TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 décembre 2009
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mmes Isabelle Perrin et Sophie Rais Pugin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.X.________, à 1.********.
Autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi, à Lausanne.
Autorités concernées
Office régional de placement de 1., à 1..
Centre social régional de 1., à 1..
Objet
Assistance publique
Recours A.X.________ c/ décision de l'Instance juridique chômage Service de l'emploi du 8 octobre 2009
Vu les faits suivants
A. A.X.________, né en 1967, sans formation spécifique autre qu’une demi-licence en psychologie, a exercé jusqu’en 2004 une activité d’assistant social à la Fondation de probation. Frappé par un burn-out, il n’a plus d’emploi depuis le 31 mars 2005. Du 2 novembre 2007 au 5 novembre 2008, il a bénéficié de l’indemnité de chômage, complétée par le revenu d’insertion (RI) jusqu’au forfait maximum auquel il pouvait prétendre. Depuis le 6 novembre 2008, ayant épuisé son droit à l’allocation de chômage, il ne perçoit plus que le RI.
B. Ne désirant plus travailler dans le domaine social, A.X.________ a bénéficié de plusieurs mesures relatives au marché du travail (MMT) et d’emplois temporaires subventionnés (ETS), dont une activit¿de chargé d’inventaire au Musée historique de Lausanne de mars à août 2008 et un emploi d’assistant en information documentaire aux Archives cantonales vaudoises en septembre 2008, lequel a pris fin après trois jours. Le 16 mars 2009, A.X.________ s’est vu proposer par le CHUV d’effectuer un pré-apprentissage d’agent en formation documentaire auprès de l’Institut universitaire d’Histoire de la Médecine et de la Santé publique (IUHMSP), du 1er avril au 31 juillet 2009, suivi d’un apprentissage sur deux ans à compter du 1er août 2009. Cette promesse d’engagement était conditionnée à la réussite d’un stage probatoire, effectué du 23 au 31 mars 2009. Il était prévu que A.X.________ continue de bénéficier du RI durant cette période. Il a cependant abandonné ce pré-apprentissage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009.
C. Le 7 mai 2009, l’Office régional de placement de 1.******** (ci-après: ORP) a informé l’intéressé que ses recherches d’emploi pour le mois d’avril 2009 étaient insuffisantes, dès lors qu’il ne pouvait justifier que d’une démarche à cet effet. A.X.________ s’est dit surpris dans la mesure où il lui semblait avoir communiqué cinq recherches d’emploi. Le 16 juin 2009, l’ORP a réduit son forfait d’entretien de 15% durant trois mois. Le 19 juin 2009, cette décision a été ramenée à deux mois. Sur recours de A.X.________, cette dernière décision a été confirmée le 8 octobre 2009 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après: SE).
A.X.________ a recouru contre la décision du SE, dont il demande l’annulation. Le SE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. L’ORP et le Centre social régional de 1.******** ne se sont pas déterminés.
D. Le Tribunal a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront pas être prises en considération (al. 2bis).
L'art. 30 LACI dispose que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p. 523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet, que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable, avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF 133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).
b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel (cf. Exposé des motifs et projets de loi modifiant, notamment, la LEmp, février 2008, p. 2, ch. 2.1.2.1). Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Dès la mise en œuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constatent une violation des devoirs par les bénéficiaires du RI, ils procèdent – comme d’ailleurs pour tout demandeur d’emploi pris en charge dans le cadre de la LACI – à l’examen du cas et prononcent eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières que les autorités d’application du RI (centres sociaux régionaux) sont chargées quant à elle d’exécuter (cf. exposé des motifs, ch. 2.1.2.1, p. 2).
Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI pendantquatre moisà l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du forfait de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15% pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était déjà penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables(v. arrêt PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été considérée comme bénigne, la remise ayant finalement été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé, soit à six reprises sur une période de vingt-six mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).
Il est reproché en l’occurrence au recourant de n’avoir fourni qu’une seule recherche d’emploi durant le mois d’avril 2009.
a) Le recourant s’en prend tout d’abord à la décision attaquée sous un aspect formel. Selon lui, la décision attaquée aurait dû être précédée d’un avertissement. Il se fonde à cet égard sur l’art. 44 al. 1 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV ; RSV 850.051.1), qui précise qu’après un avertissement écrit et motivé, l’autorité d’application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire, notamment, «fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale» (let. a). Le fondement de cette disposition repose sur l’art. 46 LASV à teneur duquel: «La violation par le bénéficiaire des obligations liées à l'octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2)». Or, la décision attaquée se fonde sur l’art. 23b LEmp, lex specialis dont la disposition d’application, l’art. 12b RLEmp n’exige, quant à elle, pas la notification d’un avertissement préalablement à toute sanction. On retire du reste de l’exposé des motifs de février 2008, que la novelle du 1er juillet 2008 avait pour but d’assurer la coordination entre la LACI, la LEmp et la LASV, afin que les deux lois cantonales soient en corrélation avec le droit fédéral, s’agissant des devoirs des bénéficiaires du RI, leur aptitude au placement notamment, et les mesures d’insertion professionnelles. C’est la raison pour laquelle la compétence de prononcer des sanctions a été transférée des autorités d’application du RI aux ORP a été consacrée dans le texte légal. Le contenu de l’art. 12b RLEmp, qui permet de sanctionner un manquement sans avertissement, est directement inspiré du droit fédéral. Certes, l’art. 21 al. 4 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), 1ère et 2ème phrases, applicable à la LACI, prévoit pour sa part: « Le**s prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable doit lui avoir été adressée ». Cette disposition vise un état de fait qui naît postérieurement à la survenance de l’événement donnant droit à l’indemnité et qui s'inscrit donc dans l'obligation générale qui incombe à l'assuré de réduire le dommage (voir Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n° 54 ad art. 21 LPGA). Elle n’est cependant pas applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1er al. 2 LACI). Du reste, l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable peut se voir suspendu de son droit à l’indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI et 44 OACI), sans qu’un avertissement préalable lui soit notifié. Il est douteux dès lors que l’art. 44 al. 1 RLASV soit opposable à l’autorité intimée en l’occurrence et le recourant ne peut pas être suivi sur ce volet.
b) Le recourant admet n’avoir effectué qu’une seule recherche d’emploi pour le mois d’avril 2009. Il rappelle cependant que, jusqu’au 20 avril 2009, il suivait un stage probatoire à l’IUHMSP afin de débuter ultérieurement un apprentissage d’agent en formation documentaire. Sans doute jusqu’à cette date, on ne pouvait exiger du recourant qu’il continue à effectuer des recherches d’emploi, ce d’autant plus que l’ORP et le CSR avaient expressément consenti à ce qu’il suive ce stage probatoire et entre en pré-apprentissage. Contrairement à ce que l’autorité intimée écrit dans la décision attaquée, le recourant avait la garantie écrite qu’en cas de réussite du stage probatoire et du pré-apprentissage, il entrerait en apprentissage en août 2009. Or, l’objectif visé par cette démarche était de permettre au recourant d’acquérir une formation sanctionnée par un diplôme et de mettre fin à sa situation de demandeur d’emploi. C’est donc à tort que des reproches lui sont formulés à cet égard, du moment qu’il effectuait ce stage. Toutefois, le recourant a abandonné ce stage et a démissionné avec effet au 20 avril 2009 pour des raisons qui n’ont pas été élucidées dans le dossier. A partir de ce moment-là, il devait, pour prétendre à l’entier de son droit au RI, répondre aux conditions posées par l’art. 23a LEmp et rechercher un emploi. Or, il n’a effectué qu’une seule recherche sur une période comptant neuf jours ouvrables, ce qui est nettement insuffisant. Sans doute, en matière d’assurance-chômage, il n’existe pas de normes quant au nombre de recherches que l’assuré est tenu d’effectuer, les efforts que l’on peut exiger de lui s’apprécient tant au regard de la qualité que du nombre des démarches entreprises (ATFA C.24/07 du 6 décembre 2007; C.6/05 du 6 mars 2006; C.234/04 du 21 mars 2005 ; C.280/01 du 23 janvier 2003 ; C.305/01 du 22 octobre 2002; C.141/02 du 16 septembre 2002, et les références citées; ATF 124 V 225). La pratique administrative exige dix à douze offres d'emploi par mois en moyenne (ATFA C.6/05 du 6 mars 2006). On pouvait dans ces conditions raisonnablement exiger du recourant qu’il effectue au minimum deux ou trois recherches.
c) L’autorité intimée ne fait état d’aucun antécédent mais l’étude du dossier démontre que le recourant a déjà, par le passé, bénéficié de plusieurs MMT et de plusieurs ETS auxquels il a parfois renoncé lorsqu’il ne les a pas cessés de lui-même. La question de son aptitude au placement pourrait sérieusement se poser. A chaque reprise cependant, le recourant s’en est expliqué et l’autorité a renoncé à le sanctionner. La faute du recourant, qui peut s’expliquer par les problèmes personnels auxquels il semble confronté depuis sa dépression, doit être considérée comme légère. La réduction de 15% du forfait mensuel d’entretien deux mois durant constitue cependant le minimum prévu par l’art. 12b al. 3 RLEmp. Elle est donc amplement suffisante à cet égard pour sanctionner ce manquement.
Le recours sera dès lors rejeté et la décision attaquée, confirmée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi du 8 octobre 2009 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 28 décembre 2009 / dlg
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF