmoins d'examiner la question de savoir si la nouvelle disposition de l'art. 23c LEmp a pour effet d'empêcher l'autorité de recours de restituer l'effet suspensif au recours auquel cette disposition le retire, ou plus exactement d'empêcher l'autorité de recours d'accorder l'effet suspensif au recours dont cette disposition le prive de par la loi. La question est délicate, faute de règle expresse à l'article 23c LEmp et en raison du caractère particulièrement elliptique de la règle générale de l'article 80 LPA-VD. Comme on l'a vu ci-dessus, l'interprétation nécessite que l'on s'inspire du système fédéral instauré par l'article 55 PA pour comprendre que la compétence en matière d'effet suspensif passe de l'autorité intimée à l'autorité de recours au moment du dépôt du recours et qu'en outre, malgré le silence du texte de l'art. 80 LPA-VD, l'autorité de recours est dès ce moment-là compétente pour restituer cas échéant l'effet suspensif retiré par l'autorité intimée.
b) L'hypothèse dans laquelle la voie de droit ordinaire ouverte contre une décision n'a pas d'effet suspensif est expressément envisagée par l'article 58 lettre b LPA-VD cité ci-dessus. Cette hypothèse semble toutefois particulièrement rare désormais en droit administratif vaudois. Outre l'article 23c LEmp litigieux dans la présente décision, on peut citer l'article 233 al. 4 de la loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 (LI ; RSV 642.11) qui prévoit que le recours ne suspend pas l'exécution de la demande de sûretés (l'art 233 LI remonte à l'époque où le recours n'était ouvert que devant le Département des finances). Elliptique sur ce point également, le texte de l'article 80 LPA-VD ne dit pas si l'autorité de recours peut accorder l'effet suspensif à un recours qui en est privé par une disposition légale. L'examen de l'exposé des motifs concernant la LPA-VD montre toutefois que dans la conception du législateur, la question devait recevoir une réponse affirmative. On peut en effet lire ceci dans l'exposé des motifs du Conseil d'Etat en rapport avec l'article 58 LPA-VD cité ci-dessus (Exposé des motifs sur la juridiction administrative, no 81, mai 2008, page 34, concernant l'article 59 dans la numérotation du projet de loi) :
"… Lorsque la loi prévoit un effet suspensif d'office, comme c'est le cas du présent projet, la décision n'est pas exécutoire tant que le délai de recours n'est pas échu, sauf si l'autorité de première instance a d'ores et déjà retiré l'effet suspensif. En revanche, si le recours n'a pas d'effet suspensif d'office, la décision est exécutoire dès sa notification, même si l'effet suspensif est ensuite octroyé par l'autorité de recours."
Même si ce passage paraît plus servir à décrire les systèmes envisageables de lege ferenda, plutôt qu'à commenter la portée des dispositions effectivement proposées, il envisage néanmoins expressément que l'autorité de recours puisse accorder l'effet suspensif dans l'hypothèse où le recours n'a pas d'effet suspensif "d'office", c'est-à-dire lorsque la loi prévoit que le recours n'a pas d'effet suspensif. On peut apparemment en déduire que lorsqu'une disposition légale spéciale déroge au principe général de l'article 80 alinéa 1 LPA-VD selon lequel le recours a effet suspensif, l'autorité de recours a le pouvoir d'accorder néanmoins l'effet suspensif au recours. Cette solution s'impose d'autant plus que dans le système instauré par la LPA-VD, la prévalence de l'effet suspensif est particulièrement marquée puisque cette mesure ne peut être levée que si un intérêt public prépondérant le commande (article 80 alinéa 2 LPA-VD, à la fin). On rappelle que le caractère restrictif de cette disposition a été contesté en vain devant la Cour constitutionnelle, qui a considéré qu'il n'était pas arbitraire de subordonner la levée de l'effet suspensif à l'existence d'un intérêt public prépondérant, dès lors que le législateur aurait parfaitement pu prévoir un régime où l'effet suspensif ex lege aurait été général, sans exception (CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009).
c) L'examen des travaux préparatoires concernant l'article 23c LEmp montre en revanche que le législateur est parti de la conception inverse lorsqu'il a adopté cette disposition, proposée dans l'exposé des motifs et projets de budget des charges et des revenus de fonctionnement de l'État de Vaud pour l'année 2010 (EMPD numéro 238, octobre 2009[1]). Après avoir rappelé que l'article 80 LPA-VD permet à l'autorité administrative de lever l'effet suspensif mais que l'autorité de recours peut le restituer, ce document expose ce qui suit (EMPD numéro 238, p. 60):
" Par principe, l’autorité judiciaire de recours doit rester maîtresse de la nécessité d’accorder ou non l’effet suspensif. Il existe néanmoins quelques domaines du droit où la loi prévoit de manière expresse l’absence d’effet suspensif au recours. Il s’agit en général d’éviter que l’usage des voies de droit ne rende l’exécution de la décision, qui serait confirmée par l’autorité de recours, impossible, voire inutilement difficile. En matière d’assurances sociales, c’est le choix effectué par le législateur fédéral en matière de suspension du droit à l’indemnité chômage prévue à l’article 30 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI). Ainsi, l’article 100, alinéa 4 LACI prévoit : « Les oppositions et les recours contre les décisions prises en vertu des art. 15 et 30 n’ont pas d’effet suspensif ».
S'agissant de la loi sur l'emploi, l'exposé des motifs souligne que l'effet suspensif et la durée de la procédure de recours peuvent aboutir à ce que la sanction ne puisse être exécutée que de nombreux mois après la commission de la faute qui a donné lieu à la sanction et que si l'intéressé n'est plus bénéficiaire du revenu d'insertion, une procédure de recouvrement des prestations indûment versées devra être engagée et qu'elle risque d'échouer (EMPD numéro 238, page 60 à la fin). Au sujet des dispositions correspondantes de la loi sur l'action sociale vaudoise, l'exposé des motifs énumère divers autres problèmes (alourdissement du travail des autorités administratives pour tenir l'échéancier des décisions à exécuter après leur entrée en force, augmentation des recours dans le but de retarder les sanctions et pertes d'efficacité de celles-ci: EMPD numéro 238, page 61). L'exposé des motifs conclut de la manière suivante (page 61-62):
" En conclusion, au vu des arguments développés ci-dessus, non seulement dans le but d'éviter des effets administratifs ingérables, mais également afin de conserver la valeur réelle de la sanction administrative, il apparaît impératif que l'effet suspensif accordé au recours administratif, ainsi qu'au recours de droit administratif, déposés respectivement contre les décisions de sanctions du RI prononcées par les AA, et les décisions sur recours, soit formellement retiré dans la loi sur l’action sociale vaudoise. Il en va de même au sujet des décisions de sanctions prononcées par les ORP, et des décisions sur recours dans le cadre de ces procédures.
Cette solution est d’autant plus logique qu’elle s’inscrit dans le choix similaire effectué par le législateur fédéral en matière de sanctions administratives liées aux prestations d’assurance-chômage. On a ainsi une uniformité de procédure dans une matière immédiatement connexe qui est celle du RI.
Il est fondamental de relever que le retrait de l’effet suspensif prévu par les dispositions topiques nouvelles de la LASV (art. 45a nouveau) et de la LEmp (art. 23c nouveau) est absolu. Cela signifie que dit effet suspensif ne peut pas être restitué par l’autorité de recours."
Lors des débats[2], un amendement du député Dolivo a proposé la suppression de l'article 23c LEmp. Il s'agissait pour son auteur d'en revenir au régime général de la LPA-VD. Un second amendement du député Mattenberger proposait, à la place de la phrase selon laquelle "Les recours n'ont pas d'effet suspensif", l'insertion de la phrase suivante: "Sauf décision contraire de l'autorité chargée d'instruire le recours, les recours n'ont pas d'effet suspensif". L'auteur de ce second amendement déclarait admettre ainsi d'inverser le principe général de la LPA-VD et de revenir au système antérieur (avec cette cautèle, du moins selon l'interprétation de l'auteur même de l'amendement, que le juge ne se prononcerait pas d'office sur la levée de l'effet suspensif, mais uniquement sur requête de la partie qui dépose le recours). Ces deux amendements ont été refusés tant lors du premier débat (séance du 1er décembre 2009) que lors du second débat (séance du 9 décembre 2009). Des amendements analogues, concernant la disposition correspondante du nouvel article 45a LASV, ont également été refusés.
c) Ainsi, l'article 23c LEmp a été adopté en décembre 2009 dans l'idée que lorsque la loi prévoit que le recours n'a pas d'effet suspensif, l'autorité de recours ne peut pas accorder cette mesure. Cette conception est l'exact opposé de celle qui a conduit à l'adoption de l'article 80 LPA-VD, dont le législateur comprenait en octobre 2008 que même lorsque la voie de droit ordinaire n'a pas d'effet suspensif, l'autorité de recours peut l'accorder au recours, ce qui est conforme au principe selon lequel l'effet suspensif ne peut être levé que si un intérêt public prépondérant le commande. On se trouve donc en présence d'une règle générale (l'article 80 LPA-VD) dont l'interprétation (tout comme l'intention du législateur) montrent que l'autorité de recours - en l'occurrence l'autorité judiciaire - peut accorder l'effet suspensif même lorsque la loi prévoit que le recours n'en bénéficie pas d'office, d'une part, et d'autre part d'une disposition spéciale postérieure qui prévoit simplement que le recours n'a pas d'effet suspensif, qui ne dit pas si la compétence de l'autorité de recours d'accorder l'effet suspensif subsiste, mais dont on sait que le législateur considérait qu'elle interdisait implicitement à l'autorité de recours d'accorder l'effet suspensif.
Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions (ATF 135 I 198, consid. 2.1 p. 201; 135 II 78, consid. 2. 2 p. 81 ; 195, consid. 6. 2 p. 198 s. et les arrêts cités); 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et les arrêts cités). En outre, il appartient à l'autorité de remédier à une éventuelle lacune apparente de la loi, lorsque celle-ci, même interprétée, n'apporte pas de solution sur un point qu'elle devrait régler, ou à une lacune occulte, lorsque le législateur a omis d'adjoindre, à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle considérée ou d'une autre règle légale imposent dans certains cas. L'autorité n'est en revanche pas autorisée à pallier l'absence d'une règle qui paraît simplement désirable (ATF 131 II 562 consid. 3.5 p. 567 et les arrêts cités).
Par ailleurs, la jurisprudence considère aussi que les opinions exprimées au cours de la préparation d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte. Elles ne peuvent pas prévaloir contre un texte clair, dans lequel on n'en trouve pas la moindre trace (ATF 98 Ia 584 consid. 3d; v. aussi p. ex. AC.2009.0117 du 2 novembre 2009, consid. 2 in fine; CR.2005.0435 du 30 mars 2006; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004 consid. 4b; AC.2002.0002 du 20 octobre 2004; AF.1993.0020 du 23 décembre 1997; FI.1992.0106 du 7 septembre 2004).
S'agissant de l'article 23c LEmp, la volonté du législateur d'empêcher que l'autorité de recours puisse accorder l'effet suspensif n'a pas trouvé son expression dans la loi: l'article 23c LEmp se borne à prévoir que les sanctions sont immédiatement exécutoires et que le recours n'a pas d'effet suspensif. Or l'interprétation des règles générales de la LPA-VD montre que même dans l'hypothèse où la voie de recours ordinaire n'a pas d'effet suspensif (en vertu d'une disposition légale spéciale), l'autorité de recours a la compétence de l'accorder. Il ne faut d'ailleurs pas perdre de vue que la compétence du juge instructeur de restituer l'effet suspensif est une composante fondamentale du système sur lequel est calqué l'article 80 LPA-VD. De manière plus générale, la compétence du magistrat instructeur s'étend également à celle de prendre des mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés (article 86 LPA-VD), y compris par la voix de mesures d'extrême urgence (article 87 LPA-VD). Quoi qu'en disent les commentateurs cités ci-dessus, ce n'est pas en procédant à une interprétation ou en se référant à l'hypothétique volonté du législateur que l'on pourrait, dans le silence de la loi, écarter la compétence du magistrat instructeur en matière d'effet suspensif ou de mesures provisionnelles.
Dans ces conditions, quelle qu'ait pu être la volonté du législateur lors de l'adoption de l'article 23c LEmp, force est de constater qu'on n'en trouve pas trace dans la loi. En effet, le texte de l'article 23c LEmp ne transcrit en rien l'idée selon laquelle l'autorité de recours ne pourrait pas accorder l'effet suspensif lorsqu'une loi spéciale prévoit que le recours n'en est pas muni d'office. Faute d'une disposition écartant clairement la possiblité pour l'autorité de recours d'accorder l'effet suspensif, il y a lieu de s'en tenir à la règle générale selon laquelle le magistrat instructeur est compétent pour régler, par voie de décision incidente, la situation provisionnelle et l'effet suspensif durant la procédure de recours.
En résumé, l'article 23c LEmp prévoit que les recours n'ont pas d'effet suspensif en matière de sanctions administratives au sens de l'article 23b de cette loi, mais il n'empêche pas l'autorité de recours, en particulier le Tribunal cantonal, d'accorder l'effet suspensif aux recours.
Plus fondamentalement, on peut se demander si le droit au juge, garanti par les art. 29a Cst. et 6 par. 1 CEDH, ne subit pas une restriction inadmissible dans un système où la décision serait immédiatement exécutoire et où le recours ne pourrait en aucun cas produire un effet suspensif. L'absence d’effet suspensif, sans possibilité de l'obtenir en cas de recours, dissuade les citoyens de recourir et affaiblit du même coup la protection juridique.
Selon la jurisprudence, la réglementation relative aux formalités et délais à observer pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect, en particulier, de la sécurité juridique. Ce principe de la sécurité des rapports juridiques, en tant qu'il constitue l'un des éléments fondamentaux de la prééminence du droit, exige que soit assurée une voie judiciaire effective permettant à chaque justiciable de revendiquer ses droits civils. Ce droit n'est pas absolu; il peut être limité, notamment par les dispositions légales déterminant la recevabilité des recours, réglementation dans laquelle les Etats disposent d'une certaine marge d'appréciation. Ces limitations ne sauraient cependant être à ce point restrictives que le droit d'accès au tribunal soit atteint dans sa substance même. Il faut qu'elles poursuivent un but légitime et soient proportionnées (ATF 132 I 134 consid. 2.1 p. 137; 131 II 169 consid. 2.2.3 p. 173; 131 V 66 consid. 4.1 p. 71; 124 I 332 consid. 4d p. 325, 336 consid. 4b p. 338-240; arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme Acimovic c. Croatie, du 9 octobre 2003, par. 29; Zvolsky et Zvolska c. République tchèque du 12 novembre 2002, par. 47; Kreuz c. Pologne du 9 juin 2001, par. 53; Platakou c. Grèce du 11 janvier 2001, par. 35, et les arrêts cités).
En l'espèce, compte tenu du fait que l'interprétation de l'art. 23 c LEmp laisse subsister la possibilité d'octroyer l'effet suspensif au recours, il n'est pas nécessaire de juger si une disposition excluant tout effet suspensif au recours heurterait l’art. 6 CEDH ou l’art. 29a Cst.
Quant au sort de l'effet suspensif en l'espèce, on retiendra que la recourante invoque les déclarations de son conseiller auprès de l'Office régional de placement dont elle conclut qu'elle pouvait de bonne foi adopter le comportement qui lui est reproché. Ces déclarations n'ont pas été recueillies directement auprès de leur auteur (la décision ne se réfère qu'aux pièces du dossier) si bien qu'il subsiste une incertitude sur les faits. De même, la recourante conteste le grief selon lequel elle n'aurait pas contacté la personne en charge de la mesure qui lui était assignée et se dit en mesure de prouver son appel téléphonique par le témoignage de sa mère. On note surtout que les décisions attaquées sont particulièrement peu claires quant à la période durant laquelle les sanctions seront exécutées car rien dans leur texte ne laisse transparaître les explications fournies à ce sujet (il n'y aurait pas de risque de cumul des sanctions parce qu'en pratique, le centre social régional les exécuterait l'une après l'autre) dans la réponse de l'autorité intimée. Dans ces conditions, les décisions attaquées sont lacunaireset il n'y a pas lieu de les laisser s'exécuter avant que ne soit connu le sort du recours.
L'autorité intimée a demandé dans sa réponse du 15 avril 2010 que soit notifiée une décision incidente susceptible de recours. S'agissant de la voie du recours contre la présente décision, on rappellera qu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle LPA-VD le 1er janvier 2009, un recours cantonal contre la décision du juge instructeur était ouvert devant la IIIème Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal statuant à trois juges (art. 30 et 33 ROTC; pour des exemples: RE.2008.0024 du 20 février 2009; RE.2009.0003 du 26 février 2009). Toutefois, faute par la loi de contenir une base légale formelle instaurant une telle voie de droit, le recours cantonal contre une décision du juge instructeur est désormais considéré comme irrecevable par la jurisprudence (RE.2009.0007 du 11 août 2009, RE.2009.0005 du 20 août 2009; décision incidente du 23 février 2010 dans la cause CR.2009.0080). La présente décision indiquera donc la voie du recours au Tribunal fédéral. Pour le surplus, il n'appartient pas à la cour de céans d'examiner si l'autorité intimée aurait qualité pour saisir cette autorité fédérale (pour un exemple de cette problématique: ATF 5A_753/2009 du 18 janvier 2010 s'agissant d'un recours de l'État civil cantonal contre l'arrêt de la CDAP GE.2009.0057 concernant le refus de célébrer un mariage en application de l'article 97a du Code civil).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
décide:
I. La requête de levée de l'effet suspensif est rejetée.
II. L'effet suspensif est confirmé aux recours de X.________ contre les décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 15 février 2010
Lausanne, le 25 juin 2010
Le président:
Pour autant qu'elle puisse causer un préjudice irréparable, la présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Avis minoritaire des juges Alain Zumsteg et Vincent Pelet (art. 134 Cst-VD)
Les soussignés expriment leur désaccord avec la décision de principe relative à l'octroi de l'effet suspensif par le juge dans les cas où l'art. 23c LEmp ne le confère pas au recours (consid. 5 et 6 ci-dessus).
Pour la majorité de la cour, le juge serait habilité à octroyer l'effet suspensif, car le législateur n'a pas pris la précaution de le lui interdire. Les travaux préparatoires révèlent certes que le Grand Conseil entendait exclure la restitution de l'effet suspensif par l'autorité de recours, mais cette intention serait irrelevante faute d'avoir trouvé son expression dans le texte même de la loi.
La jurisprudence invoquée à l'appui de cette thèse (ATF 98 Ia 584 consid. 3d p. 593 et quelques arrêts cantonaux relatif à l'exigence d'une base légale pour restreindre les droits fondamentaux) n'est toutefois pas pertinente. Il ne s'agit pas ici de faire prévaloir les opinions exprimées au cours de la préparation de la loi contre son texte clair, mais plutôt de savoir s'il y a lieu pour le juge de combler une lacune de la loi. Il n'existe en effet en procédure administrative vaudoise aucune disposition générale réglant l'octroi de l'effet suspensif lorsque la loi ne le confère pas au recours, ou sa restitution lorsque l'autorité précédente l'a retiré. L'art. 80 al. 2 LPA-VD traite exclusivement de la levée de l'effet suspensif accordé par la loi. Quant à l'art. 23c LEmp, il précise bien que le recours n'a pas effet suspensif, mais ne dit pas si l'autorité de recours peut ou non l'accorder.
Comme le rappelle le consid. 2 in fine de la décision, si une disposition spéciale prévoit que le recours n'a pas effet suspensif, sans prévoir expressément la possibilité de son octroi, il peut résulter de l'interprétation de la norme que l'effet suspensif peut malgré tout être octroyé. Mais dans la règle, avec une telle réglementation, on devrait partir de l'idée que l'effet suspensif n'entre pas du tout en considération, donc qu'il ne peut pas être accordé. En pareil cas, une situation qui équivaudrait à un effet suspensif ne doit pas non plus être créée par d'autres mesures provisionnelles (B. Waldmann/H. Seiler, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich 2009, n. 187 ad art. 55 PA). L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune, qu'il appartiendra au juge de combler, selon la règle générale exprimée par l'art. 1er al. 2 CC. Il existe une lacune dans la loi quand une réglementation se révèle incomplète, parce qu'elle ne donne aucune réponse à une question juridique qui se pose ou une réponse qui doit être considérée comme objectivement insoutenable. Si la question n'a pas échappé au législateur, mais qu'il l'a tranchée tacitement dans un sens négatif (silence qualifié), il n'y a pas place au comblement d'une lacune par le juge (ATF 135 V 279 consid. 5.1 p. 284; 134 V 182 consid. 4.1 p. 185 et les arrêts cités).
En l'occurrence la volonté du législateur était on ne peut plus claire. Ainsi que le rappelle le consid. 4c de la décision, l'exposé des motifs précisait que le retrait de l'effet suspensif prévu par les nouveaux art. 45a LASV et 23c LEmp était "absolu", ce qui signifiait "que dit effet suspensif ne peut pas être restitué par l'autorité de recours". Les amendements qui proposaient la suppression de ces dispositions ont été rejetés. Un autre amendement, qui aurait donné à l'autorité de recours la possibilité de restituer l'effet suspensif refusé par la loi a également été repoussé. Dans ces conditions, il est inconcevable que la Cour de droit administratif et public pose par voie jurisprudentielle la règle que le Grand Conseil a délibérément refusé d'édicter.
Les motifs avancés pour cela ne sont d'ailleurs pas convaincants. Que la Cour ait reconnu au juge instructeur, malgré le silence de la loi, la faculté de restituer l'effet suspensif retiré par l'autorité inférieure en application de l'art. 80 al. 2 LPA-VD n'est pas une raison d'en faire autant lorsqu'une loi spéciale prévoit expressément que le recours n'a pas effet suspensif. Tout d'abord les travaux préparatoires de la LPA, contrairement à ceux de l'art. 45a LASV et 23c LEmp, n'indiquent pas que le législateur ait voulu exclure cette possibilité. Ensuite, la diversité des décisions susceptibles d'être privées d'effet suspensif en application de l'art. 80 al. 2 LPA-VD fait qu'il est envisageable que cette mesure, par hypothèse ordonnée à tort, cause au recourant un préjudice irréparable, voire rende illusoire la protection juridique procurée par le droit de recours. Cette éventualité peut être exclue dans le cas de l'art. 23c LEmp, où les sanctions immédiatement exécutoires sont limitées à une réduction du forfait RI qui ne porte pas atteinte au minimum vital (art. 12b du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp [RSV 822.11.1]) et où la part dont le recourant aura été privée à tort lui sera versée à l'issue de la procédure.
Avant l'introduction de l'art. 45a LASV, le Tribunal administratif refusait l'effet suspensif en cas de recours contre une réduction de l'aide sociale ne portant pas atteinte au minimum vital garanti par la Constitution. Il considérait que l'intérêt du recourant à recevoir intégralement l'aide sociale pendant la durée de la procédure pouvait céder le pas à l'intérêt de la collectivité publique à ne pas verser des prestations qui, suivant le sort du recours au fond, pourraient s'avérer en tout ou partie indues et pratiquement irrécouvrables, vu la situation du recourant (RE.2003.0022 du 6 août 2003). Il est paradoxal qu'au moment où cette conception est consacrée par la loi, la Cour de droit administratif et public en prenne le contre-pied.
A noter enfin que les décisions relatives à l'effet suspensif n'ont d'effet ni sur l'existence d'une voie de recours sur le fond, ni sur les conditions de recevabilité de celle-ci, et sont par ailleurs en principe soustraites au champ d'application de la CEDH (ATF 1C_435/2008 du 6 février 2009 consid. 2.2 et les arrêts cités). L'exclusion légale de l'effet suspensif ne porte en l'occurrence atteinte ni à l'art. 6 CEDH, ni à l'art. 29a Cst.
Lausanne, le 25 juin 2010
Alain Zumsteg Vincent Pelet
Avis minoritaire du juge Pierre Journot (art. 134 Cst-VD)
Pour la seconde fois, la jurisprudence interprète la LPA-VD dans un sens exactement opposé à la volonté du législateur.
Pour ce qui concerne le recours contre les décisions du juge instructeur, notamment en matière d'effet suspensif (considérant 8 de la décision ci-dessus), le législateur entendait qu'il soit ouvert "comme c'est le cas actuellement" (déclaration Haldy présentant les amendements de la commission, BGC 30.09.2008, p. 42 du tiré à part). Il s'agissait de conserver, contre les décisions du juge instructeur, la voie de recours devant une section du tribunal instaurée par l'ancien art. 50 LJPA. Le Grand Conseil a même ouvert la voie du recours incident à l'autorité intimée en matière d'armes et d'entreprises de sécurité (art. 27 al. 2 LVLArm, art. 24 LESéc ). Il est vrai toutefois que la jurisprudence qui déclare néanmoins ce recours incident irrecevable peut se fonder sur l'absence d'une base légale identique à l'art. 50 LJPA. En effet, l'art. 92 LPA-VD n'ouvre le recours au Tribunal cantonal que contre les "décisions administratives", soit contre celle de l'administration, et non contre celles prises au sein même du Tribunal cantonal.
Pour ce qui concerne en revanche l'effet suspensif des recours contre les sanctions infligées au bénéficiaire du RI, le texte légal ne présente pas de défaut comparable permettant de considérer que la volonté du législateur n'aurait pas trouvé son expression dans la loi. D'une part, l'art. 80 al. 2 LPA-VD ne prévoit pas expressément que le juge peut restituer l'effet suspensif au recours auquel l'autorité précédente l'a retiré. D'autre part, l'art. 23c LEmp prévoit que les recours n'ont pas d'effet suspensif. Lorsque c'est la loi qui prive ainsi le recours d'effet suspensif, on ne voit pas pourquoi il faudrait une disposition expresse pour retirer au juge instructeur une compétence qu'aucune disposition ne lui confère.
Le soussigné se rallie donc à l'avis minoritaire des juges Zumsteg et Pelet.
Pierre Journot