TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2008
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Laurent Merz et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourant
X.________, à ********, représenté par Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, Av. des Casernes 2, BAP, à Lausanne.
Autorité concernée
Centre social régional de Nyon-Rolle, à Nyon.
Objet
Revenu d’insertion
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 28 mars 2008 qui confirme la décision du CSR de Nyon-Rolle du 17 octobre 2007 suspendant le droit au revenu d’insertion à compter du 31 juillet 2007
Vu les faits suivants
A. X., né le 30 novembre 1973, vit en concubinage avec Y., née le 26 mai 1978. Il a travaillé depuis 1996 auprès de la société A.X.________ SA, à La Neuveville, dont il détenait 25% du capital-actions, et qui était active dans le domaine de l’importation, la vente en Suisse ou à l’étranger, de tous produits du bâtiment et de l’industrie. Y.________ a également été employée de cette société. X.________ a reçu régulièrement son salaire du 1er août 1996 au 31 décembre 2001. Dès le 1er janvier 2002, des difficultés sont apparues dans le versement du salaire. En 2002, il a perçu une somme de 12'683 fr. au titre de salaire net pour les mois de janvier et février 2002 ; en 2003 et 2004, il a reçu 13'123.75 fr. et 3'114.75 fr. au titre d’arriérés de salaire pour 2002. Plus aucun montant n’a ensuite été versé. Après avoir réclamé son dû sans succès, X.________ a déposé le 4 août 2005 une réquisition de poursuite portant sur un montant total de 470'843.75 fr., comprenant 265'843.75 fr. à titre d’arriéré de salaire jusqu’au 30 juin 2005, ainsi que pour les vacances non prises, et 205'000 fr. à titre de créance actionnaire. La société A.X.________ SA ayant formé opposition au commandement de payer, l’intéressé a ouvert action en paiement le 27 mars 2006 ; il a notamment conclu à ce que la société A.X.________ SA soit condamnée à lui verser la somme de 289'161.50 fr. avec intérêts à 5% l’an dès le 31 mai 2005, sous déduction des charges sociales usuelles. Le 13 août 2007, la société A.X.________ SA a été déclarée en faillite.
B. a) X.________ et Y.________ ont déposé le 11 septembre 2006 une demande d’octroi du revenu d’insertion (ci-après : RI). Par décision du 13 octobre 2006, le Centre social régional de Nyon-Rolle (ci-après : CSR) a accepté cette demande en considérant qu’un montant jusqu’à concurrence de 3'490 fr. pouvait être versé en complément des ressources financières du couple dès le 1er septembre 2006. Y.________ étant salariée auprès de la société Y.________ SA en qualité de réviseuse comptable, son revenu, attesté par des décomptes de salaire mensuels, a été pris en considération dans le calcul des prestations à accorder.
b) Il ressort d’un échange de courriers entre X.________ et le CSR les 1er et 11 décembre 2006 que le dossier s’est révélé difficile à gérer, ce qui a amené le CSR à demander à l’intéressé des renseignements supplémentaires à plusieurs reprises. Le CSR a par ailleurs requis de X.________ qu’il signe la procuration suivante :
"En ma qualité de requérant aux prestations du Revenu d’insertion (RI), j’ai pris bonne note que l’octroi de ces prestations, comme leur maintien, si elles venaient à m’être accordées, est subordonné à des conditions de fortune et de revenus, ceci en vertu du principe fondamental de subsidiarité de l’aide publique d’assistance par rapport aux ressources dont je peux disposer.
Etant donné ce qui précède, je déclare par la présente donner procuration générale à toute autorité d’application du Revenu d’insertion, ainsi qu’au Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS), en sa qualité d’autorité de surveillance, aux fins d’obtenir tous renseignements permettant d’établir mon droit au Revenu d’insertion et, le cas échéant, de calculer le montant de la prestation à laquelle je peux prétendre pour moi-même et les membres de mon ménage.
Par cette procuration, j’habilite expressément les autorités précitées à prendre en tout temps tous renseignements me concernant et pouvant influer sur mes prestations du Revenu d’insertion (RI), sur la poursuite de ce droit, et sur le calcul de la prestation, ceci notamment auprès des institutions suivantes :
Les banques
Les assurances privées
Les employeurs
Les bailleurs
Les autorités de chômage
Les autorités de poursuites et de faillite
Les autorités judiciaires
Les assurances sociales (AVS, AI, LPP, etc)
La police des étrangers
La police du commerce"
Cette procuration a été signée le 21 décembre 2006.
C. Le CSR a demandé ultérieurement la signature d’une procuration pour couples ou concubins. Le 31 juillet 2007, un avertissement a été signifié à X.________ et Y.________ les informant qu’à défaut de remise de cette pièce dans un délai de dix jours, une sanction serait prononcée sous forme de réduction du RI. X.________ a informé le CSR le 10 août 2007 que son amie ne pouvait prendre le risque de perdre son emploi par la signature de cette procuration ; si son employeur devait subir des demandes de renseignements concernant le RI, son emploi pourrait être mis en danger. Les assistants sociaux en charge du dossier auraient d’ailleurs compris et accepté cette situation dès le début. Il s’étonne ainsi de ce revirement et constate que les motifs qui lui auraient été avancés pour justifier cette demande concerneraient des faits antérieurs au début du versement du RI. Par décision du 14 août 2007, le CSR a prononcé une sanction consistant en une réduction du forfait de 25% avec effet immédiat pour une durée d’un mois.
D. a) Le 8 juin 2007, le CSR a requis l’ouverture d’une enquête administrative au sujet de X.________. Les éléments qui ont amené le CSR à cette mesure sont mentionnés sur la demande d’enquête dans les termes suivants :
" SUSPICION
Eléments à vérifier :
Monsieur A.X.________ travaillait dans la sécurité en indépendant avec son frère.
Il nous dit être en procès avec ce dernier, nous affirme de mois en mois que le jugement n’est pas encore rendu.
Il devrait toucher une somme relativement importante s’il a gain de cause. Nous ne savons pas précisément combien et à servirait cet argent. Mr dit avoir des dettes.
Il a des relations de travail qui, dit-il seraient prêtes à le faire travailler et peut-être le ferait déjà travailler.
A été déclaré inapte au placement par ORP pour manque de collaboration.
Pas d’éléments concrets, mais une impression de flou et d’une éventuelle utilisation du système.
Principaux indices connus à ce jour :
Manque de collaboration ORP
Flou autour de sa situation financière professionnelle passée et future."
b) Cette enquête a débuté le 12 juin 2007 ; elle a été close le 14 septembre 2007. Il ressort en particulier du rapport d’enquête que l’intéressé aurait créé une société A.________ Sàrl, à Genève, sans en avertir le CSR, dont le chiffre d’affaires serait inconnu. Il posséderait un véhicule Renault Espace, inscrit au nom de la société, et une assurance véhicule qui portait la signature de X.________ avait été contractée par la société. L’ensemble des comptes bancaires et postaux du couple n’aurait pas été déclaré au CSR et certains montants auraient de même été crédités sans l’annoncer au CSR. L’enquêtrice conclut dès lors au bien-fondé des soupçons émis par ce dernier à l’encontre de X.________.
E. Par décision du 17 octobre 2007, le CSR a suspendu le versement des prestations allouées au titre du RI en faveur de X.________ et d’Y.________ depuis le 31 juillet 2007, jusqu’à ce qu’ils fournissent la procuration générale pour concubins dûment signée et les pièces justificatives suivantes concernant leur situation financière : les statuts et les comptes de la société A.________ Sàrl ; les documents d’assurance concernant le véhicule Renault Espace ; les décomptes bancaires d’Y.________ auprès de la B.________ Bank depuis le 1er septembre 2006; la provenance d’un montant de 800 fr. crédité sur un compte postal et non annoncé au CSR. X.________ a recouru contre cette décision par acte déposé le 17 novembre 2007 auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : le SPAS). Le 28 mars 2008, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision attaquée.
F. X.________ a contesté la décision du SPAS du 28 mars 2008 par recours déposé le 28 avril 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation, ainsi qu’à celle de la décision du CSR du 17 octobre 2007, et à l’octroi en sa faveur des prestations RI pour la période courant du 1er août au 30 novembre 2007. Il renonce aux prestations RI dès le 1er décembre 2007, estimant qu’il serait délicat pour l’emploi de sa compagne de poursuivre dans cette voie. Il toucherait par ailleurs dès cette date un revenu de 2'000 fr. brut. L’assistance judiciaire est requise. L’intéressé soutient en substance que le rapport d’enquête contiendrait des erreurs ; il n’aurait par exemple pas créé la société A.________ Sàrl, ni disposé de la signature en son nom. S’agissant des comptes prétendument cachés, les assistants sociaux en charge du dossier lui auraient dit que dès le moment où les comptes présentaient un solde négatif, ils n’étaient d’aucun intérêt pour le CSR. Concernant les versements non déclarés, le CSR disposerait de tous les éléments permettant de vérifier leur origine et leur bien-fondé. Enfin, X.________ requiert l’audition de l’assistante sociale qui s’est occupée de son dossier à son ouverture ; cette dernière lui aurait promis que le dépôt de la demande de prestations RI ne porterait pas préjudice à la situation professionnelle de sa compagne et qu’il ne serait dès lors pas nécessaire que son amie signe une procuration générale en faveur du CSR. Il conclut ainsi à une violation du principe de la bonne foi par le CSR. Le SPAS a conclu au rejet du recours le 28 mai 2008 et le CSR s’est déterminé sur le recours le 27 mai 2008 en maintenant sa position. X.________ a enfin confirmé les conclusions de son recours le 30 juin 2008.
Considérant en droit
a) Le Tribunal fédéral a reconnu comme un droit fondamental non écrit le droit à des conditions minimales d'existence (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278). Il a considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit. La Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré ce droit à son article 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 consid. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, par. 1499, p. 685 et par. 1510, p. 689).
b) Sur le plan cantonal, l'art. 33 al. 1 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. L'art. 34 al. 1 Cst-VD prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. Ces dispositions n’ont toutefois pas une portée indépendante de l’art. 12 Cst. (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les réf. citées).
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a abrogé et remplacé la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) ; selon l’art. 1er LASV, la loi a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion. L'art. 34 LASV précise que la prestation financière RI est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants.
b) L'art. 38 al. 1 LASV dispose que la personne qui sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à prendre des informations à son sujet. Cette base légale pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Selon l’art. 45 LASV, la violation par le bénéficiaire des obligations liées à l’octroi des prestations financières, intentionnelle ou par négligence, peut donner lieu à une réduction, voire à la suppression de l'aide (al. 1) ; en outre, un manque de collaboration du bénéficiaire, l'insuffisance de ses efforts pour retrouver une autonomie ou pour limiter sa prise en charge peuvent donner lieu à une réduction des prestations financières (al. 2). L’art. 43 du règlement du 26 octobre 2005 d’application de la LASV (RLASV ; RSV 850.051.1) précise encore qu’après un avertissement écrit et motivé, l’autorité peut réduire, cas échéant supprimer le RI, lorsque le bénéficiaire omet, refuse de fournir ou tarde à remettre les renseignements ou documents demandés dans le délai imparti.
c) En l’espèce, le CSR a reconnu au recourant le droit au RI par décision du 13 octobre 2006. Il convient donc d’examiner s’il existe des circonstances objectives justifiant la décision de suspension du revenu d’insertion.
aa) En premier lieu, il ressort d’un courrier du CSR adressé au recourant le 11 décembre 2006 que des retards ont eu lieu dans le versement des prestations d’assistance, par le fait que le recourant tardait à fournir les renseignements requis. Par ailleurs, le CSR demandait encore dans ce courrier la production de divers documents relatifs à l’immeuble possédé par le recourant ainsi que la remise d’une procuration, finalement signée le 21 décembre 2006. Il apparaît ainsi que dès le début, le CSR a connu des difficultés dans la gestion de ce dossier.
bb) Le refus du recourant et de sa compagne de signer une procuration destinée aux concubins est de nature à faire naître des doutes sur l’indigence de l’intéressé. De plus, le rapport d’enquête a permis de mettre à jour des faits importants qui ont été cachés par le recourant et qui confirment de tels doutes. C’est ainsi qu’il a été constaté qu’une Renault Espace portant des plaques genevoises était stationnée sur la double place de parc louée par le couple. Même si cette voiture appartenait à la société A.________ Sàrl, à Genève, le recourant avait signé la police d’assurance du véhicule.
cc) A l’adresse de la société A.________ Sàrl, on trouve un local loué dans une ferme appartenant à la famille C.________. Le bail a été établi par le recourant depuis juin 2002, mais le loyer n’était plus versé depuis le 1er mars 2006. Le recourant serait redevable d’un montant de 18'700 fr. pour loyers impayés. La ferme avait brûlé le 7 novembre 2006, mais le local n’avait pas été touché.
dd) Le recourant exercerait dès cette date l’activité professionnelle liée à cette société à son domicile privé ; le service de poste de ******** a confirmé que du courrier était distribué au nom de la société à l’adresse privée du recourant. Les précisions suivantes ont été apportées au sujet de la société A.________ Sàrl : elle avait été créée le 22 juin 2005 ; selon l’extrait du registre du commerce, seul un certain A.D.________ était associé et gérant ; elle avait été taxée d’office pour les années 2005 et 2006, soit pour 2005 : 100 fr. d’impôts cantonal et communal et 50 fr. d’impôt fédéral, et pour 2006 : 855.35 fr. d’impôts cantonal et communal et 380 fr. d’impôt fédéral.
ee) Il est vrai que le recourant a apporté des explications au sujet de ces différents éléments dans ses mémoires déposés auprès de l’autorité intimée et du tribunal. S’agissant de la société A.________ Sàrl, il soutient n’avoir touché aucune rétribution financière de cette activité à défaut de moyens (cf. recours daté du 16 novembre 2007 et mémoire complémentaire du 15 février 2008 adressés à l’autorité intimée) ; son but était de travailler pour cette société, mais cela se serait révélé impossible par manque de liquidités. Il avait néanmoins été convenu qu’un numéro de téléphone portable et un véhicule Renault Espace soient mis à sa disposition en contrepartie de quelques démarches et de mises en contact. La société aurait été créée par B.D.________ qui avait ensuite transmis le témoin à son frère A.D.________. Malgré une collaboration étroite, le recourant n’aurait jamais été associé dans l’entreprise.
ff) Il y a eu toutefois une modification par la suite, car, selon l’extrait du registre du commerce au 28 avril 2008 (produit à l’appui du recours auprès du tribunal), la société X.________ Sàrl, à Martigny, est devenue associée pour une part de 20'000 fr. le 26 mars 2008 ; A.D.________ a en effet cédé sa part de 20'000 fr. à X.________ Sàrl et n’est plus ni associé ni gérant. Le recourant est en outre devenu associé sans droit de signature pour une part sociale de 1'000 fr. le 21 décembre 2007 et la raison sociale de la société a changé en celle de X.________ Sàrl ; le but également a été modifié.
gg) S’agissant des signatures apposées tant au niveau de la police d’assurance du véhicule que de la location du local dans la ferme de la famille C., le recourant aurait signé personnellement ces documents en raison du fait qu’il connaissait l’assureur concerné ainsi que les C.. Selon une attestation du 28 avril 2008 signée par E., gérant de la société A. Sàrl, (pièce produite à l’appui du recours auprès du tribunal), le recourant aurait travaillé comme vendeur à temps partiel depuis l’automne 2005 pour la société, mais faute d’actifs, il n’aurait jamais reçu de salaire ; en revanche, un téléphone portable et un véhicule avaient été mis à sa disposition.
d) Malgré les explications apportées par le recourant, l’autorité intimée a retenu qu’un faisceau d’indices laissait présumer que des éléments de fortune et/ou de revenus avaient pu être dissimulés et que l’indigence ou le besoin d’aide du recourant et de sa compagne n’était pas établi. Le tribunal constate que l’autorité intimée n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en estimant que l’indigence du recourant n’était en l’état pas établie. Le fait de travailler pour une société, de disposer d’un véhicule à cette fin, de conclure le contrat d’assurance du véhicule, et de taire ces éléments au CSR, sont autant d’indices qui permettent d’admettre que le recourant n’a pas été dépourvu des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux, aux termes de l’art. 34 LASV. Il prétend n’avoir rien touché de cette activité, mais la mise à disposition d’un véhicule et d’un téléphone portable peut déjà être considérée comme une rétribution. De toute manière, si cette activité ne lui rapportait rien, il lui incombait alors de trouver un emploi qui lui permettrait de subvenir à ses besoins. Il est en effet paradoxal de toucher les prestations de l’assistance publique et en même temps de s’occuper d’une société de laquelle on soutient ne percevoir aucune rémunération. Le recourant a d’ailleurs été déclaré inapte au placement par l’ORP pour manque de collaboration (cf. demande d’enquête du 8 juin 2007). Le fait de renoncer volontairement à exercer une activité lucrative n’ouvre pas le droit au RI ; le requérant au RI doit au contraire tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie, en vertu de son devoir de collaboration et du principe de subsidiarité (art. 40 al. 2 LASV ; cf. ég. ATF 130 I 71 consid. 4.3 p. 75). Par ailleurs, la renonciation du recourant au RI dès le 1er décembre 2007 confirme que son besoin d’une telle prestation était purement potestatif. Le tribunal constate en outre qu’après sa renonciation au RI, le recourant est devenu associé de la société A.________ Sàrl, dont la raison sociale a de plus changé en celle de X.________ Sàrl. Le recourant semble dès lors avoir été plus impliqué dans cette entreprise qu’il ne l’a laissé entendre, ce qui confirme les doutes émis à son sujet.
e) Enfin, les faits qui sont à la base de cette appréciation permettent de confirmer la décision attaquée sans qu’il soit nécessaire d’entendre l’assistante sociale qui a procédé à l’ouverture du dossier du recourant.
a) Le recourant a requis l’octroi de l’assistance judiciaire. L'art. 29 al. 3 Cst. prévoit que l'assistance judiciaire est accordée à la personne indigente, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. Selon l'art. 40 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA ; RSV 173.36), lorsque les intérêts en cause le justifient et que les difficultés particulières de l'affaire le rendent nécessaire, l'assistance judiciaire est accordée à toute personne physique dont la fortune et les revenus ne sont pas suffisants pour lui permettre d'assurer les frais de la procédure sans entamer la part de ses biens qui est nécessaire à son entretien et à celui de sa famille.
b) Le droit à l’assistance judiciaire offre à la partie nécessiteuse le droit d'être dispensée des frais de procédure pour mener un procès non dénué de chances de succès et de bénéficier de l'assistance gratuite d'un avocat si elle s'avère nécessaire. Selon la jurisprudence fédérale, un procès est dénué de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre et qu'elles ne peuvent être considérées comme sérieuses, au point qu’un plaideur raisonnable et de condition aisée renoncerait à s’y engager en raison des frais qu’il s’exposerait à devoir supporter ; il ne l’est en revanche pas lorsque les chances de succès et les risques d'échec sont à peu près égaux ou lorsque les premières ne sont que de peu inférieures aux seconds (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1 ; 128 I 225 consid. 2.5.3).
c) En l’espèce, compte tenu des moyens mis à disposition du recourant au sein de la société A.________ Sàrl, les perspectives de gagner le recours étaient particulièrement faibles, sinon inexistantes, de sorte que la requête d’assistance judiciaire doit être rejetée.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. En application de l’art. 4 al. 2 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP ; RSV 173.36.1.1), la procédure est gratuite. En outre, il n’est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 28 mars 2008 est maintenue.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
IV. La requête d’assistance judiciaire est rejetée.
Lausanne, le 12 décembre 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.