TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 février 2011
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Gillard et Mme Sophie Rais Pugin, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourante
A.X.________, à Vevey.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 – CP.
Autorité concernée
Centre social intercommunal de Vevey.
Objet
aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 novembre 2009 (sanction et remboursement de prestations RI indues)
Vu les faits suivants
A. Le 1er février 2006, A.X.________ et B.X.________ ont déposé une demande d’allocation du revenu d’insertion (ci-après : RI) auprès du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : CSI) pour eux-mêmes et leur fille, née en 2002. Il est notamment mentionné, sur la dernière page du formulaire, que les soussignés s’engagent à informer immédiatement l’autorité d’application de tout changement de leur situation financière, aussi longtemps que des prestations leur sont versées. Par décision du 9 février 2006, le CSI a accepté la demande et leur a alloué un forfait mensuel pour trois personnes à partir du 1er janvier 2006, puis pour quatre personnes dès la naissance de leur fils Issa en mai 2006.
Par ordonnance rendue le 24 juillet 2008 par le juge d’instruction de l’arrondissement de l’Est vaudois, B.X.________ et A.X.________ ont été renvoyés devant le Tribunal correctionnel; B.X.________ a été principalement renvoyé pour escroquerie, usure, recel et blanchiment d’argent ; A.X.________ pour recel et blanchiment d’argent. Il ressort notamment de cette ordonnance :
« Une visite domiciliaire a été effectuée le 5 juillet 2007 au domicile d’A.X.________ et d’B.X.________ lors de laquelle de nombreux objets de luxe et de vêtements de marque ainsi que treize téléphones portables ont été découverts et saisis. L’enquête a notamment permis d’établir qu’B.X.________ se livrait à un trafic de téléphones portables et qu’une partie des objets saisis au domicile des deux accusés avaient été acquis avec le produit de la vente de ces appareils et de son trafic de stupéfiants. Son couple vivant dans une situation financière précaire et percevant mensuellement CHF 4'000.- de l’aide sociale, A.X.________ savait ou devait à tout le moins présumer qu’une partie des effets retrouvés à leur domicile n’avait pas été acquise légalement. » (Ordonnance précitée p. 4)
Cette ordonnance comporte également la liste des objets séquestrés en cours d’enquête au domicile des époux Diop (voir pp 7 et 8).
B. Se fondant sur cette ordonnance, le CSI a prononcé, le 27 octobre 2008, une décision de sanction et de remboursement à l’encontre d’A.X.________ et B.X.________, consistant en la réduction du forfait RI de 15% pendant six mois et à la restitution du montant du RI indûment perçu. Sur la base des faits retenus dans l’ordonnance pénale, le CSI a pris en compte, à titre de revenus, les montants suivants : vente d’une trentaine de natels pour un montant de 3'000 fr., télévision Phillips à écran plasma d’une valeur de 3'750 fr., une montre Chopard et une montre Sector d’une valeur de 4'030 fr., vente de marijuana pour 2'950 fr., soit, au total, 13'730 fr.
Par jugement du Tribunal correctionnel de l’arrondissement de l’Est vaudois du 17 décembre 2008, B.X.________ a été condamné à 120 jours-amende avec sursis pour escroquerie, recel, blanchiment d’argent et infraction à la loi fédérale sur les stupéfiants et A.X.________ à 10 jours-amende avec sursis pour blanchiment d’argent. Ce jugement retient notamment que :
« En ce qui concerne A.X., on identifie deux versements avec de l’argent provenant de son co-accusé, soit un envoi de Fr. 400.- le 9 mars 2007 à Y. et un envoi de Fr.1'080.- le 7 avril suivant à un certain Z.________. Les autres versements proviennent des services sociaux et ne seront donc pas retenus.
En ce qui concerne les deux sommes incriminées, A.X.________ ne pouvait en ignorer l’origine délictueuse. En effet, c’est elle qui gérait l’argent du ménage, en particulier celui reçu par les services sociaux et elle savait que son mari n’avait à l’époque aucun revenu licite puisqu’il était sans activité lucrative.» (Jugement précité p. 11)
C. Par acte du 24 novembre 2008, A.X.________ a contesté la décision du CSI du 27 octobre 2008 auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS), en indiquant notamment qu’elle n’avait jamais soupçonné les agissements délictueux de son mari : il n’était guère présent, ne se justifiait pas et il n’y avait pas de dialogue entre eux ; elle était d’ailleurs actuellement en cours de séparation. Elle n’avait jamais bénéficié de l’argent tiré des activités illicites de son époux et travaillait depuis 14 mois. Elle a conclu à l’annulation de la décision.
Dans ses déterminations du 7 janvier 2009, le CSI a rappelé que, selon les résultats de l’enquête ordonnée par le juge d’instruction, il apparaissait, qu’au moment des faits, le couple vivait ensemble et que la recourante savait ou devait présumer qu’une partie des effets retrouvés à leur domicile n’avait pas été acquise légalement. Par ailleurs, les faits incriminés étaient antérieurs à la demande de séparation.
Par arrêt du 18 mai 2009, la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal a admis le recours formé par A.X.________ contre le jugement du Tribunal correctionnel du 17 décembre 2008 et l’a libérée des chefs d’accusation de recel et de blanchiment d’argent.
Le 11 novembre 2009, le SPAS a partiellement admis le recours formé par A.X.________ et a réformé la décision du CSI du 27 octobre 2008, en ce sens que le montant de l’indu est ramené à 5'950 fr., la décision étant confirmée pour le surplus. En substance, le SPAS a considéré que seuls les revenus illicites réalisés pendant la période incriminée pouvaient donner lieu à restitution ; l’acquisition de biens d’une certaine valeur, même à bas prix, n’était pas assimilable à une source de revenus, mais devait être prise en compte dans la fortune ; la télévision et les montres devaient ainsi être comptabilisés comme éléments de fortune à leur valeur réelle, soit respectivement 4'750 fr. et 4'730 fr. La somme de ces montants étant inférieure à la limite forfaitaire autorisée pour une famille, ils n’avaient pas à être pris en compte dans le calcul de l’indu.
D. Par acte du 11 décembre 2009, A.X.________ a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation.
E. Le CSI s’est déterminé le 11 janvier et le SPAS le 14 janvier 2010. Tous deux se réfèrent aux considérants de la décision du 11 novembre 2009 et concluent à son maintien.
Le 9 avril 2010, la juge instructrice a interpellé les parties au sujet de la séparation des époux, d’un éventuel domicile distinct et de l’application de la sanction exclusivement à la part du forfait RI afférant à la recourante, à l’exclusion de celle afférant aux enfants. Le SPAS s’est déterminé le 26 avril 2010 et a produit un extrait de l’application Progres, logiciel de gestion de l’aide sociale, qui présente le détail de l’aide allouée à la famille Diop de janvier 2006 à mars 2010. Il ressort de ce document que la recourante travaille depuis novembre 2007 et perçoit un salaire mensuel net variant entre 2000 et 3000 fr. environ. Il ressort également de ces documents que, dès janvier 2010, les jumeaux C.X.________ et D.X.________ ont été inclus dans le forfait RI de la famille, composée jusqu’alors de quatre personnes et depuis lors de six. La recourante n’a, quant à elle, pas donné suite à la lettre du 9 avril 2010.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation. Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
La recourante conteste aussi bien l’obligation de restitution des montants indûment perçus, que la sanction, consistant dans la réduction du forfait RI de 15% pendant six mois. Il convient donc d’examiner successivement ces deux aspects.
La recourante conteste l’obligation de rembourser le montant du RI indûment perçu, dans la mesure où l’activité délictueuse de son époux se serait déroulé à son insu et qu’elle n’aurait pas profité des revenus ainsi générés.
a) S’agissant en premier lieu de la portée de l’obligation de remboursement, il convient de relever que la décision attaquée concerne les deux époux, bien que seule la recourante la conteste, faisant valoir des arguments qui lui sont propres.
Selon l’art. 166 al. 1 CC, chaque époux représente l'union conjugale pour les besoins courants de la famille pendant la vie commune. L'al. 3 de cette disposition prévoit que chaque époux s'oblige personnellement par ses actes et oblige solidairement son conjoint en tant qu'il n'excède pas ses pouvoirs d'une manière reconnaissable pour les tiers.
En l’espèce, la demande RI a été déposée par et pour les deux époux, qui étaient tenus de déclarer la totalité des ressources à leur disposition. En outre, les prestations versées au titre du RI ont été allouées pour satisfaire les besoins de la famille, de sorte que le SPAS peut rechercher l'un ou l'autre des époux pour rembourser l'entier de la somme due (PS.2010.0038 du 13 décembre 2010 consid. 3c ; pour un développement complet, voir PS.2003.0186 du 17 mars 2004 et réf. cit.). La recourante et son époux sont ainsi solidairement responsables au sens de l'art. 166 al. 3 CC, dès lors que la dette qu'ils ont contractée trouve sa cause dans le fait de subvenir à leurs besoins durant la vie commune. A cet égard, il convient de relever que la vie commune est maintenue : deux enfants sont nés en 2010 de leur union et le forfait RI a, à l’exception du mois de juillet 2007, été versé sans discontinuer pour quatre (deux adultes, deux enfants), puis six personnes (deux adultes, quatre enfants) dès la naissance des jumeaux. Le fait que la recourante ait été acquittée au pénal, par arrêt de la Cour de cassation pénale du 18 mai 2009, ne modifie rien à la responsabilité solidaire des époux. En effet, l’absence de toute faute pénale ne signifie pas nécessairement qu’il n’y ait aucun manquement du point de vue des obligations afférentes à tout bénéficiaire du RI.
Ainsi, si la décision de remboursement s’avère fondée, la recourante peut être recherchée en première ligne aux côtés de son époux, voire même seule.
b) L’obligation de rembourser les montants indûment perçus est réglée à l’art. 41 al. 1 let. a de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV ; RS 850.051) qui prévoit ce qui suit :
La personne qui, dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement :
a. lorsqu'elle les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution, totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile ;
S’agissant des prestations indues, il est établi par le jugement du Tribunal correctionnel du 17 décembre 2008 que les activités de l’époux de la recourante ont généré des revenus entre les mois de juin 2006 et septembre 2007. Ces faits ne sont par ailleurs pas contestés. Le revenu provenant de ces activités a été perçu en sus du RI, si bien qu’une partie de l’aide sociale a été perçue indûment et doit ainsi être remboursée, à moins que les conditions d’une remise ne soient réalisées.
Concernant une éventuelle remise de l’obligation de rembourser, la bonne foi constitue la première condition au sens de l’art 41 al. 1 let a 2ème phrase. Au moment des faits, la recourante vivait sous le même toit que son époux et connaissait la présence des montres de luxe et de la télévision à écran plasma à son domicile. Si l’on pouvait admettre, bien que cela semble douteux au vu des objets de luxe et de téléphones retrouvés au domicile des conjoints (voir en particulier l’ordonnance de renvoi du 24 juillet 2008 et la liste des objets séquestrés), qu’elle n’était pas au courant des activités de son époux, il est établi qu’elle a effectué deux versements avec de l’argent qu’il lui avait remis pour un montant total de 1'480 fr., les 9 mars et 7 avril 2007 (voir jugement du Tribunal correctionnel du 17 décembre 2008). Bien qu’elle ait été acquittée de l’accusation de blanchiment d’argent par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 18 mai 2009, l’origine délictueuse des fonds n’ayant pas été prouvée, il n’en reste pas moins qu’elle a eu concrètement dans les mains de l’argent ne provenant pas des services sociaux. Ainsi, elle ne pouvait ignorer que son époux avait une ou des activités qui généraient des revenus. Peu importe, au regard de sa bonne foi, que ces revenus proviennent d’activités licites ou illicites et qu’elle ait eu connaissance ou non de la nature de ces activités. Seul est pertinent le fait qu’elle a, à tout le moins par négligence, tu ces revenus à l'autorité, alors qu'elle savait, ou devait savoir, qu’ils auraient dû être annoncés. C’est dès lors à bon droit que l’autorité intimée a dénié sa bonne foi.
La condition de la bonne foi n'étant pas remplie, il n'est pas nécessaire, au regard de l'obligation de rembourser, de déterminer si la restitution des prestations perçues indûment met la recourante dans une situation difficile.
c) Il convient toutefois encore de vérifier le montant de l’indu, étant précisé que l’autorité intimée a ramené le montant indûment perçu de 13'730 fr. à 5'950 fr., dans la mesure où les objets acquis à bas prix (télévision et montres de luxe) devaient être comptabilisés à titre de fortune à leur valeur réelle et non pas comme revenu. Dès lors que cette fortune reste en deçà des limites prévues à l’art. 18 RLASV, il n’y a en effet pas lieu d’en tenir compte dans le calcul de l’indu.
Le jugement du Tribunal correctionnel du 17 décembre 2008 retient que la vente de marijuana a permis à l’époux de la recourante de réaliser un bénéfice de 2'950 fr. Quant au trafic de téléphones portables, il a généré un revenu de l’ordre de 2'500 à 3’000 fr. L’autorité intimée a quant à elle retenu pour ce dernier poste un bénéfice de 3’000 fr. En l’absence d’un chiffrage plus précis de ce dernier bénéfice, il convient de retenir la somme de 2'750 fr., correspondant au montant moyen du bénéfice admis par l’autorité pénale. Ainsi, le montant total de l’indu doit être ramené à 5'700 fr. (2'750 fr. + 2'950 fr.).
La décision attaquée sera par conséquent réformée dans ce sens.
a) S’agissant des sanctions pouvant être prononcées à l’encontre des bénéficiaires du RI, l’art. 45 LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide.
L’art 29 du Règlement d’application de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise du 26 octobre 2005 (RLASV ; RSV 850.051.1) dispose que chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant des prestations allouées ou à justifier leur suppression. Constituent notamment des faits nouveaux le début d'une activité lucrative ou l'augmentation de la rémunération d'une telle activité (art. 29 al. 2 let. a), les variations concernant le revenu des personnes vivant dans le ménage (conjoint, partenaire enregistré, concubin, enfants à charge, art. 29 al. 2 let f) et toute aide économique, financière ou en nature, concédée par un tiers au ménage aidé (art. 29 al. 2 let k).
Selon l’art. 42 al. 1, 1ère phrase RLASV:
L'autorité d'application peut réduire, voire supprimer le RI lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'activités lucratives, ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RI, ou qui modifient le montant des prestations allouées.
Quant à l’art. 45 RLASV, il dispose que :
Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire :
refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
2 La mesure prévue sous lettre a ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b ou c ci-dessus. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
b) En l’espèce, à supposer que l’on puisse admettre que, comme elle le prétend, la recourante n’était pas au courant des activités délictueuses de son mari, on constate qu’elle ne nie pas avoir eu connaissance de la présence, au domicile du couple, d’objets de luxe, dont des montres, des téléphones portables et de la télévision à écran plasma d’une valeur de 4'750 fr. Elle admet d’ailleurs dans son acte de recours avoir elle-même financé la moitié du prix d’achat (500 fr.) de la télévision car la famille n’en avait pas. Par ailleurs et comme on l’a vu, son mari lui a remis la somme de 1'480 fr.
Si on ne peut reprocher à la recourante et à son époux de ne pas avoir déclaré la télévision et les montres, la valeur de ces objets demeurant dans la limite de éléments de fortune admissible selon l’art. 18 RLASV (maximum de 10'000 fr.), ils étaient en revanche tenus d’annoncer à l’autorité d’application du RI les revenus perçus en sus du RI, conformément à l’art. 29 al. 2 RLASV. L’autorité intimée était ainsi fondée à prononcer à leur encontre une sanction consistant en la réduction du RI, selon l’art. 42 RLASV. Reste à en vérifier la quotité.
c) Pour apprécier la faute du bénéficiaire et donc fixer la nature, le montant et la durée de la sanction, il faut tenir compte : de la gravité de la faute commise ; de la durée pendant laquelle elle a été commise ; du montant d’un éventuel indu ; d’une éventuelle récidive ; des circonstances personnelles du bénéficiaire (capacité de compréhension de la langue, discernement réduit, connaissance des règles applicables, circonstances dans lesquelles la faute a été découverte, signature d'une reconnaissance de dette, proposition de remboursement, etc.: Directives sur les sanctions du RI du 1er août 2008 p.2). Le montant et la durée de la sanction sont ainsi déterminés en fonction du type, de la gravité et de la répétition éventuelle du manquement, la réduction étant de 15% ou de 25% du forfait accordé pour une durée de 2 à 12 mois (Bénéficiaire du RI, Directive de collaboration du 1er janvier 2006, mise à jour le 1er novembre 2008, disponible sur le site internet du SPAS).
Dans sa pratique récente, la Cour de céans a estimé que la réduction de 25 % du forfait RI pour un bénéficiaire ayant dissimulé l’exercice d’une activité lucrative lui ayant rapporté plus de 16'000 fr. pendant six mois était appropriée, dans la mesure où sa faute devait être qualifiée de grave (PS.2009.0094 du 20 avril 2010). Le tribunal a également confirmé une réduction du forfait de 15% pendant trois mois sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement, dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI (elle vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour son loyer - PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). A encore été confirmée la réduction de 15% du forfait RI pendantquatre moisà l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants (plusieurs dizaines de milliers de francs) (PS.2007.0172 du 4 juillet 2008).
En l’occurrence, la recourante et son époux étaient tenus d’annoncer les revenus réalisés, qui s’élèvent en définitive à 5'700 fr. Ainsi, la faute reprochée à la recourante consiste dans le fait d’avoir tu, à tout le moins par négligence, l’existence de ces revenus à l’autorité. Cela étant, il convient également de tenir compte du fait qu’elle a été acquittée au pénal, qu’elle travaille et tente de sortir de la dépendance à l’aide sociale. Au vu de la jurisprudence précitée, la réduction de 15% du forfait RI pendant six mois apparaît excessive. Une durée de trois mois semble mieux proportionnée aux circonstances du cas d’espèce. La décision attaquée sera donc réformée en conséquence.
d) Finalement, reste la question de la portée de la sanction, s'agissant de la part du RI touchée. A ce sujet, l’autorité intimée a précisé, sur interpellation du tribunal, que la décision du CSI du 27 octobre 2008 se réfère aux art. 45 LASV et 45 RLASV, ce qui exclut, de plein droit, la part affectée aux enfants à charge.
S’agissant des enfants, le tribunal a déjà eu l’occasion de préciser que le fait que la réduction du forfait RI ne doit pas toucher la part du forfait qui concerne les enfants à charge doit être inclus dans la décision elle-même. Il ne s'agit en effet pas d'une modalité d'exécution de la sanction, qui pourrait être arrêtée ultérieurement, mais de la portée de la sanction elle-même. Elle doit donc être clairement définie dans la décision qui prononce la sanction. Dans le cas contraire, il pourrait être impossible, lors de l'exécution de la sanction, de contester la décision de base - entrée en force - dont la portée serait trop large (PS.2009.0069 du 29 mars 2010). Ainsi, même si la décision du 27 octobre 2008 se réfère aux dispositions légales précitées, et implicitement à l’art. 45 al. 2 RLASV, il convient de préciser expressément que seule la part du RI affectée aux époux subira la réduction de 15%.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très partiellement admis et la décision attaquée réformée dans le sens des considérants qui précèdent. La procédure est gratuite, conformément à l'art. 4 al. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociale du 11 novembre 2009 est réformée en ce sens que le montant de l’indu est ramené à 5'700 francs.
III. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 novembre 2009 est réformée en ce sens que la réduction du forfait RI de 15% est prononcée pour une durée de trois mois, étant précisé qu’elle est applicable uniquement à la part du forfait RI affectée à A.X.________ et B.X.________.
IV. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 11 novembre 2009 est maintenue pour le surplus.
V. L'arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 2 février 2011
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF