CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 décembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Céline Mocellin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourante
X.________, à ********,
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne,
autorités concernées
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,
Office régional de placement de Nyon, à Nyon
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition du Service de l'emploi du 24 mai 2006 (suspension du droit à l'indemnité)
Vu les faits suivants
A. X., née le 12 mai 1980, bénéficie d'une formation de styliste acquise à Lugano en 2005. Elle a travaillé lors de son dernier emploi du 15 juillet au 31 octobre 2005 auprès de la société Y.. Elle a requis le paiement de l'indemnité de chômage dès le 7 novembre 2005.
B. Lors d’un entretien de conseil le 18 novembre 2005, X.________ a informé sa conseillère en placement qu’elle partira en vacances pendant peut-être trois mois dès le 5 décembre 2005. Il lui a alors été conseillé de se désinscrire et à son retour de revendiquer à nouveau son droit à l’indemnité de chômage. L’intéressée a déclaré qu’elle allait réfléchir avant de se décider (cf. procès-verbal de l’entretien de conseil du 18 novembre 2005). En date du 30 novembre 2005, X.________ s'est adressée dans les termes suivants à l'Office régional de placement de Nyon (ci-après : l’office régional):
"(...)
Suite à notre entretien téléphonique, je vous annonce mon désinscription temporaire de l'ORP Nyon. En effet, mes proches m'ont préparé un voyage surprise auquel je réponds bien volontiers étant donné ma situation actuelle.
Je serai à l'étranger dès le 04.12.2005 et je voudrais par conséquent, être libérée de l'obligation de recherche de travail pendant la période de mon absence.
J'ai un billet d'avion ouvert avec date limite de retour en Suisse agendée au 04.03.2006. Je reprendrai aussitôt contact avec vous pour une réouverture d'inscription à l'ORP Nyon et ceci également si j'abrège mon séjour.
Veuillez trouver ci-joint une copie des certificats de travail Pro Infirmis afin de compléter mon dossier. J'ai, entre-temps, entrepris les démarches nécessaires pour fournir tous les documents demandés par la Caisse Cantonale de Chômage, que je leur fournirai dès que ceux-ci seront en ma possession. Comme convenu je vous laisse les informer de ma situation.
N'hésitez pas à me contacter pour toute information complémentaire, je reste tout de même joignable via e-mail à l'adresse électronique suivante : alexandra@bluemail.ch.
(...)".
Aucune réponse n'a été donnée à cette correspondance. Selon un procès-verbal du 5 décembre 2005 sur lequel un code 3 est inscrit (absence avertie), la conseillère en placement a constaté le départ de l’assurée pour l’étranger et elle a mentionné qu’elle l’avait informée de son devoir d’effectuer des recherches d’emploi durant son séjour.
C. De retour de l'étranger, X.________ s'est réinscrite le 20 février 2006 et s'est présentée à l'entretien de conseil du 22 février 2006. Les formulaires de preuve de recherche d'emploi pour les mois de décembre 2005 et janvier 2006 mentionnent deux contacts les 15 décembre 2005 et 13 janvier 2006 auprès du Musée d'ethnographie de la Ville de Genève. Le formulaire de preuve de recherche d'emploi du mois de février 2006 mentionne huit démarches entreprises entre le 20 et le 27 février 2006 et le formulaire du mois de mars 2006 mentionne quarante-deux démarches en vue d'une recherche d'emploi.
D. Par décision du 11 avril 2006, l'office régional a prononcé une sanction de neuf jours de suspension dans l’exercice du droit à l'indemnité de chômage de l'assurée pour recherches insuffisantes d'emploi pendant la période précédant sa réinscription au chômage. Le recours sur l'opposition formée par l'assurée auprès du Service de l'emploi a été rejeté le 24 mai 2006.
E. a) X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 22 juin 2006. A l'appui de son recours, elle relève que lors de son voyage au Brésil elle a effectué de nombreuses recherches directement sur place notamment par voie Internet sans toutefois avoir conservé les preuves de ses recherches. Elle a pensé s'installer au Brésil pour tisser un réseau professionnel et envisagé une possibilité de travail sans toutefois avoir pu réaliser ce projet. En outre, sa conseillère en placement ne l’aurait pas avertie des risques de sanction qu’elle courait en raison de son absence.
b) Le Service de l’emploi s’est déterminé sur le recours le 13 juillet 2006 en concluant à son rejet et l’office régional a déposé ses observations sur le recours le 4 juillet 2006 en s’en remettant à justice.
Considérant en droit
a) Selon l’art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (ci-après : LACI), l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. Aux termes de l’art. 30 al. 1 let. c LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Ce motif de suspension est aussi réalisé lorsque l’assuré ne se conforme pas à ce devoir avant de tomber au chômage (art. 45 al. 1 let. a de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité [ci-après : OACI]). Ainsi, sur le plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi prend déjà naissance avant le début du chômage, c'est-à-dire aussi bien durant le délai de dédit ou durant les derniers mois d'un rapport de travail de durée déterminée que durant la période qui précède la présentation à l'office (DTA 1981 p. 126 ; dans le même sens, voir Tribunal fédéral des assurances, arrêt du 16 septembre 2002, C. 141/02, consid. 3.2, rendue dans la cause PS 2001/0148 ; voir également TA, arrêt du 23 décembre 1997, PS 1997/0320, consid. 2). L’assuré doit donc s’efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi (DTA 1987 no 2 p. 41 consid. 1). Cette incombance repose sur le principe de l’obligation de diminuer le dommage à charge de l’assuré, qui doit s’efforcer de faire tout ce qui est en son pouvoir afin de réduire le dommage ou éviter la réalisation du risque assuré.
b) L'assuré doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (art. 17 al. 1 troisième phrase LACI). L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes qualitativement et quantitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Secrétariat d’Etat à l’Economie [SECO], Circulaire relative à l’indemnité de chômage [Circulaire IC], janvier 2003, B-229). Aucune norme ne prévoyant le nombre minimum de recherches de travail, les efforts s'apprécient tant sous l'angle de la qualité que du nombre des recherches d'emploi. Le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu'un assuré qui interrompt son chômage pour aller travailler deux mois au Brésil est tenu de poursuivre d'une manière suffisante la recherche d'un emploi pour son retour; son séjour à l'étranger ne le dispense pas de cette obligation, cela d'autant moins qu'avec les moyens de communication modernes dont on dispose aujourd'hui (Internet, courriel, etc.) et les agences de placement, il est tout à fait possible et raisonnable d'exiger qu'un assuré fasse des offres d'emploi depuis l'étranger (arrêt du TFA C 208/03 du 26 mars 2004 in DTA 2005 p. 56; ). De même un assuré qui part dix mois en vacances en Amérique du Sud se doit de chercher du travail avant son retour en Suisse (ATFA non publié du 3 juillet 2006 C 138/05).
Ce n'est que lorsque les recherches d'emploi apparaissent insuffisantes, au regard de ce que l'on peut raisonnablement exiger de l'assuré pour retrouver un emploi (art. 30 al. 1 let. c LACI), qu'il se justifie de le sanctionner par une mesure de suspension, proportionnelle à la faute commise (arrêt TA PS.2000.0159 du 19 mars 2001). L'autorité compétente renoncera à la preuve des efforts entrepris pendant les deux mois qui précèdent l'accouchement pour les femmes enceintes, pendant les six mois qui précèdent l'âge réglementaire donnant à une rente AVS, lorsque les efforts déployés ne peuvent plus contribuer à diminuer le dommage (par exemple lorsqu'un assuré trouve un emploi convenable pour le début du mois suivant); pendant que l'assuré prend des jours non soumis au contrôle ou pendant la phase d'élaboration lorsque l'assuré envisage d'entreprendre durablement une activité indépendante (Circulaire IC 2003, B-232).
c) Il faut au préalable relever que la liste du SECO permettant de renoncer à la preuve des efforts de recherches d’emploi n’est pas exhaustive. Le SECO précise en effet que tout chômeur est en principe tenu de rechercher un emploi avant même de présenter une demande d’indemnité. Les termes « en principe » offrent ainsi à l’autorité compétente une certaine marge d’appréciation en fonction de cas spécifiques (cf. arrêt TA PS.2005.0306 du 23 novembre 2006). Le Tribunal fédéral des assurances a d’ailleurs laissé entendre qu’une libération de l’obligation d’effectuer des recherches d’emploi était possible en fonction des circonstances (DTA 1981, no 29, p. 126, consid. 2c). En l’espèce, la recourante soutient qu’elle a essayé de tisser un réseau professionnel au Brésil et envisagé de travailler dans ce pays, car le marché était difficile pour elle en Suisse et qu’elle jugeait préférable d’enrichir son curriculum vitae à l’étranger plutôt que de répondre à des annonces sur le marché suisse qui ne donneront pas de suite. En outre, la recourante n’est pas partie sans avoir mûrement réfléchi à sa situation, puisqu’elle s’est renseignée auprès de sa conseillère en placement avant de prendre sa décision (cf. procès-verbal de l’entretien de conseil du 18 novembre 2005). Elle a ensuite demandé à l’office régional dans son courrier du 30 novembre 2005 de pouvoir être libérée de l’obligation de recherche de travail pendant la période de son absence, mais aucune suite n’a été donnée à ce courrier. Pourtant, la recourante a fourni une adresse électronique à laquelle elle pouvait être jointe. Ce n’est que le 5 décembre 2005, soit après le départ annoncé de la recourante, que celui-ci a été constaté par procès-verbal. L’ensemble de ces circonstances fait ainsi apparaître que le cas d’espèce ne peut être assimilé à la situation dans laquelle un assuré n’a pas recherché de travail avant son inscription au chômage. La recourante était en effet déjà inscrite mais elle a désiré sortir de l’assurance-chômage pour ne plus toucher ses indemnités, avant de se réinscrire à nouveau à son retour. S’il est exact que son départ ne la dispensait pas de continuer ses recherches d’emploi, il faut considérer l’ensemble des circonstances, et en particulier le courrier du 30 novembre 2005 auquel aucune suite n’a été donnée. En outre, il ressort des faits qu’elle a eu deux contacts avec le Musée d’ethnographie de la Ville de Genève et qu’elle a tenté de tisser un réseau professionnel au Brésil. Elle a donc voulu mettre à profit ce voyage dans l’intérêt de sa carrière, ce qui doit aussi être pris en compte. Le tribunal considère ainsi que l’ensemble des circonstances démontre la spécificité du cas et qu’ainsi, aucune faute ne doit être reprochée à la recourante à la lumière de ces particularités.
d) Selon l'art. 27 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de compétence, sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations. Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage (al. 1), les caisses renseignant, pour leur part, les assurés sur leurs droits et obligations entrant dans leur domaine d’activité (al. 2) (arrêt TA PS.2006.0078 du 19 juillet 2006; v. également arrêts PS.2005.0087 du 25 juillet 2005, PS.2005.0003 du 21 avril 2005 et PS.2004.0130 du 20 décembre 2004 pour ce qui est du contenu de ce devoir d’information, lequel peut être compris comme une obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées).
En l’espèce, la recourante soutient ne pas avoir été informée de son devoir de poursuivre ses recherches d’emploi depuis l’étranger. Il faut rappeler au préalable que la recourante a demandé à pouvoir être dispensée de cette obligation et qu’aucune suite n’a été donnée à son courrier. Le procès-verbal du 5 décembre 2005 mentionne certes que la recourante en a été informée, mais ce document n’a pas été porté à la connaissance de cette dernière, alors qu’elle avait donné une adresse électronique à laquelle elle pouvait être jointe. Il faut rappeler qu’en vertu du principe de la bonne foi, l'administration qui crée une apparence de droit, sur laquelle l'administré se fonde pour adopter un comportement qu'il considère dès lors comme conforme au droit, est liée par les conséquences qui peuvent être raisonnablement déduites de son activité ou de sa passivité (Pierre Moor, "Droit administratif", Vol. 1, 2ème éd., p. 432). Lorsque le principe est violé, l'autorité pourra s'écarter de la loi, même s'il s'agit d'une législation fédérale (Moor, op. cit., p. 110 et 429; ATF 116 V 298). Par ailleurs, selon le principe de la vraisemblance prépondérante, le juge doit s’en tenir à la présentation des faits qu’il considère comme la plus vraisemblable parmi toutes les possibilités du cours des événements. Or, au vu de la demande de la recourante à pouvoir être dispensée de son obligation, du silence de l’office régional qui n’a constaté son départ que le 5 décembre 2005 et du fait qu’elle avait donné un point de contact électronique, il subsiste un doute sérieux quant à la connaissance par la recourante de son obligation. Par ailleurs, il serait contraire au principe de la bonne foi de la sanctionner à cet égard, vu que l’office régional n’a pas adopté le comportement que l’on pouvait raisonnablement attendre de sa part à la suite du courrier qui lui a été adressé le 30 novembre 2005.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la décision de l’office régional du 11 avril 2006 prononçant une suspension de neuf jours dans l’exercice du droit à l’indemnité de chômage de la recourante est annulée. Il ne sera pas perçu de frais de justice (art. 61 let. a LPGA) ni alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service de l’emploi, Instance juridique chômage, du 24 mai 2006 est réformée comme suit :
«1. L’opposition est admise.
2. La décision de l’Office régional de placement de Nyon du 11 avril 2006 est annulée. »
III. Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
sg/Lausanne, le 22 décembre 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.