CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er février 2007
Composition
M. François Kart, président ; M. Laurent Merz et Mme Ninon Pulver, assesseurs ; Sophie Yenni Guignard, greffière
Recourante
X.________, Architecture et constructions à ********, représentée par Me Jean-Noël JATON, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage du canton de Vaud, Division technique et juridique
Autorité concernée
Service public de l'emploi du canton de Fribourg
Objet
Indemnité en cas d'intempéries
Recours X.________, Architecture et constructions c/ décision de la Caisse cantonale de chômage du 1er mai 2006 (refus de verser l'indemnité en cas d'intempéries)
Vu les faits suivants
A. X.________, entreprise de maçonnerie et génie civil dont le siège est à 1********, s'est vu adjuger en octobre 2004 des travaux de maçonnerie et béton armé pour la construction de 4 villas individuelles sur la commune du Flon (FR).
B. Le 1er février 2005, X.________ a transmis au Service public de l'emploi du canton de Fribourg (ci-après le SPE) une formule "avis d'interruption de travail pour cause d'intempéries" pour le mois de janvier 2005
Par décision du 16 mars 2005, le SPE a admis l'indemnité en cas d'intempéries pour le mois de janvier 2005.
C. Par décision du 29 juin 2005, la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la caisse) a refusé de verser à X.________ l'indemnité pour cause d'intempéries pour le mois de janvier 2005, au motif que la demande, reçue le 17 mai 2005, avait été déposée plus de trois mois après l'expiration de la période de décompte concernée.
D. Par courrier daté du 27 mai 2005, X.________ a déposé auprès de la caisse une demande d'indemnités en cas d'intempéries pour le mois de février 2005. Par décision du 20 décembre 2005, la caisse a refusé de verser les indemnités revendiquées au motif qu'aucun "avis d'interruption de travail pour cause d'intempéries" n'avait été adressé au SPE pour le mois de février 2005.
E. X.________ s'est opposé a cette décision par courrier du 16 janvier 2006 de sa fiduciaire, en mentionnant notamment que l'avis d'interruption de travail pour le mois de févier 2005 n'avait pas été adressé au SPE en raison d'une erreur et d'un manque de communication à l'interne de l'entreprise.
F. La caisse a confirmé son refus par décision sur opposition du 1er mai 2006, reçue en mains de sa destinataire le 5 mai 2006.
G. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 juin 2006 en concluant avec suite de dépens à l'annulation de la décision attaquée, subsidiairement à l'octroi des indemnités pour intempéries pour le mois de février 2005. A l'appui de son recours, elle faisait notamment valoir que l'avis d'interruption pour le mois de janvier 2005, déposé le 1er février 2005, indiquait clairement que les conditions météorologiques l'empêchaient d'effectuer son travail pendant 48 jours, qu'en raison des quantités de neige tombées à l'époque et du froid persistant, il était prévisible que l'empêchement se prolongerait au-delà du 31 janvier 2005, ce qui impliquait que l'avis du 1er février annonçait valablement la perte de travail à venir pour le mois de février; elle invoquait l'interdiction du formalisme excessif, la violation du principe de proportionnalité et la protection de la bonne foi.
H. La caisse a répondu le 26 juin 2006 en concluant au rejet du recours et au maintien de sa décision.
I. Invité à se déterminer sur le recours par courrier du 22 août 2006, le SPE a répondu le 12 septembre 2006 comme suit
"A titre préliminaire, nous relevons que par décision du 16 mars 2005 (demande du 1er février 2005), 6 jours d'intempéries ont été octroyées pour le mois de janvier 2005, soit du 24 au 31 janvier 2005.
Le 18 mai 2005, l'entreprise a contacté la collaboratrice du SPE chargée des dossiers d'intempéries pour savoir s'il s'imposait de formuler une nouvelle demande pour février et mars 2005. Considérant les dispositions légales, la précitée a indiqué à l'entreprise que pareille demande pouvait être déposée, mais que s'agissant des délais de l'article 69 de l'Ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire (OACI), celle-ci devrait vraisemblablement être considérée comme tardive. Durant la conversation téléphonique, l'entreprise a déclaré qu'elle déposerait une demande le cas échéant.
Il est à noter que suite à la 1ère demande du 1er février 2005, les explications pour remplir le point 5 de l'avis ont été fournies à l'entreprise par courrier du 21 février 2005 (voir annexe).
S'agissant des conditions météorologiques constatées dans le canton de Fribourg au mois de février 2005, le SPE se détermine de la façon suivante:
Des prestations pour cause d'intempéries ont été accordées à d'autres entreprises les 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 28 février 2006.
Dans la région considérée, des indemnités ont été admises pour les entreprises de la construction pour les jours suivants: 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 28 février 2006.
En conclusion, il est vraisemblable que, formulée dans les délais prescrits, la demande de prestations pour cause d'intempéries aurait été admise. "
En annexe étaient joints un modèle d'avis d'interruption pour cause d'intempéries ainsi qu'une formule intitulée "Comment remplir le chiffre 5 de l'avis de l'interruption de travail pour cause d'intempéries?"
J. X.________ a déposés des écritures complémentaires les 31 octobre et 10 novembre 2006 en requérant de nouvelles mesures d'instruction. Dite demande a été écartée par le juge instructeur par courrier du 14 novembre 2006, qui a informé les parties que l'instruction était close. Un courrier de la recourante du 1er décembre 2006, accompagné d'une annexe, a été retourné à cette dernière dès lors qu'il avait été déposé après la clôture de l'instruction .
K. Le tribunal a statué par voie de circulation.
L. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours prévu par l'art. 60 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA), le recours est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La décision attaquée est fondée sur l'absence d'avis d'interruption des travaux pour le mois de février 2005. La caisse constate ainsi que faute d'avoir annoncé l'interruption des travaux dans les formes prescrites pour le mois de février 2005, la recourante ne peut prétendre à aucune indemnisation. La recourante quant à elle soutient qu'elle a respecté les exigences légales, et plus particulièrement l'art. 45 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI) ainsi que le délai de l'art. 69 al. 1 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage (OACI) en remettant l'avis d'interruption des travaux à l'autorité compétente le 1er février 2005, et en annonçant à ce moment-là que les conditions météorologiques l'empêchait d'effectuer son travail pendant 48 jours. Elle fait valoir que ni la loi ni le règlement n'empêche que l'annonce soit faite avant l'échéance du délai fixé à l'art. 69 al 1 OACI, et qu'aucune disposition légale n'oblige l'employeur à renouveler l'avis si l'intempérie se prolonge au-delà d'une période de décompte. Elle invoque également le principe de la bonne foi, le formalisme excessif dont aurait fait preuve l'autorité ainsi que la violation du principe de proportionnalité.
a) Selon l'art. 42 al. 1 LACI, les travailleurs qui exercent leur activité dans des branches où les interruptions de travail sont fréquentes en raison des conditions météorologiques ont droit à l'indemnité en cas d'intempéries lorsqu'ils sont tenus de cotiser à l'assurance ou qu'ils n'ont pas encore atteint l'âge minimum de l'assujettissement aux cotisations AVS (let.a) et qu'ils subissent une perte de travail à prendre en considération (let.b). A teneur de l'art. 43 al. 1er let. c LACI, cette perte de travail n'est prise en considération que pour autant qu'elle soit annoncée par l'employeur conformément aux règles prescrites, l'art. 45 al. 1er LACI conférant au Conseil fédéral la compétence de régler la procédure d'avis de l'interruption. A cet égard, l'art. 69 al. 1er OACI dispose que "l'employeur est tenu d'aviser l'autorité cantonale, au moyen de la formule du seco, de la perte de travail due aux intempéries, au plus tard le cinquième jour du mois civil suivant", l'alinéa second prévoyant que lorsque l'employeur a communiqué avec retard, sans raison valable, la perte de travail due aux intempéries, le début du droit à l'indemnité est repoussé d'autant. Ainsi, l'annonce de la perte de travail constitue-t-elle une condition formelle du droit à l'indemnité, ce qui confère au délai fixé pour aviser l'autorité la qualité de délai de péremption ou de déchéance (DTA 1988, no 14, p. 53, 1993/1994, no 20, p. 150; TA, arrêts PS.2004.0079 du 22 juillet 2004, PS.2002.0027 du 4 septembre 2002 et PS.1998.0028 du 31 mars 1998).
Mis à part le délai pour annoncer la perte de travail à prendre en considération, l'employeur doit respecter un autre délai, à savoir celui prévu à l'art. 47 al. 1 LACI pour exercer son droit à l'indemnité en cas d'intempéries auprès de la caisse de chômage. Selon cette disposition, dans un délai de trois mois à compter de l'expiration de chaque période de décompte, l'employeur doit faire valoir auprès de la caisse l'ensemble des prétentions à l'indemnité pour les travailleurs de son entreprise ou de son chantier. On entend par période de décompte un laps de temps d'un mois ou de quatre semaines consécutives (art. 43 al. 4 LACI et 68 OACI). Le délai pour exercer le droit à l'indemnité commence à courir le jour qui suit la fin de la période de décompte (art. 70 OACI; cf. ATF 119 V 370).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante a avisé l'autorité cantonale compétente le 1er février 2005 de l'interruption des travaux pour le mois de janvier 2005 en lui remettant la formule officielle d'avis d'intempéries, et qu'elle n'a plus transmis d'autre avis après cette date. S'agissant du mois de février 2005, la recourante n'a ainsi pas respecté la procédure prévue par l'art. 69 OACI. Cette disposition ne peut en effet être comprise qu'en ce sens que l'avis relatif à la perte de travail doit être déposé après la fin du mois civil pour lequel l'indemnité est demandée et qu'un avis doit être déposé pour chaque mois civil. On ne saurait ainsi suivre la recourante lorsque celle-ci soutient qu'elle pouvait annoncer le 1er février 2005 une perte de travail concernant à la fois janvier et février 2005, sans avoir à déposer un nouvel avis au début du mois de mars 2005 en ce qui concerne le mois de février. Au demeurant, cette thèse se heurte au texte de l'avis déposé le 1er février 2005 par la recourante puisque ce dernier mentionne expressément qu'il s'agit d'un avis de l'interruption de travail pour cause d'intempéries pour le seul mois de janvier 2005. La recourante est d'ailleurs consciente de ne pas avoir respecté la procédure d'avis en ce qui concerne le mois de février 2005 puisqu'elle a mentionné dans l'opposition déposée le 16 janvier 2006 auprès de la caisse qu'aucun avis n'a été déposé pour ce mois en raison d'une erreur et d'un manque de communication à l'interne de l'entreprise.
c) Il résulte de ce qui précède que la recourante soutient à tort avoir respecté la procédure d'avis prévue par l'art. 69 OACI.
La recourante soutient que le fait d'exiger d'elle le respect strict de la procédure prévue à l'art. 69 OACI relèverait d'un formalisme excessif.
a) Le principe de la prohibition du formalisme excessif est déduit de l’art. 29 Cst. Il y a formalisme excessif lorsqu’une règle de procédure impose un comportement aux conséquences graves sans justification raisonnable ou lorsqu’une règle de forme de peu d’importance est violée et que cette violation entraîne une sanction grave et disproportionnée, telle par exemple une décision d’irrecevabilité (Pierre Moor, droit administratif, vol. II p. 231 et réf.). Pour qu’une sanction telle que l’irrecevabilité puisse être prononcée, la règle violée doit se justifier par un intérêt digne de protection et ne pas compliquer inutilement l’application du droit au fond. Ces deux conditions, qui reviennent pratiquement au même, renvoient à la double fonction de la procédure : organiser le déroulement ordonné de la procédure, notamment du point de vue de la sécurité du droit et de l’égalité entre parties, et assurer l’application régulière du droit matériel (Pierre Moor, ibidem). En principe, les principes de la légalité et de l’égalité de traitement devraient interdire de privilégier les administrés négligents (Blaise Knapp, précis de droit administratif, 4ème éd., p. 136 no. 642). L’application des règles de procédure devra toutefois respecter le principe de la proportionnalité. Lorsqu’une autorité s’aperçoit ou doit s’apercevoir, en raison de son caractère manifeste, qu’une erreur de procédure a été commise par l’administré, elle doit, conformément au principe de la bonne foi, lui donner un court délai pour qu’il rectifie son erreur (Blaise Knapp, op. cit. no. 643 ; ATF 111 IA 175).
b) Dès lors qu’on se trouve dans le cadre d’une procédure tendant au versement de prestations à un administré (par opposition par exemple à une procédure dans laquelle l’administré est entraîné contre son gré et où un droit constitutionnel est en jeu tel que la liberté personnelle, cf. Pierre Moor, op. cit. p. 223), l’administration peut, d’une part, prévoir une procédure relativement formelle et, d’autre part, exiger de l’administré qu’il s’y conforme strictement (Cf. TA, arrêt FO 2005.0023 du 20 avril 2006). Selon la jurisprudence, les formes procédurales sont en effet nécessaires pour assurer le déroulement de la procédure selon l'égalité de traitement et la sécurité du droit (cf. ATF 128 II 139 consid. 2 a p. 142 et les arrêts cités; TA arrêts PS 2006.0015 du 27 juillet 2006 et PS.2005.0308 du 15 décembre 2005). En l'occurrence, le fait d'annoncer la perte de travail conformément aux formes prescrites (soit notamment dans le délai prescrit par l'art.69 OACI) constitue une des conditions posées expressément par la loi pour que le versement de l'indemnité en cas d'intempéries puisse intervenir (cf. art 43 al. 1 let. c LACI). Partant, on ne se trouve pas en présence de la violation d'une règle de forme de peu d'importance, mais de règles de procédure dont on peut exiger le respect par les entreprises sollicitant le versement de l'indemnité en cas d'intempéries, sans que ceci relève du formalisme excessif. Pour les mêmes raisons, on ne saurait considérer que le fait d'exiger le respect de cette procédure puisse violer le principe de la proportionnalité, ceci quand bien même les conséquences financières pour la recourante sont assez importantes.
La recourante invoque encore une violation du principe de la bonne foi. Elle fait valoir à cet égard que, par son comportement, la caisse l'aurait confortée dans son sentiment qu'elle avait droit aux indemnités demandées puisque, dans un premier temps, elle serait entrée en matière sur la demande d'indemnités présentée le 27 mai 2005 en lui demandant de fournir divers documents et en établissant le décompte des indemnités dues.
a) En vertu du principe du droit à la protection de la bonne foi, un renseignement ou une décision erronés peuvent, à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi. Tel est le cas lorsque l'administration donne effectivement un renseignement erroné (cf. ATF C 282/03 du 12 mai 2004 consid. 4.1). De manière générale, le principe de la bonne foi qui doit imprégner les relations entre l'Etat et les citoyens leur impose de se comporter l'un vis à vis de l'autre de manière loyale. En particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part. Par exemple, le principe de la bonne foi peut commander la restitution d'un délai de péremption lorsque l'administration a, par son seul comportement, fait croire que le dépôt formel d'une demande n'était pas nécessaire (ATF précité et références).
b) En l'occurrence, rien n'indique que la caisse ou le SPE aurait induit la recourante en erreur en ce qui concerne la nécessité de déposer un nouvel avis d'interruption des travaux pour le mois de février 2005. Au surplus, dès lors que la demande d'indemnisation de la recourante du 27 mai 2005 pour la période de février 2005 est intervenue dans le délai de 3 mois de l'art. 47 al. 1 LACI, la caisse n'avait pas de motif de l'écarter d'emblée. Le seul fait que la caisse ait procédé dans un premier temps à un décompte des indemnités pour le mois de février 2005 ne l'empêchait ainsi pas de constater ultérieurement qu'une des conditions auxquelles le versement de ces indemnités est subordonné n'était pas remplie et on ne voit pas en quoi cette manière de procéder serait contraire au principe de la bonne foi.
S'agissant des informations fournies à la recourante en ce qui concerne la procédure d'avis, il convient encore d'examiner si, de manière générale, le SPE a respecté son obligation d'informer résultant désormais de l'art. 27 LPGA. Selon cette disposition, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1). Chacun a ainsi le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations (al. 2).
En l'occurrence, il résulte des affirmations non contestées du SPE (cf. son courrier du 12 septembre 2006) que la recourante a été informée le 21 février 2005 de la procédure à suivre pour déposer l'avis d'interruption des travaux après chaque période de décompte et qu'elle a notamment reçu le formulaire "Comment remplir le chiffre 5 de l'avis d'interruption de travail pour cause d'intempéries" dont il résulte clairement que l'interruption de travail doit être annoncée à l'autorité cantonale pour chaque période de décompte ou mois civil (cf. notamment p. 1 chiffre 3, qui se réfère au mois pour lequel l'indemnité est demandée, et p. 2 sous rubrique "deux mois d'intempéries", qui prévoit que lorsque l'entreprise subit de l'intempérie pour le même chantier deux mois de suite, elle fait un renvoi à l'avis du mois précédent). La recourante disposait ainsi des informations nécessaires de la part du SPE pour déclarer au début du mois de mars 2005, dans les délai et forme prescrits, l'interruption de travail subie durant le mois de février 2005.
Dans le cadre de la procédure, la recourante a demandé au juge instructeur d'inviter le SPE à rendre une décision au sujet du droit à l'indemnité en cas d'intempéries pour le mois de février 2005, en requérant du tribunal qu'il renonce à statuer dans l'attente du résultat de cette demande.
Comme on l'a vu ci-dessus, la caisse a considéré à juste titre que la perte de travail relative au mois de février 2005 n'avait pas été annoncée par la recourante dans le délai prescrit et qu'une des conditions pour le versement de l'indemnité en cas d'intempérie n'était par conséquent pas remplie. On déduit du courrier qu'il a adressé au tribunal le 12 septembre 2006 que cet avis est partagé par le SPE puisque ce dernier mentionne avoir été contacté par la recourante le 18 mai 2006 et lui avoir signalé qu'une demande d'indemnisation pour le mois de février 2005 serait vraisemblablement considérée comme tardive. On pourrait certes concevoir que la recourante demande que le SPE se prononce sur une restitution du délai de l'art. 69 al. 1 OACI (cf. à cet égard TA, arrêt PS 2004.0079 du 22 juillet 2004). En l'état, aucune décision n'a toutefois été rendue sur ce point et les arguments soulevés à cet égard sortent par conséquent de l'objet du litige. Cela étant, on relève que dans l'hypothèse où la recourante devait finalement obtenir du SPE une décision favorable s'agissant de l'indemnité en cas d'intempéries pour le mois de février 2005, ceci lui permettrait de requérir de la caisse une restitution du délai de l’article 47 al. 1 LACI et le cas échéant un réexamen de la décision par laquelle elle a refusé de verser cette indemnité.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Aucun dépens ne sera alloué à la recourante qui succombe (art. 55 LJPA); au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art 61 al. 1er let. a LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage du 1er mai 2006 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er février 2007
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être formé par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) en quoi le présent arrêt devrait être modifié ou annulé;
b) pour quels motifs cet arrêt serait contraire au droit ou reposerait sur des faits établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit.
Le présent arrêt et l'enveloppe dans laquelle il a été expédié, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.