TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 décembre 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Karin Sidi-Ali, greffière.
Recourante
A. X.________, à 1********,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP,
Autorité concernée
Centre social régional de Vevey,
Objet
Aide sociale
Recours A. X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 1er septembre 2008 (refus d'accorder l'aide sociale vaudoise, ASV, à compter de janvier 2005 - demande de réexamen)
Vu les faits suivants
A. A. X.________, née le 17 juillet 1971, divorcée, est domiciliée à 1********. Après avoir travaillé de manière indépendante comme professeur de natation, elle est sans activité lucrative depuis 2003. Elle habite sa propre maison, acquise en 1998 et dont la valeur d'assurance incendie a été fixée en 1999 à 297'300 francs. L'acquisition de ce bien immobilier, estimé fiscalement à 235'000 fr., a apparemment été financée en partie par un ami envers lequel l'intéressée avait, selon les chiffres qu'elle a fournis, une dette se montant à 208'921 fr. 42 au mois de mai 2007 (194'814 fr. selon la décision de taxation 2004 du 17 juillet 2006).
B. Au mois de novembre 2000, A. X.________ a obtenu, en relation avec un projet d'activité indépendante, un crédit en compte-courant de la Banque Y.________ avec une limite de 70'000 fr., augmentée à 170'000 fr. au mois de janvier 2003. Ce crédit est garanti par une cédule hypothécaire au porteur de même montant grevant l'immeuble dont elle est propriétaire. En date du 9 mai 2007, sa dette envers la Banque Y.________ se montait à 146'607 fr. 70.
C. En décembre 2004, A. X.________ a déposé une demande d'aide sociale auprès du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après: CSI), qui lui a été refusée par décision du 31 janvier 2005, au motif qu'elle était propriétaire de son logement et bénéficiait d'un solde disponible de 45'893 fr. 70 sur le crédit en compte-courant de la Banque Y.________, lequel constituait une ressource disponible. Cette décision n'a pas été attaquée.
D. L'intéressée a déposé une nouvelle demande le 14 octobre 2006, mais s'est heurtée à un nouveau refus du CSI pour les mêmes motifs par décision du 7 novembre 2006. Elle a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS), qui a confirmé le refus le 23 janvier 2007, puis auprès du Tribunal administratif (TA, arrêt PS.2007.0030 du 9 novembre 2007). Ce dernier a partiellement admis le recours, annulant les décisions respectivement du CSI du 7 novembre 2006 et du SPAS du 23 janvier 2007; il a renvoyé le dossier au CSI pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, l'arrêt invite le SPAS à examiner si l'on pouvait attendre de la recourante qu'elle vende son bien ou si l'on pouvait à titre exceptionnel renoncer à cette exigence aux conditions fixées notamment à l'art. 20 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1). Par ailleurs, l'arrêt retient d'une part qu'il n'existait pas de motif de restitution du délai de recours contre la décision du 31 janvier 2005 et d'autre part que les conditions de la révocation prévue par l'art. 32 RLASV, en d'autres termes les conditions d'un réexamen, n'étaient pas réunies.
E. Suite à cet arrêt, le CSI a rendu le 30 janvier 2008 une décision octroyant le revenu d'insertion (RI) à A. X.________ à compter du 1er février 2007. L'intéressée a formé un recours contre cette décision. Le 1er septembre 2008, constatant que le droit au RI avait débuté au 1er octobre 2006, le SPAS a partiellement admis le recours et dit que le CSI de Vevey rendra une nouvelle décision relativement au calcul de la prestation du RI revenant à la prénommée pour les mois d'octobre 2006 à janvier 2007, sa décision étant confirmée pour le surplus.
A. X.________ s'est pourvue contre cette décision du SPAS du 1er septembre 2008 devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 7 octobre 2008 (cause PS.2008.0066 ). Elle conclut à la restitution du délai de recours, subsidiairement au réexamen de la décision rendue le 31 janvier 2005 par le CSI, ainsi qu'à la confirmation de son droit à l'aide sociale depuis janvier 2005. Le CSI a formulé des observations le 30 octobre 2008. Le SPAS s'est déterminé par lettre du 10 novembre 2008. Il se réfère au contenu de la décision entreprise.
Par acte du 2 décembre 2008, A. X.________ a exposé les motifs de son recours, ainsi qu'elle y avait été invitée.
F. Dans l'intervalle, le CSI a rendu une nouvelle décision le 29 septembre 2008, procédant à un nouveau calcul du RI (forfait de 1'100 fr. par mois) à compter du 1er octobre 2006, en application de la décision du SPAS du 1er septembre 2008. A. X.________ a une nouvelle fois interjeté un recours contre la nouvelle décision du CSI, recours que le SPAS a déclaré sans objet le 4 novembre 2008. Par acte du 16 décembre 2008, elle s'est pourvue contre cette dernière décision devant le Tribunal cantonal. Ce recours a été enregistré sous la référence PS.2008.0089 . A. X.________ y prend les mêmes conclusions que dans le recours PS.2008.0066.
Le CSI et le SPAS se sont déterminés sur ce nouveau recours respectivement les 13 et 15 janvier 2009. Le CSI n'a pas formulé d'observations. Le SPAS se réfère aux considérants de sa décision du 4 novembre 2008.
G. Par courrier du 8 novembre 2008, la recourante a requis la récusation du magistrat instructeur d'alors, Alain Zumsteg, au motif qu'il avait statué dans la cause PS.2007.0030. Par arrêt du 9 janvier 2009, la Cour administrative du Tribunal cantonal a rejeté cette demande.
Par décision du 15 janvier 2009, le juge instructeur a rendu une décision d'irrecevabilité du recours dans la cause PS.2008.0066, faute de motifs invoqués à l'appui de celui-ci. Par acte du 23 février 2009, A. X.________ a interjeté un recours contre cette décision devant la Cour de droit social du Tribunal fédéral. Le 27 février 2009, le magistrat instructeur de la CDAP a rendu une décision rectificative annulant sa décision du 15 janvier 2009 et annonçant la reprise de la cause. Par arrêt du 22 mai 2009, le Tribunal fédéral a admis le recours de A. X.________ et annulé la décision du 15 janvier 2009.
Sur nouvelle requête de la recourante, la Cour administrative du Tribunal cantonal a admis la demande de récusation du juge instructeur le 13 juillet 2009 et les dossiers PS.2008.0066 et PS.2008.0089 ont été transmis au juge instructeur Pascal Langone.
H. En parallèle, le SPAS a adressé au Registre foncier de Lavaux une réquisition tendant à l'inscription d'une hypothèque légale de droit public sur l'immeuble propriété de A. X.________; le montant de l’hypothèque requise est fixé à 84'392 fr. 30, soit la fortune nette immobilière de 88'392 fr. 30 sous déduction de la franchise de 4'000 fr. prévue par l’art 18 RLASV. Le Conservateur a rejeté cette réquisition par décision du 9 juin 2008, confirmée sur recours le 19 juin 2008 par le Département des finances, au motif que le SPAS n'aurait pas produit les titres nécessaires à une telle inscription (titres établissant les créances garanties; décision relative à la création de l'hypothèque légale). Cette décision fait l'objet d'un recours actuellement pendant devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause GE.2008.0201).
I. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris dans la mesure utile à l'arrêt.
Considérant en droit
Dans la mesure où les recours PS.2008.0066 et PS.2008.0089 concernent le même complexe de faits et les mêmes parties, il y a lieu de joindre les causes et de statuer en un seul arrêt.
Recours PS.2008.0066
a) La recourante conclut à la restitution du délai de recours contre la décision du CSI du 31 janvier 2005, subsidiairement au réexamen de la décision. Elle soulève différents griefs, à savoir le fait que la décision du CSI la contraignant à l'endettement était contraire à l'esprit de la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; 850.051), qu'elle a subi un préjudice irréparable, que le tribunal s'est livré à une interprétation abusive de l'absence de recours en considérant qu'elle avait pu bénéficier de l'aide de tiers et qu'elle était dans l'incapacité de recourir pour des raisons médicales graves. La décision attaquée (décision du SPAS du 1er septembre 2008) constate que, lorsqu'elle conclut à la confirmation de son droit à l'aide sociale depuis le 20 janvier 2005, la recourante se heurte à l'arrêt du Tribunal administratif du 9 novembre 2007.
b) Selon l'art. 90 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), l'autorité peut, si le recours est recevable, réformer la décision attaquée ou l'annuler. Dans ce dernier cas, elle peut renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
En cas de renvoi de la cause pour nouvelle décision, l'autorité inférieure voit sa cognition limitée par les motifs de l'arrêt de renvoi, en ce sens qu'elle est liée par ce qui a déjà été jugé définitivement par l'autorité supérieure. Les considérants de l'arrêt retournant la cause lient l'autorité et les parties, en ce sens que ces dernières ne peuvent plus faire valoir dans un nouveau recours contre la nouvelle décision des moyens qui avaient été rejetés ou admis dans l'arrêt de renvoi (ATF 135 III 334 consid. 2; 133 III 201 consid. 4).
c) En l'espèce, le Tribunal administratif, dans son arrêt du 9 septembre 2007, a annulé les décisions du SPAS du 23 janvier 2007 et du CSI du 7 novembre 2006 et renvoyé le dossier au Centre social intercommunal de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des considérants. L'arrêt examinait si la recourante pouvait obtenir la restitution du délai de recours contre la décision du CSI du 31 janvier 2005 (PS.2007.0030, consid. 1a). En particulier, le tribunal s'est penché sur les motifs d'empêchement que la recourante alléguait pour justifier le fait qu'elle n'avait pas contesté la décision du CSI, soit essentiellement son état de santé. Ce faisant, il a constaté qu'il "n'existait pas de motif de restitution de délai qui aurait permis au SPAS d'entrer en matière sur le recours en tant qu'il contestait la décision du CSI du 31 janvier 2005". Procédant ensuite à l'examen d'une éventuelle révocation de cette décision sur la base de l'art. 32 RLASV, le tribunal a conclu que les conditions d'un réexamen n'étaient pas réunies (ibidem, consid. 1b). Il a notamment considéré que la demande de réexamen était tardive.
La recourante n'a pas formé de recours contre l'arrêt précité. Celui-ci est donc devenu définitif et exécutoire. Partant, les différents griefs qu'elle soulève pour la seconde fois, en particulier son incapacité à recourir pour des raisons médicales graves, sont irrecevables. Le tribunal a déjà tranché ces questions qui ont donc acquis force de chose jugée. C'est donc à juste titre que le SPAS s'en est tenu, sous réserve de motifs justifiant un réexamen, aux considérants de l'arrêt du 9 septembre pour refuser l'octroi de l'aide sociale à compter du 31 janvier 2005.
d) La recourante ne requiert pas expressément la révision de l'arrêt. On peut toutefois relever qu'aucun des motifs de révision prévus par l'art. 100 al. 1 LPA-VD n'est réalisé. En effet, d'une part, l'arrêt n'a pas été influencé par un crime ou un délit (let. a). D'autre part, ainsi qu'on le verra ci-après, la requérante n'invoque pas de faits ou moyens de preuve importants qu'elle ne pouvait pas connaître ou dont elle ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir lors de la première procédure (let. b).
Dans sa décision du 1er septembre 2008, le SPAS a ensuite relevé qu'il n'existe toujours aucun motif pour entrer en matière sur une nouvelle demande de réexamen, la recourante n'apportant aucun élément de preuve nouveau s'agissant de son éventuelle incapacité à recourir contre la décision du 31 janvier 2005 ou à désigner un représentant à cette fin.
a) Selon la jurisprudence, une autorité n'est tenue de se saisir d'une demande de réexamen que si les circonstances de fait ont subi, depuis la première décision, une modification notable, ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. Ces conditions correspondent à celles de l'art. 64 al. 2 LPA-VD qui prévoit que l'autorité entre en matière sur la demande de réexamen si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (let. a), ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (let. b), ou si la première décision a été influencée par un crime ou un délit (let. c) (PE.2008.0234 du 9 juin 2009 consid. 2a et les réf. citées).
Les faits ou moyens de preuve nouvellement invoqués doivent être importants, c'est-à-dire de nature à entraîner une modification de l'état de fait à la base de la décision et, ainsi, une décision plus favorable au requérant; autrement dit, ils doivent être susceptibles d'influencer l'issue de la procédure. On doit pouvoir supposer qu'ils eussent amené à une décision différente s'ils avaient été connus à temps (ATF 122 II 17 consid. 3). La jurisprudence souligne toutefois que les demandes de nouvel examen ne sauraient servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni surtout à éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 109 Ib 246 consid. 4 a). Aussi faut-il admettre que les griefs tirés des pseudo-nova n'ouvrent la voie du réexamen que lorsque, en dépit d'une diligence raisonnable, le requérant n'a pas pu les invoquer - ou les produire s'agissant des moyens de preuve - dans la procédure précédant la décision attaquée ou dans la voie de recours ordinairement ouverte à son encontre, ce qu'il lui appartient de démontrer (PE.2009.0148 du 7 août 2009 consid. 5b et les réf. citées).
b) La recourante fait valoir deux nouveaux éléments à l'appui de son recours. Elle a produit de nouvelles pièces auprès de l'instance précédente dans le cadre de la procédure. Il s'agit d'une part d'une lettre du 18 février 2007 du Centre médico-social de Cully-Lavaux, qui atteste de l'aide apportée à titre exceptionnel à A. X.________ "pour mettre à jour un retard considérable dans le traitement de factures médicales et pharmaceutiques". Ce document précise que, "au vu de son état et de sa capacité à collaborer, ce tri a requis environ 3 mois, soit de juillet à septembre 2005". D'autre part, la recourante a produit des relevés de ses comptes bancaires et postaux du 31 décembre 2004 au 31 mars 2005, qui montrent une augmentation régulière de sa dette auprès de la Banque Y.________.
Par l'attestation du 18 février 2007, la recourante entend démontrer son incapacité à recourir en 2005 pour raisons médicales. Or, cette pièce était en sa possession bien avant la clôture de l'instruction de la cause PS.2007.0030 et aucune raison apparente ne justifie qu'elle n'ait pas été produite à ce moment-là. Au demeurant, elle atteste une situation que le tribunal n'a pas méconnue lorsqu'il a statué le 9 novembre 2007, puisqu'il a retenu ce qui suit (consid. 1.a/cc):
[…] il résulte effectivement du dossier du CSI qu'à cette époque la recourante ne sortait pas de chez elle, qu'elle n'allait même pas chercher son courrier à sa boîte aux lettres et qu'elle était à la recherche d'un médecin d'accord de se déplacer à son domicile. Elle était toutefois soutenue par son frère, qui passait une fois par semaine chez elle.
L'attestation nouvellement portée au dossier n'apporte rien de plus à cet égard.
Il en va de même des relevés bancaires pour la période du 31 décembre 2004 au 31 mars 2005. Ces pièces étaient aux mains de la recourante lors de la précédente procédure. Rien ne justifie qu'elles n'aient pas été produites auparavant. La recourante ne donne aucune explication sur les raisons pour lesquelles elle ne les a pas fournies plus tôt. Du reste, ces pièces ne conduisent pas à une appréciation différente de la situation. En effet, même en leur possession, le tribunal n'aurait pas abouti à une autre solution: c'est avant tout en raison de l'absence d'un motif valable d'empêchement de recourir en 2005 que le délai n'a pas été restitué à A. X.________; l'évocation de l'aide financière d'une tierce personne n'était qu'une supposition visant à expliquer les raisons de ce manquement, mais ne constituait pas le motif de refus de restituer le délai. Contrairement à ce que fait la recourante, il n'y a pas lieu d'accorder à cette supputation une importance décisive.
Le refus du SPAS de réexaminer la demande de A. X.________ doit par conséquent être confirmé. Mal fondé, le grief de la recourante est rejeté.
Recours PS.2008.0089
La décision du CSI du 29 septembre 2008 a été rendue à la suite de la décision prise le 1er septembre 2008, sur recours, par le SPAS, qui renvoyait le dossier à l'autorité inférieure pour nouvelle décision relativement au calcul du RI d'octobre 2006 à janvier 2007. Or, cette décision du SPAS du 1er septembre 2008 faisait l'objet d'un recours devant la cours de céans (cause PS.2008.0066), de sorte qu'elle n'était pas encore entrée en force. Statuant sur le recours formé contre la décision du CSI du 29 septembre 2008, le SPAS a pour sa part constaté qu'il n'était pas fondé à trancher le cas au vu du pourvoi pendant à la CDAP contre sa décision du 1er septembre 2008. Par décision du 4 novembre 2008, le SPAS a donc déclaré le recours sans objet. A ce titre, la décision du SPAS apparaît quelque peu contradictoire puisqu’elle indique dans ses considérants qu’il est nécessaire d’attendre le nouvel arrêt de la CDAP (p. 6 de la décision du 4 novembre 2008), alors que le dispositif a pour conséquence de valider cette dernière décision du CSI.
Il y a néanmoins lieu de confirmer la décision du SPAS. En effet, lorsqu’il a arrêté son nouveau calcul à compter du 1er octobre 2006, le CSI ne faisait que statuer sur un point désormais non contesté, à savoir que le droit au RI avait commencé au plus tard à cette date. Dans le cadre de la procédure PS.2008.0066, demeurait litigieuse la question d’un droit au RI débutant plus tôt, soit dès le dépôt de la première demande en décembre 2004. La décision du CSI – puis celle du SPAS ayant pour portée de la maintenir – pouvait par conséquent déployer ses effets (concrètement, le versement rétroactif du forfait mensuel d’octobre 2006 à janvier 2007), sans que les droits que la recourante faisait valoir dans la cause PS.2008.0066 ne soient menacés. Pour ce motif déjà, la décision doit être confirmée.
Au surplus, comme on l'a vu (PS.2008.0066), la décision du 1er septembre 2008 du SPAS a été entièrement confirmée. Dans la mesure où les moyens dirigés contre la décision du CSI dans la cause PS.2008.0089 sont les mêmes, il se justifie de faire suivre le même sort à la décision du SPAS du 4 novembre 2008. Celle-ci doit par conséquent être confirmée simultanément au rejet du recours PS.2008.0066.
Les développements qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007, RSV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. La jonction des causes PS.2008.0066 et PS.2008.0089 est prononcée.
II. Les recours sont rejetés.
III. Les décisions rendues le 1er septembre 2008 et le 4 novembre 2008 par le Service de prévoyance et d'aide sociale sont confirmées.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 24 décembre 2009 / dlg
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF