TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mars 2010
Composition
M. François Kart, président; MM. Pierre-André Berthoud et Vincent Pelet, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.X.________, à ********.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales.
Autorité concernée
Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR).
Objet
Aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 septembre 2009 (réduction du forfait alloué au titre de revenu d'insertion)
Vu les faits suivants
A. A.X., de nationalité togolaise, né le 7 janvier 1983, est entré en Suisse le 5 septembre 2005. Il a obtenu l’asile dans le canton de Soleure en 2007 avec son épouse B.X., née le 8 décembre 1981, et sa fille C.X.________, née le 31 janvier 2007.
B. A partir du mois de septembre 2007, A.X.________ a travaillé comme assistant commercial pour la société Y.________ SA. Au mois d’octobre 2007, il s’est installé dans le canton de Vaud. Depuis ce moment-là, il a bénéficié avec sa famille du revenu d’insertion (RI) par l’intermédiaire du Centre Social d'Intégration des Réfugiés(CSIR), soit un forfait pour trois personnes ainsi qu’un montant correspondant à son loyer.
C. A.X.________ a été engagé par Z.________ Suisse SA pour une activité à mi-temps d’employé commercial depuis le 1er avril 2008, puis à temps complet pour un salaire brut de 3'200 francs (salaire net 2’752 francs 55 selon décompte du mois de janvier 2009).
D. Le CSIR a pris en charge, dès juin 2008, les frais en vue de l’obtention d’un permis de conduire, permis qui devait lui permettre de trouver plus facilement un emploi à plein temps dans son domaine d’activité.
E. A.X.________ a donné son congé à Z.________ Suisse SA pour le 27 février 2009, sans en informer son assistante sociale du CSIR. Il a par contre fait part de son changement de situation à son conseiller ORP. A.X.________ a justifié la résiliation de son contrat de travail par le fait qu’il pensait obtenir un emploi temporaire mieux rémunéré, cette prise d’emploi ne s’étant finalement pas concrétisée.
F. Par décision du 25 mars 2009, le CSIR a sanctionné A.X.________ en réduisant de 25% son forfait RI pour une durée de six mois, ceci dès le mois d’avril 2009. Cette décision était motivée d’une part par le fait que l’intéressé avait quitté son emploi sans en référer à son assistante sociale, alors même que le CSIR finançait sa démarche d’obtention d’un permis de conduire en relation avec son activité dans l’immobilier et, d’autre part, par le fait qu’il avait quitté un emploi fixe avec un contrat à durée indéterminée sans motifs valables pour un emploi temporaire non garanti.
G. A.X.________ a recouru le 31 mars 2009 auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) contre cette décision et conclu à l'annulation de la sanction prononcée. Il expliquait avoir démissionné pour trouver un autre emploi mieux rémunéré qui lui permettrait de ne plus dépendre de l’aide sociale.
H. Par décision du 4 septembre 2009, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision entreprise. Il a estimé que la possibilité d’un emploi temporaire hypothétique ne pouvait pas être un motif valable de résilier un contrat de travail de durée indéterminée, pas plus que le fait qu’il serait plus facile de trouver un emploi sans être lié par un contrat à une autre personne. Le SPAS a ainsi considéré que le recourant avait sciemment abandonné son emploi, ce qui était assimilable à un refus d’emploi et justifiait la sanction.
I. Par courrier du 25 septembre 2009 (date du sceau postal: 2 octobre 2009), A.X.________ (ci-après: le recourant) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du SPAS du 4 septembre 2009. Il conclut à une "décision favorable" de la part du tribunal, implicitement à l’annulation de la décision attaquée. Il explique ne plus être à l’aide sociale depuis le mois d’août 2009, car il a travaillé suffisamment pour être indépendant financièrement et il a ensuite repris une formation professionnelle. Il fait part de son souhait de s’intégrer sur le plan professionnel et conteste avoir refusé quelque emploi que ce soit. Concernant le travail temporaire pour lequel il avait résilié son contrat, il explique qu’on lui avait confirmé que sa candidature avait été retenue pour ce poste, qui offrait un salaire convenable. Malheureusement le début de ce travail avait été reporté plusieurs fois, sans qu’il n’y puisse rien.
J. Invité à déposer une réponse, le SPAS a déclaré, le 3 novembre 2009, s’en tenir aux considérants développés dans la décision attaquée et a conclu au rejet du recours. Par observations du 5 novembre 2009, le CSIR s’est référé aux déterminations qu’il avait déposées le 4 mai 2009 devant le SPAS.
K. Le 13 novembre 2009, le juge instructeur a procédé à une mesure d’instruction destinée au CSIR dans les termes suivants:
"Dans son recours, A.X.________ indique ne plus être à l’aide sociale depuis le mois d’août 2009. Cette remarque appelle diverses questions:
Le Centre social d’intégration des réfugiés (CSIR) peut-il se déterminer sur la réalité de cette affirmation ?
La sanction de réduction du forfait décidée le 25 mars 2009 a-t-elle déjà été exécutée ?
Si le recourant n’est plus à l’aide sociale et que la sanction n’a pas encore été exécutée, quel sera le sort réservé à cette sanction ? Est-il par exemple envisageable que la sanction soit exécutée ultérieurement, si le recourant devait se retrouver à nouveau dépendant de l’aide sociale dans le futur ?".
L. Par courrier du 23 novembre 2009, le CSIR a indiqué au tribunal que le recourant ne percevait plus de prestations d’aide sociale depuis le 1er septembre 2009. En effet, celui-ci avait décidé de commencer une formation à l’école des Métiers à Ste-Croix, formation qui avait débuté le 24 août 2009 et pour laquelle il avait reçu une bourse d’études. Depuis le 1er septembre 2009, seules l’épouse du recourant et leur fille percevaient des prestations du RI. La sanction de 25% avait été maintenue et avait été exécutée dès le 1er octobre 2009, lorsque la décision du CSIR avait été confirmée en première instance. Suite à l’autonomie du recourant, la sanction avait été réadaptée au nouveau forfait. Elle avait été appliquée sur la part du forfait de l’épouse. Le CSIR a expliqué que, lorsqu’elle est prononcée, une sanction touche la part du forfait du couple, les enfants n’étant pas concernés par une réduction du forfait. L’autonomie de l’un des deux conjoints ne modifie pas la décision de sanction, ceux-ci étant solidairement responsables; la réduction est cependant adaptée au nouveau forfait. En l’occurrence, si toutes les personnes du dossier devaient ne plus être à l’aide sociale, la sanction pourrait être exécutée ultérieurement si les recourants devaient se retrouver à nouveau à l’aide sociale, mais pour autant qu’il ne se soit pas écoulé plus de 12 mois entre la décision de sanction et le dépôt de la nouvelle demande, ceci par analogie avec l’art. 45 RLASV qui fixe à douze mois la durée de la sanction. La durée de la sanction qui serait prononcée en cas de retour au RI ne devrait pas excéder la durée restant à courir jusqu’à l’échéance du délai de 12 mois précité.
M. Invité à présenter d’éventuelles observations, le recourant ne s’est pas déterminé dans le délai imparti.
Considérant en droit
a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Constitue un intérêt digne de protection tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid. 2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 412; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 133 II 468 consid. 1 p. 469 ss; 131 II 649 consid. 3.1 p. 651).
En principe, l'intérêt digne de protection au recours doit être actuel (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36, avec les références). A défaut d'un tel intérêt au moment du dépôt du recours, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours et celui-ci doit être déclaré irrecevable; si l'intérêt digne de protection ne fait pas d'emblée défaut, mais disparaît en cours de procédure, le litige est déclaré sans objet et la cause radiée du rôle (cf. ATF 118 Ia 488 consid. 1a p. 490). Il en va de même devant la cour de céans.
b) En l’espèce, dès lors que le recourant ne dépend plus de l’aide sociale depuis le 1er septembre 2009, qu’il apparaissait à première vue que la décision attaquée n’avait pas encore été exécutée à ce moment et qu’il n’était pas sûr qu’elle puisse être exécutée, le tribunal s’est posé la question de l’intérêt actuel du recourant à l’admission du recours. Il ressort des observations de l’autorité intimée, interpellée sur ce point, que la sanction de 25% a été exécutée dès le 1er octobre 2009, lorsque la décision a été confirmée en première instance, et appliquée sur la part du forfait de l’épouse du recourant. L’autorité intimée a aussi expliqué que si toutes les personnes du dossier devaient ne plus être à l’aide sociale, la sanction pourrait être exécutée ultérieurement si le recourant ou son épouse devaient se retrouver à nouveau à l’aide sociale, mais pour autant qu’il ne se soit pas écoulé plus de 12 mois entre la décision de sanction et le dépôt de la nouvelle demande.
Sans entrer en matière sur le bien-fondé de cette pratique ni sur sa conformité à l’art. 80 LPA-VD (qui prévoit que le recours entraîne l’effet suspensif, applicable au recours déposé devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le tribunal constate que le recourant, bien que ne dépendant actuellement plus de l’aide sociale, possède un intérêt digne de protection et actuel à voir la décision attaquée contrôlée par le tribunal de céans, puisque celle-ci est en cours d’exécution et affecte les revenus de la famille. Le recours est ainsi recevable.
a) Selon l'art. 40 de la loi du 2 décembre 2005 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), la personne au bénéfice d'une aide doit collaborer avec l'autorité d'application (al. 1er) et doit tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie (al. 2).
L'art. 45 LASV dispose que la violation par le bénéficiaire des obligations qui sont liées à l'octroi de prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1). Un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2).
A cet égard, les art. 42 ss du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) énoncent ce qui suit:
" Art. 42 Conditions (Art. 45 LASV)
1 L'autorité d'application peut réduire, voire supprimer le RI lorsque le bénéficiaire dissimule l'exercice d'activités lucratives, ne signale pas des éléments de revenu ou de fortune qui dépassent les limites permettant de bénéficier du RI, ou qui modifient le montant des prestations allouées; elle peut également réduire le RI lorsque le bénéficiaire l'affecte à d'autres fins que celles prévues par la loi, notamment s'il ne s'acquitte pas du loyer avec le montant versé à cet effet ou s'il ne signale pas l'éventuel remboursement des charges locatives payées en trop par acompte.
2 Les sanctions pénales sont réservées.
Art. 43 Obligation de renseigner (Art. 38 LASV)
1 Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti.
Art. 44 Réduction des prestations (Art. 45 et 56 LASV)
1 Après un avertissement écrit et motivé, l'autorité d'application peut réduire le RI lorsque le bénéficiaire:
a. fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale;
b. ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité;
c. ne respecte pas le contrat d'insertion conclu sans motif valable.
2 L'autorité d'application peut réduire le RI sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable.
(…)
Art. 45 Réduction
1 Lorsque la réduction du RI est prononcée en vertu des articles 42, 43 et 44, l'autorité d'application peut, en fonction de la gravité ou de la répétition du manquement reproché au bénéficiaire:
a. refuser d'accorder, réduire ou supprimer la prise en charge de frais particuliers;
b. réduire de 15% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite;
c. réduire de 25% le forfait pour une durée maximum de douze mois; après examen de la situation, cette mesure peut être reconduite.
2 La mesure prévue sous lettre a ci-dessus peut être combinée avec la réduction du forfait prévue sous lettres b ou c ci-dessus. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge".
L’obligation qui incombe au bénéficiaire de l’aide sociale de diminuer sa prise en charge par la collectivité et d’accepter, voire de ne pas abandonner, de ce fait le travail convenable qui lui est proposé est également consacrée en droit de l’assurance-chômage, auquel il peut être renvoyé (art. 17 al. 3 de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 [LACI; RS 837.0]).
b) En l’occurrence, le recourant explique qu’il a abandonné son emploi auprès de Z.________ Suisse SA car ce dernier n’était pas suffisamment rémunéré, ce qui l’obligeait à recourir au RI pour compléter son revenu. Il aurait ainsi abandonné cet emploi afin de se donner toutes les chances de trouver un travail lui permettant d’être autonome financièrement. En outre, il pensait être engagé pour un emploi temporaire mieux rémunéré, engagement qui ne s’est finalement pas concrétisé.
aa) Afin d’examiner si le recourant avait des motifs suffisants d’abandonner son emploi, on peut se référer à la notion de "travail convenable" utilisée dans le droit de l’assurance-chômage. Cette notion est définie à l'art. 16 LACI. D'après l'art. 16 al. 2 let. a LACI, un travail n'est notamment pas réputé convenable lorsque le salaire n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, lorsqu'il ne satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type de travail (ATF 124 V 62 consid. 3b p. 63; TFA arrêt C 139/06 du 13 octobre 2006; sur ces notions, Boris Rubin, Assurance-chômage, 2e éd., Zurich 2006, p. 409 ss). N'est également pas réputé convenable un travail qui ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l’assuré ou de l’activité qu’il a précédemment exercée (art. 16 al. 2 let. b LACI). En application de ces dispositions, le Tribunal fédéral des assurances avait ainsi sanctionné pour faute grave une assurée qui avait refusé un emploi en raison du salaire qu'elle jugeait insuffisant au regard de ses qualifications, mais qui correspondait au salaire minimum prévu pour l'emploi en question par la convention collective de travail, acceptant par là de laisser échapper une possibilité concrète de retrouver une activité lucrative (TFA arrêt C 108/04 du 3 mai 2005).
bb) En l’espèce, le salaire mensuel de 3'200 francs brut obtenu auprès de Z.________ Suisse SA, s'il est effectivement peu élevé pour un employé commercial, ne saurait rendre l'emploi non convenable: on rappelle que l'intéressé n’était au bénéfice ni d'une formation particulière ni d’expérience dans le domaine de l’immobilier suisse et ne disposait pas de permis de conduire (l’autorité prenant justement en charge les frais en vue de l’obtention d’un permis de conduire qui devait permettre au recourant de trouver plus facilement un emploi à plein temps dans son domaine d’activité). Il n’apparaît dès lors pas que le salaire n'était pas conforme aux usages professionnels et locaux, en l’absence de conventions collectives ou des contrats-type de travail régissant le domaine. On relève au surplus que la volonté du recourant de trouver un emploi mieux rémunéré afin de ne plus dépendre du RI, si elle était parfaitement louable, ne justifiait pas qu’il renonce à son emploi puisqu’il pouvait effectuer les démarches nécessaires en dehors de ses heures de travail. Ne pouvaient également justifier cette démarche les expectatives invoquées par le recourant relatives à l’obtention d’un nouvel emploi dès lors que, d’une part, il s’agissait d’un emploi temporaire et que, d’autre part, ces expectatives ne se sont pas réalisées.
En l’occurrence, le recourant a commis une faute en abandonnant un emploi convenable sans avoir de certitude quant à la possibilité de retrouver du travail et en prenant ainsi le risque de se retrouver entièrement dépendant de l’aide sociale durant plusieurs mois. Le recourant encourt à juste titre une sanction qui, sur la base de l’art. 44 al. 2 RLASV (l’abandon de poste devant être assimilé à un refus d’emploi), pouvait lui être infligée sans avertissement préalable.
a) Le Tribunal cantonal a déjà jugé qu'une réduction de 25% du forfait "entretien et intégration" (qualifié de minimum vital social) équivaut peu ou prou à la suppression du forfait II et à la réduction de 15% du forfait I alloués sous l’empire de l’ancienne LPAS, ce qui correspond à une réduction de l’aide sociale au noyau intangible (qualifié de minimum vital absolu) (cf. PS.2009.0024 du 8 octobre 2009; PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Faisant application de l'art. 44 al. 1 let. a RLASV, la juridiction de céans a confirmé une décision aux termes de laquelle le bénéficiaire du RI qui refuse d'accepter, après un avertissement, le premier travail convenable qui lui est proposé doit être sanctionné par une réduction du RI de 25% pendant six mois (TA, PS.2007.0110 du 20 décembre 2007, réduisant la sanction de douze à six mois, arrêt par la suite annulé par l’ATF 8C_86/2008 du 27 mai 2008, le Tribunal fédéral considérant que le bénéficiaire RI n’avait pas commis de faute). La jurisprudence du Tribunal fédéral a même admis une suspension complète des prestations de l'assistance sociale en cas de refus d'accepter un travail convenable (ATF 8C_156/2007 du 11 avril 2008 consid. 7.2). La cour de céans a aussi confirmé une réduction de 25% du forfait RI sur une durée de six mois d’un couple érythréens réfugiés politiques suivis par le CSIR au motif que ces derniers avaient refusé l’appartement qui leur était proposé sans motifs valables(arrêt PS.2008.0040 du 16 septembre 2008). Par contre, concernant une assurée qui ne se présente pas pour suivre une mesure assignée par l'ORP, une réduction du RI de 25% pendant quatre mois n’a pas été considérée comme proportionnée à la faute commise et a été réduite à 15% pendant deux mois (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Le tribunal a aussi confirmé une réduction de 15% du forfait RI pendant quatre mois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants (PS.2007.0172 du 4 juillet 2008; voir aussi PS.2009.0047 du 22 octobre 2009 confirmant dans un cas de figure semblable une réduction du forfait RI de 15% pendant six mois).
b) En l’occurrence, le recourant a fait preuve de légèreté en mettant un terme à un contrat de travail de durée indéterminée sans être au bénéfice d’un autre contrat. Cette attitude est d’autant moins correcte qu’il n’a aucunement averti son assistante sociale de ses projets, alors même qu’il ne pouvait pas ignorer que sa décision était susceptible d’avoir des conséquences importantes sur le plan du RI. On peut comprendre la frustration ressentie par le recourant à dépendre de l’aide sociale alors même qu’il exerçait une activité professionnelle à temps complet. Cela ne le légitimait pas pour autant à quitter son emploi au risque de se retrouver entièrement à charge de l’assistance sociale. De plus, le recourant avait déjà prévu d’entamer une formation à l’automne 2009. Il savait ainsi qu’il ne lui restait plus que quelques mois d’activité salariée et on aurait pu attendre de lui qu’il s’accommode d’un salaire peu satisfaisant durant quelques mois encore. Cette circonstance rendait d’ailleurs d’autant plus hypothétique la possibilité de retrouver un travail pour cette courte période et aurait dû l’inciter à conserver son emploi. Cela étant, il faut relever au crédit du recourant qu’il s’est efforcé de travailler depuis son arrivée dans le canton de Vaud et qu’il cherche manifestement à s’intégrer sur le plan professionnel; il y a lieu de tenir compte de ces efforts. En fin de compte, la sanction infligée n’apparaît pas proportionnée à la faute du recourant. Tout bien considéré, la cour estime qu’une réduction du forfait mensuel du RI de 25% pendant quatre mois s’avère proportionnée à la faute commise. Au surplus, la sanction est conforme à l’art. 45 al. 2 RLASV puisqu’elle est appliquée exclusivement à la part du forfait de l’épouse du recourant et ne touche par conséquent pas la part affectée à leur enfant. On relèvera à cet égard que l’art. 45 al. 2 RLASV est postérieur à la jurisprudence du Tribunal administratif qui, en se basant sur la doctrine (cf. Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 167) mettait en cause le fait qu’une sanction puisse affecter d’autres personnes que l’auteur de la faute (arrêts PS.2003.0199 du 3 juin 2004, PS.2002.0171 du 27 mai 2003, PS.1998.0194 du 4 novembre 1999). Le fait que l’autorité intimée se soit écartée de cette jurisprudence en appliquant la sanction à la part du forfait RI de l’épouse du recourant ne prête par conséquent pas flanc à la critique.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 septembre 2009 est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du RI est fixée à 25% pendant quatre mois.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 16 mars 2010
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF