CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 décembre 2007
Composition
M. Xavier Michellod, président; Mme Sophie Rais Pugin et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Yan Schumacher, greffier
Recourants
A.X.________, à ********,
B.X., à ********, représentée par A.X., à Morges,
autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional de Morges-Aubonne,
Objet
aide sociale
Recours A.X., B.X. c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 15 janvier 2007 (revenu d'insertion et propriété d'une résidence secondaire)
Vu les faits suivants
A. A.X., né le 11 janvier 1963, et B.X., née le 27 décembre 1965, sont mariés et domiciliés à ********. Ils ont à leur charge trois enfants nés de leur union. A.X.________ est sans emploi depuis plusieurs années et souffre de problèmes de santé, de sorte qu’il a déposé une demande AI. Jusqu’en février 2006, il a perçu des indemnités de l’assurance-chômage. B.X.________, infirmière assistante de formation, est sans emploi, hormis la tenue d’une conciergerie. Elle cherche un travail à temps partiel.
Le 3 mars 2006, les époux X.________ ont déposé une demande RI auprès du Centre social régional de Morges-Aubonne (ci-après : CSR). Il ressort notamment de cette demande qu’ils n’ont plus de revenus et qu’ils possèdent pour seule fortune un chalet d’alpage. En effet, A.X.________ et B.X.________ sont propriétaires d’un immeuble sis sur la commune de 1******** (FR) qui a appartenu auparavant à des membres de la famille de B.X.________. Ils ont acquis cet immeuble, pour moitié, par donation effectuée le 25 novembre 1997 et, pour le solde, par paiement à l’Office des poursuites le 18 novembre 1999. Ils ont financé leur achat en contractant un emprunt hypothécaire d’une valeur de 56'000 francs. Selon les recourants, ils ont repris la totalité de l’ancienne hypothèque.
Par courrier du 13 mars 2006, le CSR a informé les époux X.________ qu’il allait ouvrir leur dossier et verser le complément de leurs revenus de février 2006. Toutefois, il a précisé que son intervention financière était provisoire, les parties étant propriétaires d’une résidence secondaire représentant une fortune dépassant les normes autorisées, et que les aides financières devront être remboursées grâce à la vente de l’immeuble. Le CSR a soumis le dossier au Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS).
Dans l’attente du rassemblement des pièces concernant le chalet et son évaluation, le CSR a rendu une décision RI positive le 10 mars 2006 en faveur de A.X.________ et B.X.________. Il ressort de cette décision que le chalet n’a pas été retenu dans le calcul de leur fortune.
Le 13 mai 2006, A.X.________ et B.X.________ ont signé une déclaration d’engagement établie par le CSR selon laquelle ils reconnaissent notamment qu’ils ne remplissent pas la condition de fortune pour bénéficier d’aides et que les aides octroyées sont dès lors remboursables. Ils ont joint à cette déclaration un courrier aux termes duquel ils relèvent notamment avoir signé cette déclaration par obligation.
Le 9 août 2006, le CSR a transmis au SPAS une demande tendant à ce que ce service se détermine sur la nécessité ou non d’exiger la vente de l’immeuble des époux X.. Le 12 septembre 2006, le SPAS, vu la valeur du prêt hypothécaire de la Banque Y. en premier rang par 56'000 francs et considérant que sur un bien de ce type une hypothèque ne dépasse pas 60 % de la valeur vénale, a évalué cette dernière au minimum à l’estimation fiscale de 88'000 francs. Ainsi, le SPAS a estimé ne pas être en mesure de déroger au règlement concernant les limites de fortune.
B. Par décision du 17 octobre 2006, le CSR a demandé aux époux X.________ d’entreprendre les démarches nécessaire pour vendre leur bien immobilier et a subordonné l’octroi du RI à cette condition. Selon le CSR, sous la rubrique « Remarques » (p. 3 de la décision RI) figurait la mention suivante :
« Comme vous ne remplissez pas les conditions de fortune (art. 18 LASV), le RI vous est octroyé dans l’attente de la réalisation de votre bien immobilier (chalet). Le produit de la vente devra rembourser les prestations versées par le RI depuis le 01.02.2006. »
Par acte du 8 novembre 2006, A.X.________ et B.X.________ ont recouru contre cette décision auprès du SPAS. Ils ont invoqué leur attachement sentimental à ce bien familial et le fait que la valeur de l’hypothèque était liée aux conditions spéciales de la vente de l’immeuble (enchères de l’Office des poursuites d’une demie part de l’immeuble à laquelle ils étaient les seuls acheteurs intéressés). Ils ont sollicité la suspension de l’obligation de vendre le chalet, dans l’attente de la décision de l’Office AI concernant A.X.________.
Le CSR a déposé des déterminations aux termes desquelles il a conclu au maintien de sa décision.
C. Par décision du 15 janvier 2007, le SPAS a rejeté le recours de A.X.________ et B.X.________ et confirmé la décision du CSR du 17 octobre 2006. Ce service a notamment considéré qu’il n’y avait aucun motif légal pour renoncer à exiger la vente de l’immeuble de A.X.________ et B.X.________ dont la valeur fiscale, après déduction de la dette hypothécaire le grevant, dépasse largement la limite de la fortune applicable. De plus, il a relevé qu’il n’y avait pas lieu, avant de demander la réalisation de l’immeuble, d’attendre la décision à intervenir sur la demande AI présentée par A.X.________, rien ne permettant de prévoir le sort de cette demande.
D. Par acte du 15 février 2007, A.X.________ et B.X.________ ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Ils invoquent implicitement les arguments soulevés dans leur recours contre la décision du CSR et le fait qu’ils ont déposé une requête de mesures protectrices de l’union conjugale. Dans le cadre de la séparation à intervenir, ils souhaitent que la recourante demeure au domicile conjugal avec les enfants et que le recourant s’installe dans le chalet.
E. Le 12 mars 2007, le SPAS a déposé une réponse, aux termes de laquelle il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 15 janvier 2007. Le SPAS a relevé que le service social était fondé à refuser toute aide aux recourants, de sorte qu’il était a fortiori légitimé à subordonner le versement de prestations à l’exigence d’une mise en vente de l’immeuble. S’agissant de l’éventuelle séparation des parties, il a considéré que si elle devait intervenir dans les modalités prévues par les recourants, la nouvelle situation devrait donner lieu à de nouvelles décisions du CSR.
F. Le dossier a été repris le 9 juillet 2007 par un nouveau magistrat instructeur. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 74 al. 1 de la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV; RSV 850.051), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) La LASV a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
Selon l'art. 3 LASV, l'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur prestations sociales (al. 1). La subsidiarité de l'aide implique pour les requérants l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière (al. 2).
b) Le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art. 31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art. 34 LASV). Selon l'art. 22 al. 1 du règlement d’application de la LASV du 26 octobre 2005 (RLASV ; RSV 850.051.1), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé au RLASV. Ce barème comprend les postes suivants : a. le forfait pour l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage; b. les frais de logement plafonnés, y compris les charges. Selon l'art. 22 al. 2 RLASV, peuvent en outre être alloués : a. les frais médicaux de base lorsque, exceptionnellement, le bénéficiaire n'est pas couvert par l'assurance-maladie obligatoire selon la LAMal; b. les franchises et participations aux soins médicaux.
Selon le barème annexé au RLASV (barème RI), le forfait pour cinq personnes s’élève à 2'660 francs par mois, étant précisé qu’un supplément de 200 francs par personne est prévu dès la troisième personne à charge au-dessus de 16 ans. Pour le loyer et frais afférents le montant maximum admis est de 1’480 francs par mois pour un couple avec trois enfants. En cas de pénurie de logements dans les normes, une majoration de 15% est possible de cas en cas. Si nécessaire, le département de la santé et de l'action sociale peut fixer une majoration plus élevée pour certaines régions.
En l'occurrence, la quotité du RI n’a pas été contestée par les recourants.
Dans la décision attaquée, le SPAS subordonne le versement du RI à la condition que l'immeuble propriété des recourants soit mis en vente.
a) Il convient d'examiner en premier lieu quelle est la conséquence de l'existence d'un patrimoine immobilier sur le droit au RI.
L'art. 18 RLASV a la teneur suivante :
"1Le RI peut être accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), à savoir :
Fr. 4'000.-- pour une personne seule;
Fr. 8'000.-- pour un couple marié ou concubins.
2Ces limites sont augmentées de Fr. 2'000.-- par enfant à charge, mais ne peuvent pas dépasser Fr. 10'000.-- par famille."
Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV, sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale, quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels éléments de fortune. L'art. 37 al. 1 LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat. Selon l'art. 20 al. 1 RLASV lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18 RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant, de son conjoint ou concubin d'un immeuble constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder néanmoins le RI moyennant que certaines conditions soient réunies (notamment lorsque le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème RI ou lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché). A contrario, un immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont elle dispose, sous réserve d'une montant modique qui peut être laissé à disposition (arrêt TA PS.2006.0179 du 19 février 2007 et la référence; F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p. 155; v. également normes CSIAS 04/05 E 2.1).
b) Les recourants invoquent un attachement sentimental à leur chalet. Selon eux, il n’a que peu de valeur et est vital à l’équilibre de la famille. Depuis 17 ans, ils y passent tout leur temps libre et sa perte ne pourrait qu’aggraver la dépression chronique dont souffre le recourant. Ils relèvent qu’il est sans confort, ne possède pas l’eau courante et n’est équipé que d’un poêle à bois. Sans accès direct, il est situé à dix minutes à pieds du chemin le plus proche et est inaccessible en hiver. Ils estiment que sa valeur vénale est trop faible au regard de tous les investissements personnels et familiaux consentis. Ils s’opposent à l’obligation de vendre le chalet tant qu’ils n’ont pas reçu la décision de l’Office AI.
c) En l'espèce, l'immeuble dont les recourants sont propriétaires dans le canton de Fribourg ne sert pas de logement permanent à la famille au sens des art. 37 LASV et 20 RLASV. Il ressort du dossier de la cause que le prêt hypothécaire en 1er rang s’élevait à 56'000 francs en janvier 1998 et qu’il s’élève actuellement à 20'000 francs. Selon l’expérience du SPAS, une hypothèque sur un bien du type de l’immeuble des recourants ne dépasse généralement pas le 60 % de la valeur vénale, de sorte que cette dernière devrait correspondre au minimum à l’estimation fiscale de 88'000 francs. Cette estimation n’a pas été contestée par les recourants, étant précisé, au surplus, qu’ils ont écrit le 13 mai 2006 au CSR que la valeur fiscale de l’immeuble était estimée à 64'000 francs et que la dette hypothécaire s’élevait à un montant de 20'000 francs. On constate ainsi l'existence d'une fortune supérieure aux limites fixées à l'art. 18 RLASV, tant sur la base de l’estimation fiscale évaluée par le SPAS, non contestée par les recourants, que sur celle alléguée par les recourants le 13 mai 2006. Ainsi, en principe, les recourants n'ont pas droit au RI. On ajoutera qu'il n'est pas nécessaire d'examiner ici si la prise en compte de la différence entre l'estimation fiscale et la dette hypothécaire prévue par l'art. 19 al. 1 let. a RLASV pour établir la valeur d'un immeuble est admissible sous l'empire de la LASV (cette manière de procéder avait été mise en cause par le Tribunal administratif dans sa jurisprudence antérieure à la LASV et au RLASV; v. notamment arrêts PS.1999.0033 du 18 juin 1999 et PS.2003.0086 du 30 décembre 2004).
d) Dès lors que le CSR était fondé à refuser toute prestation au titre du RI en raison de la fortune immobilière des recourants, il pouvait a fortiori subordonner le versement de prestations financières à l'exigence d'une mise en vente de l'immeuble et à un engagement de rembourser les aides financières versées au moyen du capital obtenu. Cette obligation de remboursement est prévue par l'art. 41 let. b LASV qui stipule que la personne qui a obtenu des prestations du RI est notamment tenue au remboursement lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens. Cette question est également traitée au ch. 3.3 des « normes RI 2006 », du Département de la santé et de l’action sociale, entrées en vigueur le 1er janvier 2006, qui prévoient à cet égard ce qui suit:
"La réalisation de certains biens immobiliers peut nécessiter un certain délai. Les autorités d'application doivent alors transmettre aux bénéficiaires un complément à la décision d'octroi du RI formalisant que l'octroi de l'aide est conditionnée à la justification des démarches visant à la réalisation du bien et lui font signer un engagement de remboursement des aides financières au moyen du capital obtenu".
Dans le cadre du présent recours, les époux X.________ invoquent leur séparation à intervenir, moyen qui n’a pas été soulevé devant l’autorité intimée. Ils souhaitent organiser leur vie séparée en prévoyant que la recourante demeure au domicile conjugal à ******** avec les enfants et que le recourant s’installe dans le chalet, de sorte que cet immeuble ne devrait pas être vendu. Selon eux, cette solution a l’avantage de limiter l’aide financière du RI. Une audience de mesures protectrices de l’union conjugale a été appointée au 26 février 2007.
Les recourants n’ont produit ni convention ni prononcé de mesures protectrices de l’union conjugale. Au surplus, le RI, qui ne constitue pas une rente, doit être réévalué chaque mois (Normes RI 2006, ch. 3.3). Ainsi, en présence d’un éventuel changement de situation des recourants, de nouvelles décisions RI devraient être prises.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision entreprise. Le présent arrêt peut être rendu sans frais (art. 61 let. a de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales, LPGA, RS 830.1).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours du 15 février 2007 est rejeté.
II. La décision sur recours du Service de prévoyance et d’aide sociales du 15 janvier 2007 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 10 décembre 2007
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.