TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 février 2010
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Gillard, assesseur et M. Guy Dutoit, assesseur
Recourant
X.________, à ********,
Autorité intimée
Instance juridique chômage Service de l'emploi,
Autorités concernées
Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL,
Centre social régional de l'Ouest-Lausannois,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 24 juillet 2009 (réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de 4 mois)
Vu les faits suivants
A. Titulaire d’un licence ès lettres de l’Université de Lausanne délivrée en octobre 2002, journaliste de profession, X., né le 21 mars 1975, est suivi par l’Office régional du placement de Renens (ci-après : l’ORP) depuis le 1er août 2006. Il est au bénéfice du revenu d’insertion (RI) depuis cette date, avec une interruption de deux mois en avril et mai 2007 pour une période de service civil. L’intéressé a changé de conseiller en mars 2007, son dossier ayant été repris par Y..
B. Lors d’un entretien du 5 mars 2009, ainsi que par lettre recommandée datée du même jour, l’ORP a enjoint l’intéressé à suivre une mesure dénommée « Transition Emploi » auprès de la Coopérative Textura, à Lausanne, à titre de mesure du marché du travail. Au cours de l’entretien susmentionné, l’intéressé a reçu divers documents informatifs intitulés « Transition-Emploi Descriptif », ainsi que des documents relatifs aux structures au sein desquelles il pourrait accomplir cette mesure (Atelier 36, Cafétéria 36, Solidarité Jouets, SIC et Textura). La lettre susmentionnée impartissait à l’intéressé un délai au 13 mars 2009 au plus tard pour contacter l’organisateur de la mesure. L’ORP précisait encore dans sa correspondance que cette démarche avait un caractère obligatoire. Selon le dossier produit par l’autorité intimée, le pli susmentionné n’aurait pas été réclamé par l’intéressé. La photocopie figurant audit dossier porte un numéro de recommandé suisse.
C. Par courriel du 6 mars 2009 adressé à l’ORP, X.________ a exposé ce qui suit :
« Madame, Monsieur,
Réinscrit à I’ORP le 25 février 2009 après une période de service civil, mon dossier devrait être traité par mon ancien conseiller, Monsieur Y.________. Ainsi, un entretien s’est déroulé hier mais, malheureusement, son attitude vis-à-vis de ma personne n’a pas changé. -
A ce sujet, il faut savoir que nos rendez-vous ayant eu lieu au cours de la dernière année, en particulier, sont systématiquement très tendus à cause du comportement agressif et offensif de M. Y.________, lequel ne perd aucune occasion afin de me dénigrer et de me provoquer.
Mme Z.________, responsable de mon dossier au CSR, est depuis longtemps au courant de la déplorable situation en question et a pu personnellement constater l’évidente intention de mon conseiller ORP de créer un climat conflictuel, de mettre en doute mes capaçités et de faire en sorte que mon statut de bénéficiaire du RI puisse être modifié: du professionnel au social, malgré - entre autre - ma licence universitaire et mes expériences de travail dans le domaine journalistique.
Convaincu d’être le seul dépositaire de la vérité et incapable de prendre en considération les opinions divergentes, l’injustifiée et délirante persécution de M. Y.________ a atteint hier son paroxysme.Il a en effet voulu m’imposer une mesure de travail transitoire destinée exclusivement aux bénéficiaires du RI social adressé(e)s à l’ORP par le CSR - ce qui n’a jamais été mon cas - se couvrant ainsi de ridicule et démontrant ses lacunes professionnelles même auprès des membres du Centre social ayant pris connaissance de sa démarche pour le moins curieuse.
A souligner aussi qu’au cours.de la discussion de hier, M. Y.________ s’est mis à crier, se faisant entendre par tous les individus présents. Ne réussissant plus à se maîtriser, à une reprise il est sorti dans le couloir et y a poursuivi son Injurieuse invective, avant de procéder à la photocopie de certains documents soumis à son attention. Une des ses affirmation à retenir est la suivante: «Arrêtez de venir nous emmerder (à l’ORP) ». Il y a quelques mois, il m’avait d’ailleurs déjà dit, je le cite: « Je mon tape de vous et de votre dossier ».
J’estime par conséquent qu’une expertise de nature psychologique soit absolument nécessaire afin d’évaluer l’aptitude au travail de M. Y.________, qui ne m’a en outre jamais proposé de place vacante correspondante à mon profil. Quant au changement de conseiller, Il s’agit désormais d’une nécessité tendant à éviter une ultérieure et dangereuse dégradation de la situation.
(…). ».
D. Le 12 mars 2009, l’ORP, sous la signature de A., chef de l’ORP, a écrit a X. la lettre suivante :
« Votre courriel du 6 mars 2009/ demande de changement de conseiller
Monsieur,
Nous nous référons à votre courriel précité et avons pris bonne note de son contenu et de votre nouvelle demande de changement de conseiller.
Après étude de votre dossier et renseignements pris auprès de votre conseiller et de sa cheffe de groupe, nous constatons que Monsieur Y.________ a accompli sa mission en pleine conformité à son cahier des charges et ainsi que n’importe quel autre conseiller l’aurait fait à sa place. Nous constatons également que vous aviez déjà fait une demande de changement de conseiller le 27 février 2007, demande qui avait été acceptée au motif que le climat de confiance entre vous et votre conseillère ne permettait plus une prise en charge efficace.
En outre, l’analyse détaillée de votre dossier démontre que la mesure « transition-emploi » décidée par votre conseiller n’a rien de ridicule. Cette mesure est en effet destinée aux personnes qui bénéficient du revenu. d’insertion, ce qui est bien votre cas. Nous vous recommandons vivement de contacter immédiatement l’organisateur de la mesure, car il s’agit bien d’une assignation à caractère obligatoire. Le non respect de cette assignation pourrait être sanctionné par une réduction des prestations financières du Centre social régional.
M. Y.________ fait son travail de conseiller en personnel de manière correcte et le climat conflictuel que vous ressentez est probablement fruit de vos attitudes procédurières qui font que quelquefois le vase est plein et des propos tels, que “arrêtez de venir nous ennuyer” à I’ORP sont non pas excusables mais tout au moins rendus possible. Pour rappel, vous ressentiez le même climat avec votre précédente conseillère. N’y aurait-il pas un autre problème qui ne serait pas forcément dû à vos conseillers?
Compte tenu de ce qui précède, nous ne pouvons répondre favorablement à votre demande et vous confirmons, par conséquent, votre prochain, rendez-vous, avec Monsieur Y.________ qui aura lieu le 25 mars 2009 à 15.00 heures.
(…). ».
E. X.________ a accusé réception de la lettre précitée par courriel du 15 mars 2009 en ces termes :
« Messieurs,
Je vous informe avoir bien reçu le courrier de M. A.________ du 12 mars dernier. A ce sujet, il me semble opportun de souligner — avant tout — que ma disponibilité à suivre les mesures de réinsertion de l‘ORP n’a jamais été en doute. Plus clairement, je vais respecter votre volonté, pourvu que votre sollicitation, ainsi que votre démarche, soient conformes à la législation en vigueur et destinées à un individu se trouvant — d’un profil administratif et socio- professionnel - dans ma position. En outre, je vous prie de bien vouloir considérer que, jusqu’à présent et contrairement à ce qui a été affirmé par le chef de l’ORP mon attitude a toujours été irréprochable et aucune sanction n’a été jamais adoptée contre mol.
Cela dit, pour une simple question de transparence et de respect de la procédure bureaucratique, je vous demande de m’adresser une double décision officielle de l‘ORP concernant, d’une part, la mesure de transition en question, mentionnant tous les éléments qui la justifient et précisant s’il s’agit d’une mesure cantonale d’insertion professionnelle, d’un examen de l’aptitude au placement ou d’un autre type d’action.
De l’autre, le refus de procéder au changement de conseiller, malgré votre constatation de la dégradation du rapport entre M. Y.________ et moi et la rupture du lien de confiance nécessaire dans ces cas afin d’intéragir d’une façon constructive.
Enfin, veuillez aussi indiquer les coordonnés de l’autorité responsable d’un éventuel recours de ma part contre vos décisons, ce que vous n’avez pas fait pour le moment. A ce propos, je vous rappelle que vous avez l’obligation de me renseigner convenablement quant à mes droits Dans cette optique, je vous demande également de m’envoyer une copie sur papier de La Loi fédérale sur l’assurance-chômage (LAC), de la Loi sur l’emploi (Lemp), du Règlement d’application de la loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (RLEmp), ainsi que de la Loi sur l’action sociale vaudoise (LASV).
(…). ».
F. Interpellé le 17 mars 2009 par l’ORP pour savoir pour quelle raison il n’avait pas pris contact avec l’organisateur de la mesure et invité à se déterminer par écrit dans un délai de dix jours, X.________ a répondu par courriel du 23 mars 2009. A cette occasion, il a notamment affirmé ne pas avoir reçu le document lui fixant un délai au 13 mars 2009 pour contacter Textura.
G. Par décision du 6 avril 2009, l’ORP a prononcé à l’encontre du demandeur d’emploi une réduction de 15 % de son forfait mensuel d’entretien pour une période de quatre mois au motif qu’il avait refusé de suivre une mesure d’insertion professionnelle proposée. Il estimait qu’en refusant de participer à cette mesure, l’intéressé avait diminué notablement la possibilité d’acquérir de nouvelles connaissances à faire valoir auprès d’employeurs potentiels.
H. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SDE) par pourvoi daté du 10 avril 2009. Il expose en substance avoir constaté sur les documents que lui avait remis son conseiller lors de l’entretien du 5 mars 2009 qu’il ne correspondait pas « au profil de l’individu ayant droit à la transition-emploi » dans la mesure où il ne remplissait pas les deux exigences requises pour pouvoir y participer (être bénéficiaire du RI social et être nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi). Il précise être en effet au bénéfice du RI professionnel depuis le 1er juillet 2006 et ne pas avoir par conséquent droit de participer à la mesure en cause. En y participant, il estime qu’il violerait la législation en vigueur et risquerait d’être poursuivi en justice. Par ailleurs, il soutient ne pas avoir reçu le courrier de l’ORP du 5 mars 2009 et que la mesure imposée ne correspond pas à son profil. Il requiert par la même occasion le changement de conseiller ORP, demande qui a été refusée par le chef de l’ORP.
I. Par décision du 24 juillet 2009, le SDE a rejeté le recours d’X.________ et confirmé la décision de l’ORP du 6 avril 2009.
J. Agissant le 9 août 2009, X.________ a déféré la décision du SDE auprès du Tribunal cantonal en concluant à son annulation.
K. Dans sa réponse du 9 octobre 2009, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours. Le 4 décembre 2009, elle a produit son dossier classé chronologiquement en précisant que seul le conseiller ORP était capable de déterminer quelle mesure était adaptée au demandeur d’emploi et qu’il pouvait arriver que le conseiller ORP s’éloigne des prérequis concernant une mesure s’il estimait qu’il s’agissait de la mesure la plus appropriée pour réintégrer le demandeur d’emploi. Le recourant a déposé des observations finales le 17 décembre 2009
L. Le tribunal a statué par voie de circulation.
M. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
a) L'art. 13 de la loi vaudoise sur 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
b) Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. L'exposé du Conseil d'Etat des motifs et projets de lois modifiant la LEmp, daté de février 2008, précise à cet égard:
"Il convient de modifier la LEmp dans ce sens en introduisant, d'une part, le principe qui fixe les obligations élémentaires qui incombent aux demandeurs d'emploi dans le cadre du suivi par l'ORP - à savoir, par exemple, rechercher un emploi, accepter les emplois proposés, participer aux entretiens de conseil, etc. - et d'autre part, le principe de la sanction, par la réduction des prestations financières du bénéficiaire en cas de violation de ses devoirs.
Jusqu'alors, lorsqu'un demandeur d'emploi ne respectait pas ses obligations vis-à-vis de l'ORP, ce dernier en informait (...) l'autorité d'application du RI compétente, à charge pour elle d'examiner le cas et de rendre une décision de réduction des prestations financières du bénéficiaire.
Dès la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constateront une violation des devoirs par les bénéficiaires RI, ils procéderont - comme d'ailleurs pour tout demandeur d'emploi pris en charge dans le cadre de la LACI - à l'examen du cas et ils prononceront eux-mêmes les décisions de réduction des prestations financières."
Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
c) De même, le nouvel art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (al. 2 let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (al. 2 let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (al. 2 let. c). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelles visent à améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel réaliste. Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (art. 24 al. 2 LEmp).
Selon l’art. 59 al. 1 LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (art. 59 al. 2 LACI ; arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009).
Le nouvel art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. Le nouvel art. 12 b RLEmp dispose ce qui suit:
Art. 12 b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
En l’espèce, étant au bénéfice du RI, le recourant est demandeur d'emploi et suivi par l'ORP. Il lui est reproché de ne pas avoir pris contact avec l’organisateur de la mesure « Transition-Emploi » proposée par l’ORP auprès de la Coopérative Textura. L'intéressé explique pour sa part qu'il n'a jamais reçu l’assignation de l’ORP et que cette mesure ne correspondait de toute façon pas à son profil.
Selon le dossier produit par l’autorité intimée, la lettre de l’ORP du 5 mars 2009 assignant l’intéressé à suivre la mesure en cause lui a été adressée sous pli recommandé. La copie de la fiche d’envoi du courrier précité porte certes un numéro de recommandé, dont il n’est cependant pas possible de contrôler s’il correspond bien à l’envoi litigieux dans la mesure où les données sur le suivi des plis recommandés ne sont plus accessible au-delà de six mois à compter de la date d’envoi (http//.www.poste.ch). Quoi qu’il en soit, même si, comme il le soutient, le recourant n’a effectivement jamais reçu cette assignation, il a néanmoins été clairement informé, par lettre du 12 mars 2009 – dont il a eu connaissance puisqu’il en a accusé réception par courriel du 15 mars 2009 - du fait qu’il devait contacter immédiatement l’organisateur de la mesure, son attention étant au surplus expressément attirée à cette occasion sur le fait qu’il s’agissait d’une assignation à caractère obligatoire et que son non respect pourrait être sanctionné par une réduction des prestations financières du CSR. Dans ces conditons, le recourant ne peut valablement se prévaloir du fait qu’il n’aurait pas eu connaissance de l’assignation à suivre une mesure de marché du travail, dont il ne conteste pas au demeurant avoir su qu’elle consistait en une mesure Transition Emploi auprès de la Coopérative Textura.
a) Les mesures contonales d’insertion professionnelles sont prévues aux art. 24 ss LEmp en ces termes :
" Art. 24 Buts
1 Les mesures cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel réaliste.
2 Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI.
Art. 25 Ayants droit
1 Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion professionnelle, les demandeurs d'emploi qui :
a. sont de nationalité suisse ou étrangère au bénéfice d'une autorisation de séjour permettant d'exercer une activité lucrative;
b. sont domiciliés dans le canton;
c. n'ont pas ou plus droit aux indemnités LACI;
d. sont bénéficiaires du RI (art. 27 et ss LASV);
e. ont inscrits auprès d'un ORP;
f. ne peuvent pas être assignés à un emploi convenable;
g. sont aptes au placement;
h. se conforment aux prescriptions de contrôle des offices régionaux de placement.
2 (…).
3 (…).
Art. 26 Mesures cantonales d'insertion professionnelle
Sont considérées comme mesures cantonales d'insertion professionnelle :
a. les stages professionnels cantonaux;
b. les allocations cantonales d'initiation au travail;
c. les prestations cantonales de formation;
d. le soutien à la prise d'activité indépendante;
e. les allocations cantonales à l'engagement;
f. les emplois d'insertion.
2 Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote, d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi.
(…)
Art. 30 Prestations cantonales de formation
1 Les prestations cantonales de formation comprennent :
a. des cours dispensés par des instituts agréés par le Service;
b. des stages dans les entreprises d'entraînement du canton;
c. des mesures visant la clarification des aptitudes professionnelles.
2 Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont remboursés directement à l'institut. »
b) Dans le cas présent, le recourant soutient que son conseiller lui aurait laissé le choix quant à l’organisateur de la mesure d’insertion professionnelle. Il se réfère à cet égard aux documents qui lui auraient été remis lors de l’entretien du 5 mars 2009 concernant diverses structures au sein desquelles il aurait pu accomplir la mesure en question (Atelier 36, cafétéria 36, Solidarité Jouets, SIC et Textura). Il ressort effectivement du procès-verbal d’entretien du 5 mars 2009 que, dans un premier temps, le choix entre diverses mesures a été laissé au recourant qui devait se déterminer dans un délai échéant le 13 mars 2009, mais qu’en raison des exigences de l’intéressé (demande de confirmation écrite et d’un délai de réflexion de 30 jours), le conseiller a décidé de l’assigner d’office et de ne pas lui laisser le choix du lieu. Si l’on peut certes regretter l’apparente dégradation du climat de l’entretien du 5 mars 2009, il n’en reste pas moins que l’ORP a finalement renoncé à accorder au recourant le choix de la mesure en l’assignant auprès de la Coopérative Textura. Or aucune dispositions légale ni réglementaire de donnent à l’assuré le droit de choisir librement la mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère.
c) La formule du SDE « Transition – Emploi Descriptif » a le contenu suivant :
« Définition
La mesure Transition-Emploi est créée pour répondre à un besoin relayé par les ORP. Elle s’adresse à des personnes au bénéfice du RI qui sont adressées par le CSR à l’ORP après une période d’éloignement du marché de l’emploi. Celle mesure a la particularité d’intervenir dès l’inscription à l’ORP, elle doit permettre la transition du suivi social vers le professionnel.
Apres une première phase pilote réalisée au printemps 2007 sur la région lausannoise, la mesure est étendue à tous les ORF du canton. Transition-Emploi est une mesure cantonale d’insertion professionnelle organisée sous la forme d’un cours. Elle est octroyée par l’ORP.
Objectifs
L’objectif de cette mesure est d’évaluer la disponibilité des participants et d’initier une dynamique d’insertion professionnelle Elle vise plus précisément à :
reprendre progressivement contact avec le monde du travail;
valider ou invalider la motivation et la disponibilité du participant;
valider ou invalider une démarche d’insertion professionnelle.
Profil des participants
Bénéficiaire du RI social par le CSR et nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi à l’ORP.
Dans un deuxième temps, la mesure pourra être proposée à tout bénéficiaire du RI professionnel suivi par l’ORP depuis plus de 12 mois et qui n’a bénéficié d’aucune MMT ou MIP durant cette période.
Caractéristiques de la mesure
Activités: Les participants sont placés dans les postes existants, ils peuvent participer aux formations intégrées y relatives et aux ateliers de recherche d’emploi.
Durée : 4 mois non renouvelables.
Taux : Le taux de participation hebdomadaire est progressif, il est réparti sur la semaine à raison de 50% le 1er mois, 80% le deuxième et 100% les troisième et quatrième. Pour les personnes qui cherchent une activité à temps partiel, la progression du taux d’activité est proportionnelle. Une présence minimale de 40°/ est requise, en dessous, une demande exceptionnelle est adressée au SDE.
Organisateurs et structures d’accueil:
Coopérative Textura (Lausanne)
Atelier Payerne / Mode d’Emploi
Cafétéria de Sévelin 36 (Lausanne) I ETSL
SIC - Service d’intendance et conciergerie (Lausanne)/ ETSL
Solidarités Jouets (Lausanne)! ETSL
Textura — Chablais /Textura
Atelier 36 / ETSL
Le bénéficiaire RI est orienté automatiquement vers un des organisateurs selon la proximité géographique des programmes.
Pour les bénéficiaires RI nouvellement orientés à l’ORP, cette mesure est octroyée par le conseiller ORP dès l’inscription, avant tout autre entretien.
Pendant la mesure, il n’y a pas de droits aux vacances autres que les périodes de fermeture de l’institution.
Non cumulable avec une autre mesure cantonale d’insertion professionnelle.
Une participation aux frais de repas et de transport est à examiner, au cas par cas, par le CSR compétent .
La participation à Transition-Emploi n’empêche pas l’accès ultérieur à un El ou à toute autre mesure.
Obligations du participant
Respecter les conditions de participation et mettre tout en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés d’un commun accord avec l’organisateur du programme. »
Il ressort clairement de ce document que si le bénéficiaire du RI social adressé à l’ORP par le CSR et nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi correspond au premier profil des participants à la mesure en question, celle-ci peut, dans un second temps, être proposée à tout bénéficiaire du RI professionnel suivi par l’ORP depuis plus de 12 mois et qui n’a bénéficié d’aucune MMT ou MIP durant cette période. En l’espèce, le recourant remplit les conditions de cette catégorie de bénéficiaires (RI professionnel octroyé depuis 2007, respectivement depuis juillet 2006 avec une interruption en avril et mai 2007). Il devait par conséquent respecter la décision de l’ORP, auquel appartient la compétence d’apprécier l’adéquation de la mesure aux compétences du demandeur d’emploi. Dès lors, le recourant n’a pas respecté les exigences de l’art. 23 al. 2 let a LEmp. Cela signifie qu’il encourt une sanction sous forme d'une réduction des prestations financières du RI (art. 12b al. 2 RLEmp). La sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.
Il reste à examiner la quotité de la sanction prononcée, à savoir une réduction du forfait de 15% pendant trois mois.
a) L'art. 12 de la Constitution fédérale, sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse" prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Cette règle fonde une prétention à des prestations positives de la part de l'Etat (arrêt du Tribunal administratif PS.2002.0171 du 27 mai 2003). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de la Constitution et qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Le tribunal de céans a précisé dans un arrêt déjà ancien les conditions à observer en cas de sanctions, suppressions ou diminutions de l’aide sociale (PS.1994.0263 du 14 septembre 1994, consid. 1). Il s’est exprimé en ces termes:
" Le refus de l'aide sociale, quoique prévu expressément par la LPAS, notamment en cas de violation de l'obligation de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 88). Ainsi, quel que soit le manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie, Berne, 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable ("fragwürdig") une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, Das Recht auf Sozialhilfe, thèse, Berne, 1993, p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p. 35)".
Les normes d'avril 2005 (4ème édition, complétées en dernier lieu en 2008) de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS), tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière. Elles indiquent notamment (ch. A.8.3):
"A titre de sanction et en tenant compte du principe de la proportionnalité, les prestations circonstancielles peuvent être réduites. En plus, le forfait pour l'entretien peut être réduit de 15% au maximum pour une durée maximale de 12 mois. Enfin, il faut tenir compte de manière appropriée de l'absence de toute faute de la part du bénéficiaire.
Des réductions supplémentaires constituent une atteinte au droit constitutionnel garantissant des conditions minimales d'existence. Elles ne sont donc pas admissibles.
Le principe de la proportionnalité implique une sanction différenciée, tant pour le montant que pour la durée de la réduction, en fonction de la faute commise ou du dommage causé par le bénéficiaire.
La sanction peut être prolongée de 12 mois supplémentaires si les raisons à l'origine de la réduction sont toujours valables et qu'une nouvelle décision est notifiée à cet effet."
Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), dont l'avis portait sur les normes précédentes, mais peut être transposé aux plus récentes, ces normes concrétisent de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167), étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard.
Ces principes doivent être appliqués également aux bénéficiaires du RI qui sont demandeurs d'emploi, dès lors que le forfait alloué est le même pour eux que pour ceux qui sont soumis exclusivement à la LASV.
b) Aux termes de l'art. 27 LASV, le RI comprend notamment une prestation financière et peut, cas échéant, également comporter des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle. L'art. 31 LASV dispose que la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement (al. 2). L'art. 22 RLASV dispose à ce propos:
Art. 22 Prestations financières (Art. 31 LASV)
1 Un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au présent règlement. Ce barème comprend les postes suivants:
a. le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage;
b. les frais de logement plafonnés, charges en sus.
2 Peuvent en outre être alloués:
a. les frais médicaux de base lorsque, exceptionnellement, le bénéficiaire n'est pas couvert par l'assurance-maladie obligatoire selon la LAMal;
b. les franchises et participations aux soins médicaux.
Selon le barème RI annexé au RLASV, le forfait "entretien et intégration sociale" s'élève à 1'110 fr. pour une personne.
Par ailleurs, le Service de prévoyance et d'aide sociales a édité le 1er février 2009 des directives intitulées "Revenu d’insertion (RI) Normes 2009, Complément indispensable à l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement d’application/RLASV", dont on extrait le passage suivant:
3.5. Forfait pour l’entretien
Le forfait pour l’entretien doit permettre aux personnes vivant à domicile d’assumer toutes les dépenses indispensables au maintien d’une existence respectant la dignité humaine (minimum vital social).
• 75 % de ce forfait représente un minimum vital absolu (noyau intangible) et est destiné à couvrir des besoins essentiels et vitaux tels que nourriture, vêtements, santé. Ce montant ne peut être réduit.
En cas de besoin avéré, des frais particuliers prévus par les normes peuvent être pris en charge en sus du noyau intangible. Ces frais sont payés sur la base de justificatifs.
• 25 % de ce forfait est destiné à couvrir des besoins qui ne relèvent pas du strict minimum vital, tels que communications à distance, intégration sociale, activités culturelles et sportives, équipement personnel, etc.
La détermination du noyau intangible (qualifié de minimum vital absolu) à 75% du forfait "pour l'entretien" (qualifié de minimum vital social) n'apparaît pas critiquable. En effet, le forfait "pour l'entretien" du ch. 3.5 des directives constitue le forfait "entretien et intégration" fixé par le barème RI annexé au RLASV. Le Tribunal cantonal a déjà jugé qu'une réduction de 25% du forfait "entretien et intégration" équivaut peu ou prou à la suppression du forfait II et à la réduction de 15% du forfait I alloués sous l’empire de la LPAS (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008 consid. 3). Or, le forfait I correspond au forfait "pour l'entretien" des normes CSIAS, dont une réduction de 15% laisse intact le noyau intangible.
c) La CDAP a jugé qu’une réduction de 15% du forfait RI (LASV) pendantquatremois à l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). Le Tribunal administratif avait de même jugé que le fait de ne pas se présenter à un cours assigné par l’ORP était en tant que tel une faute relativement bénigne mais que les circonstances de l’espèce, à savoir de nombreux avertissements pour refus de collaborer, injures et menaces à l’encontre du conseiller et deux sanctions par le passé justifiaient une réduction de 183 francs par mois pendant trois moisdu revenu minimum de réinsertion (LPAS), une telle réduction représentant environ 6,5% de celui-ci (PS.2005.0184 du 27 janvier 2006). Le Tribunal administratif a confirmé une sanction consistant en une réduction du forfait I (LPAS) de 15% pour trois mois, prononcée sans avertissement, s'agissant d'un bénéficiaire qui n'avait pas annoncé les indemnités journalières qu'il recevait de son assurance maladie. Le montant versé à tort par l'aide sociale était de 16'120 fr. (PS.2002.0171 du 27 mai 2003). La CDAP a confirmé une réduction du forfait (LASV) de 15% pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en charge par le RI. Elle vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). De même, dans un arrêt PS.2005.0139 du 18 octobre 2006, le Tribunal administratif a confirmé la suppression du forfait II (LPAS) pendant deux mois (soit 100 francs par mois) à l’encontre d’une personne ayant eu des manquements répétés dans les démarches administratives et de nombreux avertissements oraux et écrits, de même qu’une absence injustifiée à un rendez-vous fixé par l’ORP. Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle "JEM" (Jusqu'à l'Emploi), la CDAP a fixé la réduction du forfait (LASV) à 15% pendant deux mois. Il ne s'agissait pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).
d) En l'espèce, la sanction infligée au recourant consiste en une réduction de son forfait mensuel d’entretien de 15% pendant quatre mois. Il convient d’examiner si cette quotité est justifiée, le principe de la proportionnalité exigeant à cet égard que la sanction infligée soit adaptée à la faute commise, d’une part, et aux circonstances de l’espèce, d’autre part.
Le taux de réduction de 15%, qui laisse subsister une somme de 10% supérieure au noyau intangible, n'apparaît pas disproportionné. Il correspond du reste au minimum prévu par l'art. 12 b RLEmp (ainsi que par l'art. 44 RLASV détaillant la réduction des prestations sanctionnant les personnes soumises exclusivement à la LASV).
S'agissant ensuite de la durée de la réduction, de quatre mois - soit de deux mois supérieur au minimum réglementaire -, elle s’avère en revanche excessive. Si la faute consistant à ne pas se soumettre à une mesure d’insertion professionnelle n’est en soi pas négligeable, elle représente cependant le premier manquement du recourant depuis son inscription comme demandeur d’emploi en été 2006. Compte tenu de ces circonstances, une réduction de 15 % du forfait mensuel pour une période de deux mois, correspondant au minimum prévu par l’art. 12 al. 3 RLEmp s’avère adéquate.
Le recourant conclut enfin à pouvoir changer de conseiller ORP . Il invoque à cet égard l’existence de difficultés relationnelles avec Y.________ qui a remplacé sa première conseillère, avec laquelle il avait déjà rencontré de tels problèmes. Dans son courrier du 12 mars 2009, le chef de l’ORP a refusé le changement requis au motif qu’un autre problème, tenant peut-être au comportement du recourant, expliquait les difficultés invoquées. Ce refus ne constituait pas une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD. Selon le principe général qu'on retrouve aussi bien à l'ancien art. 29 LJPA qu'à l'art. 3 LPA-VD ou encore à l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021), constitue en effet une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce qui a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations, ou de les constater. Or en l'espèce, le refus de l’ORP d’accéder à la demande de l’intéressé n'affecte pas ce dernier dans sa situation juridique, mais représente une mesure d’organisation purement interne de l’ORP. Ainsi, ce refus n'est pas une décision sujette à recours, (sur la notion de décision, B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 261 + réf.cit.). La conclusion du recourant est dès lors irrecevable sur ce point.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée, soit uniquement en ce sens que la durée de la réduction du forfait mensuel du recourant est limitée à deux mois. La quotité de la réduction (15 %) doit en revanche être confirmée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis dans la mesure où il est recevable.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens que la réduction du forfait mensuel du recourant est limitée à deux mois ; elle est maintenue pour le surplus.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 février 2010
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF