TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2010
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. François Gillard et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
Recourante
X.________, à ********,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage
Autorités concernées
Centre social régional de Cossonay- Orbe-La Vallée,
Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance Juridique Chômage, du 12 janvier 2010 (réduction de 15 % du forfait mensuel RI pour une durée de trois mois)
Vu les faits suivants
A. X.________, née le 9 novembre 1974, dispose d'une formation professionnelle d'employée de bureau (CFC obtenu en 1992). Elle a travaillé notamment en qualité d'ouvrière d'atelier dans le domaine de l'horlogerie pour plusieurs entreprises. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité (AI) à 50 %.
B. X.________ a fait l'objet, par décision du 23 mars 2006 de l'Office régional de placement (ORP) d'Orbe, d'une suspension de son droit à l'indemnité de l'assurance-chômage pour une durée de cinq jours à compter du 1er janvier 2006. Cette décision était motivée par le fait qu'elle n'avait pas transmis ses recherches d'emploi pour le mois de décembre 2005 dans le délai imparti à cet effet et qu'il s'agissait d'une "récidive", cette situation s'étant déjà produite au mois de septembre 2005.
Il résulte par ailleurs du dossier que l'intéressée a fait l'objet de huit rappels entre le mois de juillet 2007 et le mois d'octobre 2008 pour qu'elle fournisse les recherches d'emploi qu'elle avait effectuées le mois précédent.
C. X.________ s'est réinscrite le 19 août 2008 auprès de l'Office régional de placement (ORP) d'Yverdon-les-Bains en qualité de demandeuse d'emploi à 50 %. Selon l'état de sa réinscription dans la banque de données "PLASTA", son statut est celui d'un "chômeur partiel (sans emploi); auparavant actif, droit à l'IC/MAMT épuisé touche des allocations cantonales de chômage (ACC)". En sa qualité de bénéficiaire du revenu d'insertion (RI), elle a signé le 19 août 2008 un "accord de transfert en suivi professionnel", par lequel elle a accepté de chercher activement un emploi et remettre les preuves des démarches effectuées à l'ORP à la fin de chaque mois.
Elle a fait l'objet notamment d'une mesure cantonale d'insertion professionnelle du RI lui assignant de suivre le cours "Jusqu'à l'Emploi" (J'Em ou JEM) du 2 mars au 28 août 2009.
Constatant le 6 mars 2009 que X.________ n'avait pas transmis ses recherches personnelles d'emploi pour le mois de février 2009, l'ORP Agence d'Orbe lui a imparti un délai au 13 mars 2009 pour se déterminer et/ou transmettre ses recherches, en l'avisant qu'à défaut, elle encourrait une diminution des prestations du RI. Cet avis précisait que les recherches d'emploi déposées après l'expiration de ce délai ne pourraient pas être prises en considération.
L'intéressée ne s'est pas présentée le 12 mars 2009 au rendez-vous que lui avait fixé son conseiller ORP Jean-Pierre Y.________ qui a indiqué, sur un document interne, ce qui suit:
" 3 rendez-vous annulé car l'assurée vient de débuter la mesure JEM à plein temps. Envoi par courrier de convocation pour le prochain RV. Mis dans ce courrier son exemplaire de la décision JEM, l'envoi nous ayant été retourné avec la mention "destinataire introuvable". N'avait en fait pas signalé sa nouvelle adresse au CSR et la décision reprend les indications de Progrès. Noté libération des RE mars et avril vu le début de la mesure JEM."
Le 25 mars 2009, l'ORP a reçu les recherches effectuées par X.________ en vue de trouver un emploi pour le mois de février 2009. Sur le formulaire ad hoc, daté du 19 mars 2009 par l'intéressée, était collé un post-it sur lequel celle-ci a écrit "M. Y.________ selon notre téléphone et dû au stage je vous fait parvevenir (sic) mes recherche d'emploi en retards Merci d'avance".
D. Par décision (n° 2) du 5 juin 2009, l'ORP d'Yverdon-les-Bains a prononcé une réduction du forfait mensuel d'entretien de la bénéficiaire du RI X.________ de 15 % pour une durée de trois mois, pour absence de recherche de travail, au motif qu'elle avait fait parvenir ses recherches d'emploi pour le mois de février 2009 hors du dernier délai fixé au 13 mars 2009 si bien qu'il ne pouvait pas en être tenu compte.
E. Par lettre datée du 23 juin 2009, reçue le 6 juillet 2009, X.________ a recouru contre la sanction précitée en ces termes:
"Madame,
Les explications sont les suivantes au mois de février j'ai pu avoir en contact M. Y.________ et lui ai transmis les adresses de mes recherches; il m'a dit de vive voix que pour lui tout étais en ordre.
Avec mes meilleures salutations, j'espère que se malentendu seras résolu"
F. Le 9 juillet 2009, le conseiller ORP Y.________ a établi une note relative à l'entretien de conseil fixé au 9 juillet 2009 auquel X.________ ne s'était pas présenté sans s'être excusée. Il y a précisé qu'il n'avait pas revu l'intéressée depuis le mois de février; elle avait en effet manqué le rendez-vous de mars; au mois d'avril et mai, l'entretien avait eu lieu par téléphone car elle était malade. Il y a indiqué en outre ce qui suit:
"Litige avec RE février, envoyée trop tard (reçues le 25 mars). A été sanctionnée; prétend que le CP a dit que c'était "en ordre". Ce n'est pas le cas, car elle avait reçue un rappel et avait déjà été rappelée voire sanctionnée dans le passé.
La mesure JEM débutée le 2 mars ne la dispensait pas d'envoyer ses recherches à la fin du mois de février."
G. Par décision du 12 janvier 2010, le Service de l'emploi (SDE) a rejeté le recours de X.________ et confirmé la décision de l'ORP d'Yverdon-les-Bains du 5 juillet 2009.
Le SDE a retenu, en bref, que la recourante n'avait pas établi qu'elle aurait été autorisée par son conseiller à remettre ses recherches d'emploi en retard, qu'au contraire, elle s'était vu impartir un délai au 13 mars 2009 pour produire ses recherches d'emploi et qu'elle n'était pas dispensée du fait de la fréquentation du cours JEM de ses obligations de demandeuse d'emploi. Le SDE en a conclu qu'il n'existait aucun motif de lui restituer le délai qui lui avait été fixé et qu'elle n'avait pas respecté. Le SDE a confirmé pour le surplus la quotité de la réduction (15 %) et sa durée (trois mois).
H. Par acte du 4 février 2010, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision sur recours rendue le 12 janvier 2010 par le SDE, concluant implicitement à l'annulation de cette décision. Elle y fait valoir que le conseiller ORP en charge de son dossier, M. Y.________, ne fait plus partie de "vos services" et que ses offres d'emploi du mois de février 2009 lui sont parvenues.
A l'appui de son recours, la recourante a produit, d'une part, une attestation de Max Studer interim SA, datée du 18 janvier 2010, selon laquelle elle est inscrite dans l'agence précitée depuis plusieurs années afin de trouver un emploi, sans avoir obtenu jusqu'à ce jour un poste disponible qui corresponde à son profil; d'autre part, elle a joint une copie des recherches personnelles d'emploi qu'elles avaient effectuées pour un mois non déterminé et comporte une date de restitution intervenue le 2 février 2009.
I. Dans sa réponse au recours du 24 février 2010, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours au motif que les recherches d'emploi de la recourante étaient parvenues à l'ORP hors délai.
Les autorités concernées n'ont pas déposé d'observations.
La recourante n'a pas donné suite à l'avis de la juge instructrice du 23 mars 2010.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) La loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion, en abrégé RI (art. 1er al. 2 LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesure d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV).
La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la LASV (art. 2 al. 2 LEmp). L'art. 13 al. 3 let. b LEmp précise que les offices régionaux de placement (ORP) assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
b) En l'occurrence, la recourante bénéficie du RI de sorte que son statut est régi par les lois précitées et elle est suivie par l'ORP (v. TC CDAP arrêt PS.2009.0054 du 16 février 2010 qui rappelle que des modifications du 1er juillet 2008 de la LEmp ont eu pour effet de transférer de l'autorité d'application du RI aux ORP la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI qui violaient leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel).
a) L'art. 23a LEmp, relatif aux devoirs des bénéficiaires RI, a la teneur suivante:
Art. 23a Devoirs des bénéficiaires RI
"1 Les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en oeuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI [i.e la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité; RS 837.0].
2 En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de :
a. participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées ;
b. participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information ;
c. fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable."
L'art. 23b LEmp prévoit au titre de sanctions ce qui suit:
"Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV."
L'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", prévoit ce qui suit:
"1 L’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires.
2 En s’inscrivant pour toucher des indemnités, l’assuré doit fournir à l’office compétent la preuve des efforts qu’il entreprend pour trouver du travail.
2bis Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S’il ne les a pas remis dans ce délai, l’office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l’informe par écrit qu’à l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne pourront pas être prises en considération.
3 L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré."
b) La recourante a effectué des recherches d'emploi au mois de février 2009, comme le démontre le document se trouvant au dossier de la cause. Il est reproché à la recourante le fait de ne pas avoir fait parvenir ses recherches d'emploi à l'ORP dans le délai prescrit, à savoir au plus tard le cinq du mois suivant, selon l'art. 26 al. 2bis OACI, c'est-à-dire le 5 mars 2009, ni davantage dans le délai prolongé à cet effet au 13 mars 2009, ce que du reste la recourante a admis lors de la transmission de ses recherches.
Il n'est pas établi à satisfaction de droit que la recourante, à laquelle le fardeau de la preuve incombe, aurait demandé et obtenu un délai supplémentaire au-delà du 13 mars 2009 pour produire l'état de ses recherches d'emploi pour le mois de février 2009. Ce fait est infirmé par le rappel qui lui a été adressé le 6 mars 2009 et par la note que le conseiller ORP, qui était en charge du dossier de la recourante, a dressée le 9 juillet 2009; selon celle-ci, il n'a précisément pas donné son accord à une transmission tardive des recherches d'emploi de la recourante.
La recourante n'a pas davantage fait valoir un quelconque motif de restitution de délai, au sens de l'art. 22 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), dont on pourrait inférer qu'elle aurait été empêchée d'agir sans sa faute dans le délai imparti au 13 mars 2009. La fréquentation du cours JEM à partir du 2 mars 2009 ne constituait clairement pas une circonstance qui excluait qu'elle expédie par la poste l'état de ses recherches d'emploi pour le mois de février 2009 à l'attention de l'ORP (v. arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009 qui rappelle que le bénéficiaire du RI qui occupe temporairement un emploi doit déposer à temps ses recherches d'emploi pour le mois précédent).
Il en résulte que, contrairement à ce que la recourante a affirmé, la situation n'était pas "en ordre", mais qu'elle a manqué à son obligation de fournir en temps utile ses recherches d'emploi.
a) L'art. 12b du règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) qui traite des manquements et réduction des prestations, prévoit ce qui suit:
"1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de :
a. rendez-vous non respecté (y compris à la séance d'information) ;
b. absence ou insuffisance de recherches de travail ;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle ;
c. refus d'un emploi convenable ;
d. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."
b) En l'espèce, la recourante n'a pas transmis dans le délai imparti les recherches d'emploi qu'elle avait effectuées au mois de février 2009, en violation de l'obligation légale découlant de l'art. 26 al. 2bis OACI de sorte que les recherches d'emploi, quand bien même elles ont été effectuées, ne sont pas prises en considération, selon cette même disposition. La situation de la recourante est réputée ainsi être celle d'une absence de recherches de travail ou d'une insuffisance de recherches d'emploi, au sens de l'art. 12b al. 1 let. b RLEmp, ce qui justifie une sanction.
En l'occurrence, l'ORP a prononcé une réduction de 15 % du forfait mensuel d'entretien et sur recours, le SDE a confirmé cette sanction. Il s'agit d'une première sanction infligée au titre du RI. Le taux de réduction de 15%, qui laisse subsister une somme de 10% supérieure au noyau intangible, c'est-à-dire au minimum vital absolu (v. à ce propos arrêt PS.2009.0054 du 16 février 2010 précité et réf. cit.), n'apparaît pas disproportionné. Il correspond du reste au minimum prévu par l'art. 12b al. 3RLEmp de sorte que le principe d'une réduction de 15 % du RI ne peut qu'être confirmée.
a) Reste à examiner la durée de la réduction du RI.
La décision attaquée confirme une sanction de trois mois, s'écartant du minimum légal de deux mois.
La durée de la sanction doit être appréciée par rapport à l'inobservation du délai pour fournir les recherches d'emploi faites pour le mois précédent dans le délai légitimement attendu par l'autorité. La faute peut être considérée comme bénigne puisque la remise a finalement été exécutée (dans ce sens, arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009 déjà cité, confirmant - en dépit de la qualification de bénigne de la faute - une sanction de trois mois en raison des six rappels dont le bénéficiaire avait déjà fait l'objet).
Dans sa jurisprudence, l'autorité de céans a confirmé une réduction du forfait d'entretien du RI de 15 % pendant deux mois pour sanctionner l'absence du bénéficiaire à un entretien de conseil et de contrôle auprès de l'ORP (arrêts PS.2009.0091 du 23 mars 2010; PS.2009.0054 précité s'agissant de deux sanctions de deux mois chacune pour plusieurs rendez-vous manqués), lorsque le bénéficiaire n'avait pas apporté la preuve qu'il avait fait des offres d'emploi pour un mois (PS.2009.0091 précité), ou lorsque le bénéficiaire avait refusé sans raison valable de suivre une mesure d'insertion professionnelle (PS.2009.0052 du 16 février 2010) ou encore avait abandonné un stage devant lui permettre d'acquérir une formation sanctionnée par un diplôme (PS.2009.0075 du 28 décembre 2009).
En l'espèce, il s'agit de la première sanction infligée à la recourante au titre du RI, qui a certes déposé avec retard ses recherches d’emploi, mais qui suivait un cours de réinsertion professionnelle à 100% alors qu'elle est invalide à 50%. Le manquement de la recourante ne paraît pas devoir être sanctionné par une sanction de trois mois au regard de la jurisprudence rappelée ci-dessus dès lors que la négligence de la recourante ne paraît pas revêtir un caractère de gravité justifiant une sanction s'écartant de la durée minimale prévue par l'art. 12b al. 3 RLEmp. Au terme de la pesée des intérêts, il apparaît qu'une sanction dépassant la durée minimale de deux mois paraît excessivement sévère et procède d'un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Il y a lieu de réformer la décision attaquée en ce sens que la sanction est ramenée de trois à deux mois (v. dans ce sens, PS.2009.0064 du 11 novembre 2009).
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 12 janvier 2010 sur recours par le Service de l'emploi, Instance juridique Chômage, est réformée en ce sens que la durée de la sanction est ramenée de trois à deux mois.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 30 juin 2010
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF