CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 février 2007
Composition
M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et Patrice Girardet, assesseurs.
Recourants
AX.________, à 1.********, représenté par Sofia ARSENIO, Avocate-stagiaire, à Lausanne
BX.________, à 1.********, représentée par Sofia ARSENIO, Avocate-stagiaire, à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales,
Autorité concernée
Centre social régional d'Yverdon-Grandson,
Objet
Aide sociale
Recours AX.________ et BX.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 21 août 2006 (montant du revenu d'insertion)
Vu les faits suivants
A. AX., né le 2.******** et BX., née le 3., se sont mariés le 24 décembre 1993. Trois enfants sont nés de cette union, les 4., 5.******** et 6.. Les époux X.________ et leur famille habitent à 1. dans une maison dont ils sont propriétaires. A la suite de difficultés financières, les époux X.________ n’ont plus été en mesure de s’acquitter des charges du prêt hypothécaire octroyé par la Banque Cantonale Vaudoise (ci après: BCV), ce qui a amené cette dernière à dénoncer le prêt au remboursement pour le 31 juillet 2003 et à engager une poursuite en réalisation de gage au mois d'avril 2004. Par courrier du 21 janvier 2005, AX.________ a demandé à la BCV de suspendre la procédure de réalisation de la maison de 1.********, en mentionnant notamment qu’il avait déposé une demande d’aide sociale, qui devrait comprendre un montant pour la couverture du loyer. Dans une réponse du 28 janvier 2005, la BCV a rappelé que, si les limites de crédit n’avaient pas été dénoncées au remboursement, les engagements présenteraient un retard de plus de fr. 45'000.-, les intérêts courant dès le 1er novembre 2004 étant expressément réservés. La BCV précisait toutefois ceci :
« Il va toutefois sans dire que nous serions disposés à revoir notre position si vous nous soumettiez des propositions concrètes et raisonnables quant à une régularisation rapide de vos engagements, en fonction des aides dont vous pourriez bénéficier selon vos dires. »
B. Par décision du 11 février 2005, le Centre social régional d’Yverdon-Grandson (ci-après : le CSR) a octroyé aux époux X.________ au titre de l’aide sociale vaudoise un montant mensuel de fr. 2'375.--, sous déduction d’un revenu de fr. 500.--, soit un total de fr. 1'875.--. Aucun montant n’était alloué pour les frais de logement. AX.________ s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 18 mars 2005 en demandant qu’un montant lui soit également octroyé à ce titre. Le recourant mentionnait à cet égard les discussions en cours avec la BCV en se référant au courrier de cette dernière du 28 janvier 2005. Par courrier du 1er avril 2005, le CSR a informé les époux X.________ qu’il acceptait de verser un montant mensuel de
fr. 768.10 pour les frais de logement dès le 1er janvier 2005. Sur la base de cet engagement, AX.________ a, en date du 20 avril 2005, retiré le recours formé auprès du Tribunal administratif. Par la suite, le montant prévu pour les frais de logement n'a pas été versé par le CSR.
C. En date du 13 septembre 2005, la BCV a adressé aux époux X.________ un courrier, dont la teneur était la suivante :
« Nous nous référons à votre dernière correspondance et aux entretiens téléphoniques que Mme X.________ a eus avec la soussignée de gauche et vous prions de bien vouloir excuser le retard de la présente.
Préliminairement, il nous paraît utile de rappeler que, depuis notre lettre du 28 janvier dernier, adressée à M. X.________, vous n’avez effectué aucun versement et que, si notre limite de crédit n’avait pas été dénoncée au remboursement, vos engagements présenteraient actuellement un dépassement de plus de fr. 55'000.--, intérêts courants réservés.
Comme relevé dans notre courrier précité, nous étions prêts à étudier toutes propositions concrètes et raisonnables de votre part, permettant de couvrir les charges courantes et de régulariser rapidement vos engagements. Cela correspond à des versements mensuels de l’ordre de fr. 4'000.-- à fr. 5'000.--, à défaut d’un acompte initial substantiel.
Au vu des éléments que vous avez bien voulu nous communiquer, vous n’êtes pas en mesure de nous soumettre de telles propositions et, comme mentionné plus haut, le montant de notre créance ne cesse d’augmenter.
Cette situation ne peut se prolonger davantage et il nous paraît dès lors que la seule possibilité d’honorer vos engagements consiste en une vente de vos immeubles. Nous ne pouvons donc que vous encourager à entreprendre toutes les démarches utiles à la vente de gré à gré de votre maison aux meilleures conditions.
En cas d’accord de votre part, nous pourrions tenter de vous mettre en contact avec des amateurs éventuels, en fonction des recherches spontanées que nous recevons régulièrement. Dans ce cas, nous vous remettons, en annexe, une déclaration de vente que vous pouvez, cas échéant, nous retourner dûment remplie et signée.
En l’état, les procédures de mainlevées que nous avons dû introduire suite aux oppositions que vous avez formées aux commandements de payer que nous vous avons adressés est arrivée à son terme et nous vous informons que nous déposons, par même courrier, des réquisitions de vente auprès de l’Office des poursuites d’Yverdon-Orbe. »
D. En date du 27 décembre 2005, le CSR a adressé aux époux X.________ un courrier dont la teneur était la suivante :
« Pour faire suite à nos différents entretiens téléphoniques de fin novembre avec vous-même et votre banque, nous résumons la situation ci-après.
Les sommes que vous devez à la BCV par rapport à votre propriété immobilière sont importantes, environ fr. 55'000.--. Le montant des intérêts hypothécaires sans amortissement depuis le début janvier 2005 s’élève à environ fr. 9'200.--. Le versement de ce montant (que nous aurions pu éventuellement prendre en charge par l’intermédiaire de l’Aide sociale vaudoise) n’aurait en rien changé la décision de la BCV de déposer une réquisition de vente auprès de l’Office des poursuites. Dès lors, vu qu’il n’y a aucun moyen de vous préserver de ce logement, nous n’effectuerons aucun versement à titre d’intérêts hypothécaires.
Nous prenons bonne note qu’au vu de la situation, vous avez décidé de renoncer à cette propriété immobilière et de vous mettre à la recherche d’un logement en tant que locataire. Nous vous rendons attentif au fait que le loyer net admissible dans votre situation de famille est de fr. 1'160.--/mois. Au vu de la pénurie de logements dans la région, une majoration de 15% est négociable. »
E. En date du 31 janvier 2006, AX.________ a déposé une plainte pénale contre C., adjoint social au Centre social régional d’Yverdon-les-Bains, au motif que ce dernier l’aurait amené à retirer le recours qu’il avait formé auprès du Tribunal administratif contre la décision d’octroi de l’aide sociale du 11 février 2005 en lui faisant faussement croire qu’un montant lui serait versé pour ses frais de logement. Par ordonnance du 26 juin 2006, le juge d’instruction du canton de Vaud a prononcé un non-lieu. Cette ordonnance retient qu’aucun élément du dossier ne permet de supposer que C. a pris la décision critiquée par le plaignant pour d’autres motifs que ceux exposés lors de son audition, à savoir que le versement des intérêts dus pour 2005 à la BCV n’aurait pas permis à la famille X.________ de conserver sa maison et ne lui aurait par conséquent pas directement profité.
F. Par décision du 14 mars 2006, le CSR a accordé dès le 1er janvier 2006 le bénéfice du revenu d’insertion (RI) à AX.________ en lui allouant un forfait « entretien et intégration sociale » pour quatre personnes de fr. 2'375.-- par mois, sans participation pour les frais de logement. AX.________ a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) le 21 avril 2006 en concluant à ce qu’une participation lui soit versée pour ses frais de logement. A la suite de la naissance du dernier enfant des époux X., le CSR a rendu le 5 mai 2006 une nouvelle décision fixant le forfait RI à 2'660 fr. depuis le 1er avril 2006, toujours sans participation pour les frais de logement. AX. a également recouru contre cette décision.
G. Le 21 août 2006, le Service de prévoyance et d’aide sociales (SPAS) a rejeté les recours formés contre les décisions du CSR des 14 mars et 5 mai 2006. AX.________ et BX.________ se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 21 septembre 2006 en concluant à son annulation, respectivement à sa réforme, en ce sens qu’il soit procédé à la prise en charge de l’entier, subsidiairement d’une part conforme au barème RI, de leurs frais de logement. Le SPAS a déposé sa réponse et son dossier le 6 octobre 2006 en concluant au rejet du recours. Le CSR a déposé des observations et son dossier le 18 octobre 2006 en concluant implicitement au rejet du recours. Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 29 novembre 2006, dans lesquelles ils ont fait état de négociations avec la BCV. Ils ont joint à leurs observations une copie d’une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction de l’arrondissement du Nord vaudois le 27 mars 2006 en faveur d’AX.________ et BX.________ et la copie d’une demande d’indemnités présentée au Tribunal d’accusation du canton de Vaud à la suite de cette ordonnance de non-lieu.
H. Le 11 décembre 2006, le conseil des recourants a transmis au tribunal la copie d’un courrier de la BCV à son attention daté du 8 décembre 2006, dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« En préambule, nous tenons à rappeler que le dossier de M. AX.________ et de son épouse Mme BX.________ a été transféré à notre secteur du contentieux début 2003, suite au non paiement de la demi-annuité arrivée à échéance à fin octobre 2002.
Le prêt hypothécaire n°7.******** ainsi que les cédules hypothécaires le garantissant ont été dénoncés au remboursement pour le 31 juillet 2003.
Depuis cette date, nous avons enregistré trois versements de respectivement
CHF 2'000.--, valeur 4 février 2004, CHF. 4'000.--, valeur 6 avril 2004 et CHF 2'000.-- valeur 11 juin 2004.
La poursuite en réalisation de gage introduite à l’encontre de nos clients en avril 2004 a été frappée d’opposition, que nous avons dû faire écarter par la Justice de Paix.
Des réquisitions de vente ont été déposées en septembre 2005 dans cette procédure.
Par la suite, M. et Mme X.________ ont contesté l’estimation de leur maison effectuée sur requête de l’Office de poursuites d’Yverdon-Orbe-La Vallée et ont obtenu qu’un nouvel expert soit mandaté pour rendre un second rapport.
Depuis le début de cette procédure, ils ont bénéficié de multiples reports de délais, si bien que, à ce jour, le nouveau rapport ne nous a toujours pas été communiqué et la date de la vente de notre gage n’a pu être fixée.
Les engagements de vos clients auprès de notre établissement s’élèvent, actuellement, à CHF 377'486.65, intérêts et frais réservés dès le 1er novembre 2006 et, si le prêt hypothécaire précité n’avait pas été dénoncé au remboursement, il présenterait, ce jour, un dépassement de CHF 88'878.40.
Restant dans l’hypothèse où notre limite de crédit aurait été maintenue en vigueur, les charges de l’engagement précité pourraient être estimées à environ CHF 1'765.-- par mois.
Au vu de ce qui précède, les propositions qui nous sont soumises, par votre intermédiaire, de procéder au versement d’un premier acompte de CHF 30'000..--, complété par des versements mensuels de CHF 1'100.—sont insuffisantes pour permettre une régularisation de la situation et nous ne pouvons nous en contenter, même si l’on y ajoute la proposition de cession des dédommagements que M. et
Mme X.________ espèrent toucher dans la procédure que vous menez en leur nom.
Cela étant, nous vous confirmons que, pour notre part, nous ne souhaitons pas poursuivre nos relations d’affaire avec vos clients.
A ce stade de la procédure, le retrait de notre réquisition de vente provoquerait la prescription de la poursuite en cours.
Toutefois, nous informons que moyennant :
le versement sur le compte immeuble n°8.********auprès de notre établissement de la somme de CHF 88'878.40 d’ici au 15 janvier 2007,
le versement d’acomptes de minimum CHF 1'765.-- par mois sur le même compte, dès et y compris le 31 courant,
que M. et Mme X.________ ne fasse pas opposition à une nouvelle poursuite que nous introduirions en remplacement de celle actuellement en cours.
Nous serions disposés à demander un sursis de vente et accorder à vos clients un délai au 31 juillet 2007 pour procéder au remboursement de leur dette auprès de notre établissement.
En cas d’accord avec ce qui précède, vous voudrez bien nous en faire part dans les meilleurs délais.
Dans l’intervalle, la procédure suit son cours. »
Dans ses observations du 11 décembre 2006, le conseil des recourants a également requis la fixation d'une audience afin notamment de faire entendre des témoins.
I. Par avis du 12 décembre 2006, le juge instructeur a invité les recourants à indiquer, dans un délai fixé au 20 décembre 2006, de quelle manière ils entendaient s’acquitter d’ici le 15 janvier 2007 du montant de fr. 88'878.40 exigé par la BCV pour entrer en matière sur la suspension de la procédure de réalisation de leur immeuble. Le 20 décembre 2006, le conseil des recourants a requis une prolongation de ce délai au 12 janvier 2007. Par courrier du 12 janvier 2007, le conseil des recourants a indiqué que des discussions étaient en cours avec le CSR et qu’il devait reprendre contact avec la BCV. Il demandait par conséquent une nouvelle prolongation d’un mois du délai pour informer le tribunal du résultat des démarches en cours. Par avis du 15 janvier 2007, le juge instructeur a rejeté cette nouvelle demande de prolongation de délai et a informé les parties que l’instruction du recours était achevée.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours prévu par l’art. 74 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action sociale vaudoise (LASV), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.
Les recourants soutiennent que la prestation financière qui leur est versée au titre du revenu d’insertion (RI) devrait comprendre un montant au titre de participation à leurs frais de logement. Ils soutiennent qu’ils ont de véritables chances de préserver leur logement, soit la maison dont ils sont propriétaires à 1.********, ceci malgré le fait que la BCV a dénoncé le prêt hypothécaire au remboursement. Ils relèvent en outre que le fait de reloger une famille de cinq personnes dans un autre appartement de la région représenterait très certainement un loyer plus important que la prise en charge des intérêts du prêt hypothécaire de la BCV.
a) aa) Aux termes de son article 1er, la LASV, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Elle règle l’action sociale cantonale qui comprend la prévention, l’appui social et le revenu d’insertion (RI). Selon l’art. 27 LASV, le RI comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d’insertion sociale ou professionnelle. Aux termes de l’art. 31 LASV, la prestation financière est composée d’un montant forfaitaire et d’un supplément correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al. 1). La prestation financière est accordée dans les limites d’un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou concubin faisant ménage commun avec lui et de ses enfants à charge (al. 2). Selon l’art. 34 LASV, la prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d’autres besoins personnels spécifiques importants. Selon l’art. 22 al. 1 du règlement du 26 octobre 2005 d’application de la LASV (RLASV), un barème des normes fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est annexé à ce règlement. Ce barème comprend les postes suivants :
a) Le forfait pour l’entretien et l’intégration sociale adapté à la taille du ménage ;
b) les frais de logement plafonnés, y compris les charges. Selon le barème RI annexé au RLASV, le montant maximum pour le loyer et les frais afférents pour un couple avec trois enfants se monte à fr. 1'480.--. En cas de pénurie de logement dans les normes, une majoration de 15% est possible de cas en cas.
bb) Exceptionnellement, le RI peut être accordé à une personne propriétaire d’un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L’immeuble peut alors être grevé d’un gage au profit de l’Etat (art. 37 al. 1 LASV). L’art. 20 al. 1 RLASV énonce les cas dans lesquels l’autorité d’application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de l’immeuble constituant le logement permanent du requérant et accorder néanmoins le RI ; il faut que l’une ou l’autre des conditions suivantes soit réunie :
« a) le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème des normes ;
b) le bien immobilier a valeur de capital de prévoyance vieillesse lorsqu’aucune forme de prévoyance n’a pu être constituée ou que celle-ci est très insuffisante ; […]
c) le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché,
d) Il apparaît d’emblée que l’aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme. »
Selon l’art. 7 let. f RLASV, le Département de la santé et de l’action sociale est compétent pour élaborer les directives nécessaires au fonctionnement de l’action sociale. Pour l’année 2006, ces directives ont été regroupées dans un document intitulé : « normes RI 2006 », entré en vigueur le 1er janvier 2006. L’art. 4.3 de ces normes régit l’hypothèse dans laquelle le requérant est propriétaire d’un bien immobilier et demande la prise en charge des intérêts hypothécaires au titre de frais de logement. Il prévoit ce qui suit :
« Le montant octroyé pour couvrir les intérêts hypothécaires ne doit pas excéder celui accordé pour le loyer selon les normes RI, y compris la majoration éventuelle de 15%. La prise en charge de l’amortissement de la dette est exclue. »
Dans un arrêt du 10 juillet 2006 (PS.2006.0012), le Tribunal administratif a considéré que, s’il est vrai qu’il n’appartient pas au RI de prendre en charge l’amortissement d’une dette hypothécaire, il n’y a aucun motif justifiant de ne pas appliquer par analogie les art. 37 LASV et 20 RLASV dans le cas où la personne assistée occupe l’immeuble dont elle est propriétaire de manière permanente, que les conditions de maintien dans ce logement (soit les intérêts hypothécaires et l'amortissement) sont équivalentes ou plus favorables que le montant déterminé par le barème des normes RI et que la personne assistée se retrouve contrainte en cas de non paiement de l’amortissement de devoir faire face à la résiliation du prêt hypothécaire. Dans un arrêt du 30 juin 2005, le Tribunal administratif avait cependant précisé qu’il n’appartient pas à l’aide sociale d’assumer le paiement d’intérêts hypothécaires pour un bien immobilier dont le créancier hypothécaire entend de toute manière exiger la réalisation (arrêt PS.2004.0299).
b) En l’occurrence, le prêt hypothécaire a été dénoncé au remboursement pour le 31 juillet 2003 et la BCV a engagé une poursuite en réalisation de gage immobilier, avec une réquisition de vente déposée le 13 septembre 2005. Au moment où la décision attaquée a été rendue, soit au mois d'août 2006, le SPAS avait à son dossier une prise de position de la BCV du 13 septembre 2005 selon laquelle cette dernière était disposée à suspendre la procédure de réalisation de l’immeuble à condition qu’un montant mensuel de l’ordre de fr. 4'000.-- à fr. 5'000.-- lui soit versé, à défaut d’un acompte initial substantiel. Dans sa prise de position, la BCV relevait que les recourants n’étaient pas en mesure de respecter cette exigence et qu’elle allait par conséquent requérir la vente de l’immeuble. Cette appréciation de la BCV était correcte puisque, selon le barème RI relatif au loyer et frais afférents, le CSR pouvait tout au plus verser un montant mensuel de fr.1'702 (montant prévu pour un couple avec 3 enfants, y compris la majoration de 15% prévue en cas de pénurie de logements). Dans ces circonstances, on se trouvait dans l’hypothèse de l’arrêt PS.2004.299 mentionné ci-dessus où le paiement des intérêts hypothécaires ne pouvait entrer en considération puisqu'il ne permettait pas d'empêcher la réalisation de l’immeuble. C’est par conséquent à juste titre que le CSR, puis le SPAS, ont refusé d’inclure dans le RI versé depuis le 1er janvier 2006, respectivement le 1er mai 2006, un montant correspondant aux intérêts hypothécaires de la maison de 1.********. S’agissant de la prise en charge des intérêts hypothécaires, on peut certes s’étonner que le CSR n’ait pas mis en œuvre sa décision du 1er avril 2005 par laquelle il acceptait de verser un montant mensuel de fr. 768.10 à ce titre. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne saurait toutefois considérer que c’est cet élément qui a provoqué la réaction de la BCV et ses démarches pour obtenir la vente de l’immeuble. On constate en effet que celles-ci sont bien antérieures et il résulte des différentes prises de position de la BCV, notamment celle du 13 septembre 2005 mentionnée ci-dessus, que le versement d’un montant mensuel de fr. 768.10, voire le versement du montant maximum prévu par le barème RI au titre de frais de logement, n’aurait pas permis d'interrompre la procédure de réalisation de l’immeuble, ceci compte tenu de l’importance des dépassements existants. Ceci est d'ailleurs confirmé par la prise de position de la BCV du 8 décembre 2006 dans laquelle celle-ci exige notamment le versement à bref délai d'un montant de fr. 88'878, 40 pour suspendre la procédure de réalisation.
Il résulte de ce qui précède que l’autorité intimée a confirmé à juste titre la décision du CSR de ne pas inclure des frais de logement dans le RI. Dès lors que la position de la BCV résulte clairement des documents figurant au dossier, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête des recourants tendant à la tenue d'une audience et à l'audition de témoins. Cela étant, on relève que la position du CSR et du SPAS pourrait être réexaminée dans la mesure où les démarches engagées par les recourants auprès de la BCV devaient aboutir à une modification de la position de cette dernière susceptible de permettre la conservation de l'immeuble dans le cadre des normes du RI.
Le recours doit ainsi être rejeté. Vu les circonstances, le présent arrêt sera rendu sans frais et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d’aide sociales du 21 août 2006 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 19 février 2007
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.