CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 octobre 2007
Composition
M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Patrice Girardet, assesseurs.
Recourant
X.________, à ********, représenté par Me Olivier CARRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional de Lausanne,
Objet
RMR - revenu minimum de réinsertion
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mai 2007 (refus du revenu d'insertion)
Vu les faits suivants
A. Depuis 1999, X.________ a collaboré régulièrement avec la commune de Lausanne en tant que formateur bureautique/informatique. Sous réserve de quelques mandats ponctuels en 2006, la commune de Lausanne a mis fin à cette collaboration à la fin de l'année 2005. La nature du contrat ayant lié les parties (mandats ou contrat de travail) est actuellement litigieuse et fait l'objet d'une procédure civile devant le Tribunal cantonal.
B. Par décision du 14 février 2006, la Caisse de chômage Jeuncomm a refusé de verser des indemnités de chômage à X.________ au motif qu'il ne pouvait justifier d'aucune période soumise à cotisation au cours des deux années écoulées et qu'il ne pouvait être libéré des conditions relatives à la période de cotisation.
C. Le 10 janvier 2007, X.________ a requis l'octroi du revenu d'insertion (RI) prévu par les art. 27 et suivants de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Lors d'un entretien du même jour au Centre social régional de Lausanne (CSR), X.________ a notamment indiqué qu'il disposait d'une assurance vie. Cette assurance, conclue le 19 août 1993, a pris effet le 1er août 1993 pour se terminer le 31 juillet 2023. Elle comprend le versement d'un capital en cas de vie les 1er août 2003, 1er août 2013 et 1er août 2023, le versement d'un capital en cas de décès avant le 1er août 2023, le versement d'une rente annuelle en cas d'incapacité de gain et un capital supplémentaire en cas de décès par suite d'accident avant le 1er août 2023. A l'origine, le bénéficiaire en cas de vie et d'incapacité de gain était X., en sa qualité de preneur d'assurance, et la bénéficiaire en cas de décès du preneur, Mme Y.. La valeur de rachat de cette assurance s'élevait à 21'252 fr. 85 au 31 décembre 2006. Lors de l'entretien au CSR, X.________ a précisé que Mme Y.________ était sa colocataire et qu'ils partageaient tous les frais par moitié, Mme Y.________ prenant également en charge la moitié des primes de l'assurance vie.
D. Par décision du 2 février 2007, le CSR a mis X.________ au bénéfice du RI avec effet au 1er janvier 2007 pour un droit mensuel s'élevant à 1'804 fr. 90. Il était précisé qu'il s'agissait d'une décision provisoire dans l'attente d'un avis du Service juridique relatif à l'assurance vie.
E. Le 27 février 2007, le CSR a rendu une décision, dont la teneur était la suivante:
"Lors de notre décision provisoire d'octroi d'un RI du 2 février 2007, nous avions émis quelques réserves concernant votre assurance vie, payée paritairement entre votre colocataire et vous, mais dont vous êtes l'unique bénéficiaire en cas de vie. Notre préoccupation était de savoir si l'on pouvait vous demander le rachat de celle-ci, afin de vous permettre d'avoir des ressources financières.
Nous avons sollicité notre service juridique afin qu'il se prononce sur les clauses de ce contrat et nous donne les directives à suivre. Sur leur recommandation, nous sommes contraints de considérer cette assurance vie comme une fortune réalisable et ne pouvons qu'exiger de votre part son rachat afin de retrouver l'autonomie financière qui vous permet de ne plus être aidé par le CSR de Lausanne.
Par courrier séparé, nous vous adresserons une décision de restitution des deux forfaits versés à tort en raison de cette fortune réalisable à court terme.
En outre et en vertu de ce qui précède, nous vous retournons les factures impayées que vous nous aviez remises pour une éventuelle prise en charge".
F. X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) le 18 mars 2007. Dans son recours, il indiquait que la police d'assurance-vie n'était plus à son nom et que les primes étaient désormais payées par Mme Y.________.
G. Par décision du 4 mai 2007, le SPAS a rejeté le recours formé par X.________ contre la décision du CSR du 27 février 2007. Il a, en substance, considéré qu'il y avait lieu d'inclure dans la fortune du recourant la valeur de rachat de l'assurance-vie, par 21'252 fr. 85, et que ce montant excédait la limite de fortune de 4'000 fr. pour une personne seule prévue à l'art. 18 du règlement d'application du 26 octobre 2005 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (RLASV; RSV 850.051.1). Le SPAS relevait que le recourant était le preneur de l'assurance-vie et que, en cette qualité, il était seul bénéficiaire du capital versé en cas de vie ou d'incapacité de gain, ceci même si la moitié des primes avait été payée par Mme Y.. Il relevait encore que le recourant avait prétendu ne plus être le preneur d'assurance, sans toutefois en apporter la preuve et que s'il devait être ultérieurement démontré que Mme Y. était le nouveau preneur, devrait alors être examinée la question du dessaisissement au sens de l'art. 35 LASV.
H. Par acte du 24 mai 2007, X.________ s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre la décision du SPAS du 4 mai 2007 en concluant à son annulation et à ce que le tribunal constate qu'il a droit à des prestations du RI, subsidiairement à ce que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Par courrier du 15 juin 2007, le CSR a déclaré se référer à la décision attaquée. Le SPAS a déposé sa réponse le 25 juin 2007 en concluant au rejet du recours. Le 30 août 2007, le conseil du recourant a transmis des nouvelles pièces au tribunal, comprenant notamment une demande de réexamen de la décision du CSR et le refus de ce dernier de donner suite à cette requête.
I. Par décision du 26 juin 2007, le juge instructeur a admis la requête d'assistance judiciaire formulée par le recourant et désigné Me Olivier Carré en qualité de défenseur d'office.
J. Le tribunal a tenu audience le 10 septembre 2007 en présence du recourant et de son conseil et de Mme Z., juriste au SPAS. Entendue en qualité de témoin, Mme Y. a, en substance, déclaré ce qui suit:
"Je dispose actuellement d'une demi rente AI à hauteur de 880 fr. par mois environ. J'ai une activité indépendante à mi-temps comme massothérapeute, que j'ai dû réduire en raison de problèmes de santé. Cette activité me procure un revenu d'environ 2'000 à 2'500 fr. par mois. Je n'ai pas de fortune. Je confirme que j'ai eu une liaison avec M. X.________ jusqu'en 1990 et que depuis lors nous partageons toujours un appartement en ayant chacun notre vie. Il est exact que j'ai toujours payé la moitié des primes de l'assurance vie contractée initialement auprès de la A.. Depuis environ une année, je paie la totalité des primes. Il est exact que M. X. n'a pratiquement plus travaillé et n'a plus de revenu depuis 2006. J'ai donc accepté de payer plus que ma part sur les frais de la maison. M. X.________ tient des comptes concernant les montants que j'ai versés en trop, qu'il me soumet. Je confirme avoir signé la reconnaissance de dettes figurant sous pièce 10 du recourant. J'ai été patiente car M. X.________ m'a aidée dans un moment difficile de ma vie, mais cette situation devient ingérable. Nous avons envisagé une séparation pour remédier à cette situation, voire de résilier le bail, ce qui serait dommage vu le montant modique du loyer. A terme, je risque de devoir envisager de trouver un autre sous-locataire afin d'éviter de m'endetter. Compte tenu de mes problèmes de santé, je risque en effet de ne plus être en mesure d'obtenir des revenus suffisants pour assumer toutes mes charges. Je n'envisage pas le rachat de l'assurance vie, ce qui me ferait perdre toute garantie en cas de disparition de M. X.. Cette assurance n'est pas faite pour cela. Je n'envisage pas non plus un rachat partiel. Depuis toujours, nous mettons de l'argent en commun pour les frais tels que loyers, électricité etc. Pour le reste, chacun gère ses revenus de son côté. Nous avions également un porte monnaie commun pour la nourriture. M. X. serait capable de quitter l'appartement pour aller vivre sous tente. Je précise également que M. X.________ voudrait réellement travailler, mais qu'il ne trouve pas de travail. Le fait d'être dans l'appartement lui permet de ne pas rester inactif et de se tenir au courant dans le domaine informatique. Il n'en irait pas de même s'il devait quitter l'appartement; ce serait alors la chute libre. Je n'ai pas contracté d'assurance vie dont M. X.________ serait bénéficiaire".
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours prévu par l'art. 74 al. 1 LASV, le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Aux termes de son art. 1er, la LASV, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (RI). Selon l'art. 27 LASV, le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociales ou professionnelles. Aux termes de l'art. 31 LASV, la prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui (al. 2).
Selon l'art. 32 LASV, la prestation financière du RI est versée selon les conditions de ressources prévues par la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (CSIAS). En application de cette disposition, les art. 18 et 19 RLASV prévoient ce qui suit:
Art. 18: le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédent pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (CSIAS), à savoir:
Fr. 4'000.-- pour une personne seule;
Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.
Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille.
Art 19: sont notamment considérés comme fortune:
a) les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune;
b) les valeurs mobilières et créances de toute nature telles que créances garanties par gage, les dépôts et comptes bancaires ou postaux;
c) les assurances- vie et vieillesse pour leur valeur de rachat.
Les immeubles grevés d'un usufruit ne sont pas considérés comme fortune ni pour le nu-propriétaire ni pour l'usufruitier.
Aux termes de l'art. 35 LASV, celui qui se sera dessaisi de sa fortune et se trouvera de ce fait dans l'indigence pourra se voir refuser toute prestation au titre du RI ou n'obtenir que des prestations réduites (al. 1). Si le dessaisissement a lieu pendant la période durant laquelle le RI est octroyé, les prestations versées à ce titre pourront être soit supprimées soit réduites (al. 2). Selon l'art. 33 RLASV, se dessaisit la personne qui renonce à des éléments de revenu ou de fortune sans obligation juridique et sans avoir reçu en échange une contre prestation équivalente. Est pris en compte tout dessaisissement intervenu dans les trois mois précédant le dépôt de la demande de RI et durant la période d'aide (art. 34 RLASV).
a) On relèvera en premier lieu que c'est à juste titre que le CSR a refusé l'octroi du RI dès le 1er janvier 2007 puisque, à cette époque, le recourant était preneur de cette assurance-vie, dont la valeur de rachat se montait à 21'252 fr. 85 au 31 décembre 2006. Dès lors que l'art. 19 al. 1 let. c RLASV mentionne expressément les assurances-vie pour leur valeur de rachat dans les éléments de fortune à prendre en considération, la fortune déterminante était par conséquent supérieure à la limite de 4'000 fr. fixée à l'art. 18 RLASV pour une personne seule.
b) Par la suite, antérieurement à la décision du SPAS du 4 mai 2007, Mme Y.________ s'est substituée au recourant comme preneur de l'assurance-vie conclue le 19 août 1993 et elle est devenue la seule bénéficiaire des prestations en cas de vie, d'incapacité de gain et de décès. En agissant ainsi, le recourant s'est mis dans l'indigence en se dessaisissant d'un élément de fortune ce qui, en application de l'art. 35 LASV, justifiait a priori de refuser toute prestation au titre du RI. On note à cet égard que, interpellé sur ce point lors de l'audience, le recourant a admis que la cession de l'assurance n'était pas liée à une contre-prestation de la part de Mme Y.. Le recourant semble ainsi admettre, à juste titre, que cette cession ne saurait se justifier au seul motif que Mme Y. subvient apparemment à ses besoins depuis le début de l'année 2007.
c) Il résulte de ce qui précède que l'on a refusé à juste titre au recourant le versement du RI dès le 1er janvier 2007 puisque, à ce moment là, il disposait d'une fortune de 21'252 fr. 85 correspondant à la valeur de rachat de son assurance vie. De même, il se justifiait de lui refuser le RI lorsqu'il s'est dessaisi de cette assurance au mois d'avril 2007.
Cela étant, pour statuer sur le droit du recourant au RI à la date du présent jugement, il convient de tenir compte du fait que, s'il pouvait effectivement disposer d'un capital de 21'252 fr. 85 pour subvenir à ses besoins au début de l'année 2007 en rachetant son assurance vie, il aurait en revanche utilisé progressivement ce capital pour s'acquitter de sa part aux charges communes puisqu'il n'est pas contesté qu'il n'a pas eu de revenu en 2007. Il n'est ainsi pas exclu que, à la date du présent jugement voire avant, compte tenu de la nécessaire utilisation du capital à disposition le 1er janvier 2007 pour subvenir aux besoins du recourant durant l'année 2007, la fortune à prendre en considération soit inférieure à la limite de 4'000 fr. et que le recourant remplisse par conséquent, en ce qui concerne la limite de fortune, les conditions d'octroi du RI. Ne pas tenir compte de cet élément au seul motif que le recourant s'est dessaisi de son assurance vie aurait pour conséquence que ce dernier ne pourrait jamais prétendre au RI, ce qui ne serait pas admissible.
Il appartient au CSR de vérifier ce point et le dossier lui sera par conséquent retourné pour qu'il procède à un nouvel examen de la situation du recourant et statue à nouveau sur son droit au RI.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 4 mai 2007 est annulée.
III. Le dossier est retourné au Centre social régional de Lausanne pour réexamen du dossier et nouvelle décision au sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
V. Une indemnité de 1'215 (mille deux cents quinze) francs et 90 (nonante) centimes, débours et TVA inclus, sera versée à Me Olivier Carré par la caisse du tribunal.
Lausanne, le 9 octobre 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.