CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 août 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mme Sophie Rais Pugin et François Gillard, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourant
X.________, à ********, représenté par Me Jean-Luc SUBILIA, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Caisse de chômage UNIA, administration centrale
Autorités concernées
Office régional de placement de Morges-Aubonne
Office régional de placement de Lausanne
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse de chômage UNIA du 24 mars 2006 (rejet d'une demande de révision d'une décision de la Caisse de chômage UNIA du 15 juillet 2003)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 14 septembre 1965, mécanicien sur automobiles, s’est inscrit en tant que demandeur d’emploi le 1er mai 2003 auprès de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après ORP) et a été mis au bénéfice d’un délai-cadre d’indemnisation du 1er mai 2003 au 30 avril 2005, le délai-cadre de cotisation couvrant la période du 1er mai 2001 au 30 avril 2003.
B. Selon les informations fournies par l’assuré dans sa demande d’indemnité de chômage du 27 mai 2003, celui-ci aurait travaillé de janvier à décembre 2002 auprès du Garage Y.________, le contrat de travail ayant été résilié avec effet immédiat pour cause d’arrivée tardive le 16 décembre 2002. Parmi les pièces jointes à la demande figure un certificat de salaire pour la déclaration d'impôt, du 17 février 2003, qui atteste d'un engagement du 1er janvier au 31 décembre 2002, pour un salaire brut de 55'737 francs. Sous la rubrique « Justification de l’emploi du temps durant les 2 ans avant votre revendication du droit à l’indemnité », l’assuré a indiqué avoir travaillé auprès de Garage Z.de janvier 2000 à mars 2001, puis auprès de l’institution A. de juin 2001 à décembre 2001. Il est indiqué en rapport avec cette institution et de manière manuscrite, que l’assuré y était en fait résidant.
C. L’attestation de l’employeur est parvenue à la Caisse de chômage Unia (ci-après: la caisse) le 14 juillet 2003, après plusieurs réclamations. Bien que la société ait été dissoute par suite de faillite le 3 avril 2003, cette attestation porte la mention Garage Y.________, accompagnée d'une signature illisible qui n'est pas celle de l'administrateur et liquidateur. Elle indique que les rapports de travail ont duré du 1er mars au 16 décembre 2002 date de la résiliation du contrat. Ces dates d'emploi ne correspondent pas aux indications fournies par l'assuré. Etaient également jointes une lettre d’avertissement et la lettre de licenciement.
Par décision du 15 juillet 2003, la caisse a rejeté la demande d’indemnité de l’intéressé, au motif qu’il ne justifiait pas des 12 mois de cotisations requis dès lors qu’il n’avait travaillé que 9,467 mois, soit du 1er mars au 13 décembre 2002, auprès du garage Y.________ à Aubonne. Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
D. Le 26 septembre 2005, X.________ a requis la révision de la décision du 15 juillet 2003 et déposé à la caisse de nouvelles pièces relatives à son dossier, soit :
une attestation datée du 21 septembre 2005, émise par le directeur du Garage Y.________, son ancien employeur, qui certifie avoir embauché l’intéressé du 1er janvier au 31 décembre 2002 ;
un extrait du compte individuel AVS faisant apparaître des cotisations pour les mois de janvier à mai 2001 pour Z.________ LTD Le Mont et de février à décembre 2002 pour Garage Y.________ ;
des décomptes de salaires de Z.________ LTD pour la période de janvier à mai 2001 ;
des décomptes de salaires non datés de Garage Y.________ pour la période de janvier à décembre 2002 ;
un certificat médical du 24 avril 2006 qui indique que l’intéressé reçoit depuis le 8 avril 2003 une cure de substitution par opiacés et précisant que : « il m’apparaît évident que durant les mois qui ont précédé il a souffert de problèmes psychosociaux qui l’ont empêché de gérer correctement ses affaires personnelles » ;
un extrait du registre du commerce relatif à la société Garage Y.________ dont la faillite a été déclarée le 3 avril 2003 et qui est entrée en liquidation le 29 avril 2003.
Sur requête de la caisse du 10 octobre 2005, l’intéressé a indiqué les raisons pour lesquelles il n’avait pas formulé de recours en temps utile en ces termes :
"J’ai quitté mon poste de travail au Garage Y.________ à Aubonne à fin décembre 2002 suite à un licenciement pour cause de faillite de l’entreprise.
A fin décembre déjà, ou au plus tard début janvier 2003, je me suis adressé à l’ORP de la Place Chaudron 9 à Lausanne pour ouvrir mon dossier de demande de chômage et de recherche d’un nouvel emploi.
Ensuite je me suis rendu en vos bureaux vous amener la feuille de couleur jaune dont vous aviez besoin pour traiter de mon cas.
A partir de cette date, je vous ai apporté, régulièrement chaque mois, ce document. Lors de mes visites, j’ai toujours posé la question de savoir quand j’allais être indemnisé. Vos services ont d’abord répondu que le dossier était en traitement et qu’il fallait attendre puis finalement en date du 1er mai (…)vos services ont clos mon dossier invoquant le fait que je ne remplissais pas les conditions, mes périodes de travail étant insuffisante….Dans le même laps de temps, je n’ai pas été en mesure de rencontrer mon ex patron, ce dernier étant introuvable, le Garage Y.________ n’a non plus pas été en mesure de m’informer sur son lieu de domicile afin de vous apporter les éléments manquant à mon dossier.
A votre question de savoir pourquoi je n’ai pas formulé de recours à l’époque, je réponds de la manière suivante :
Par décision du 25 novembre 2005, la caisse a rejeté la demande de révision de X.________. Elle a retenu que celui-ci n’avait pas apporté d’élément nouveau justifiant une appréciation différente de l’affaire.
E. L’intéressé a formé opposition le 23 décembre 2005.
La caisse l'a rejetée et a confirmé la décision entreprise par décision du 24 mars 2006 partiellement citée ci-après :
"Dans le cadre de la décision du 15 juillet 2003, la période de cotisation comprend la période du 1er mars au 13 décembre 2002. Les éléments pris en compte pour définir la période de cotisation ont été : l’attestation de l’employeur et la lettre de licenciement avec effet immédiat pour l’emploi auprès du garage Y.________ et les déclarations de notre assuré dans la demande d’indemnité de chômage (DIC) en ce qui concerne l’emploi auprès du garage Z.________(« de janvier 2000 à mars 2001 », soit antérieurement au délai-cadre de cotisation).
Etant donné qu’il était indifférent pour notre caisse que l’emploi auprès du garage Y.________ ait débuté en janvier ou en mars 2002, nous n’avons pas jugé utile de relancer l’Office des faillites pour connaître la date du début de l’activité de notre assuré auprès dudit garage.
(…)
Les documents remis en septembre 2005, à savoir les fiches de salaire de l’année 2001 pour le garage Z., des fiches de salaires non signées pour le garage Y., une nouvelle attestation signée par l’ancien employeur pour l’emploi auprès du garage Y.________ et un extrait de compte individuel de l’AVS auraient pu, sans aucune difficulté pour notre assuré, nous être remis au cours de la procédure d’instruction de la décision de juillet 2003, le cas échéant dans le délai d’opposition consécutif à ladite décision.
Par surabondance, il convient de préciser que si l’on se réfère à l’ensemble des pièces aujourd’hui en notre possession dans le dossier, à savoir les fiches de salaire pour l’activité auprès du garage Z., le décompte AVS, la lettre de licenciement et du garage Y., nous constatons que, dans la période de référence (…), notre assuré a travaillé du 1er mai au 31 mai 2001 et du 1er février 2002 au 13 décembre 2002.
(…)
Il ressort de ce qui précède, que les éléments apportés par notre assuré en septembre 2005 n’ouvrent pas un droit à la reconsidération. En effet, ces éléments auraient pu être remis à notre caisse avant juillet 2003 et les éléments remis n’entraînent aucune modification du droit aux indemnités de l’assurance-chômage".
F. Par acte du 26 avril 2006, X.________ a interjeté recours contre cette décision. Il conclut avec suite de frais et dépens à la réforme de la décision entreprise en ce sens que l’opposition est acceptée et la demande de révision admise, le droit aux prestations de l’assurance chômage étant alloué au recourant pour la période du 1er janvier au 30 juin 2003. Subsidiairement, il conclut à l’annulation de la décision et au renvoi du dossier à l’autorité intimée.
La caisse a déposé son mémoire de réponse le 25 mai 2006. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision sur opposition.
L’ORP de Morges a déposé son dossier le 1er mai 2006 et n’a formulé aucune observation particulière.
Le recourant s’est encore exprimé par mémoire complémentaire du 7 juin 2006.
G. Sur demande du juge instructeur, l’Office des poursuites et faillites de Morges a produit le dossier relatif à la faillite du garage Y.________ le 13 février 2007.
Considérant en droit
La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 al. 1 et 2 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA ; RS 630.1) applicables selon l’art. 1 LACI et dont la teneur est la suivante :
"1. Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produites auparavant.
Cette disposition codifie la jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur. Selon un principe général du droit des assurances sociales, l’administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s’est pas prononcée quant au fond, à condition qu’elle soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 127 V 469 consid. 2c et les références). L’administration n’est toutefois pas tenue de reconsidérer ses décisions, elle en a simplement la faculté et ni l’assuré, ni le juge ne peuvent l’y contraindre (ATF 130 V 71). Dans cette mesure, la décision par laquelle l’administration refuse d’entrer en matière sur une demande de reconsidération ne peut être attaquée par la voie du recours de droit administratif. En revanche, si l’administration entre en matière sur une telle demande et examine si les conditions d’une reconsidération sont remplies, avant de statuer au fond par une nouvelle décision de refus, celle-ci est susceptible d’être attaquée par la voie d’un recours (ATF 133 V 50 ; 130 V 71 déjà cité ; 117 V 13).
De la reconsidération, il faut distinguer la révision d’une décision entrée en force formelle, à laquelle l’administration est tenue de procéder lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21). Cependant, pour que l’autorité soit contrainte d’entrer en matière, il faut que l’intéressé n’ait pas été en mesure de faire valoir le grief invoqué dans la procédure elle-même ou dans la voie de recours ordinairement ouverte contre la décision prétendument viciée. Tel est le cas lorsqu’il invoque des faits antérieurs à la décision, mais qu’il ignorait, ou des moyens de preuve qu’il ne détenait pas et cela bien qu’il ait déployé l’attention nécessaire (Pierre Moor, Droit administratif vol. II, Berne 2002, p. 341). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral relative à l’art. 137 de la loi du 16 décembre 1943 d'organisation judiciaire (OJ), aujourd'hui abrogée, si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu'il ne pouvait pas les invoquer dans la procédure précédente.
a) En l’espèce, les documents produits le 26 septembre 2005, ajoutés à ceux qui étaient déjà en possession de la caisse, sont propres à prouver que le recourant avait cotisé pendant plus de douze mois dans le délai-cadre de cotisation, soit du 1er au 30 mai 2001 et du 1er janvier au 31 décembre 2002. L'extrait du compte individuel AVS indique certes février comme premier mois de cotisation en 2002, mais le revenu indiqué (58'500 fr.) correspond bien à treize mois de salaire (13 x 4'500 fr.). Le revenu brut exact est celui qui figure dans le certificat de salaire pour la déclaration d'impôt (55'737 fr., soit 4'200 fr. en janvier, 4'500 fr. de février à novembre et 6'537 fr. 50 en décembre).
Force est toutefois de constater que ces moyens de preuve, ou à tout le moins certains d'entre eux, pouvaient être produits au cours de la procédure d’instruction de la décision de juillet 2003, respectivement dans le délai de recours. Tel est notamment le cas du décompte personnel AVS, facilement accessible et qui, joint au certificat de salaire, aurait permis d’attester que le recourant avait bien travaillé toute l'année. S’agissant des décomptes de salaires, le recourant admet lui-même les avoir obtenus par ses propres moyens, en se rendant dans les locaux de la société faillie en septembre 2005. Or, cette démarche aurait pu être effectuée plus tôt, avec l’aide si nécessaire de l’office des faillites. Ainsi, l’impossibilité du recourant à obtenir des attestations propres à prouver son droit et liée à la faillite de son dernier employeur ne pourrait tout au plus être reconnue que pour l’attestation du garage Y.________ dont on veut bien admettre qu’elle ne pouvait être obtenue auparavant. On relève à cet égard que le recourant n’a jamais allégué avant la procédure de révision être dans l’impossibilité de fournir de quelconques preuves.
b) Le tribunal constate au demeurant que dans sa décision du 15 juillet 2003 la caisse n’a pas rejeté la demande d’indemnité faute de preuves, mais sur la seule base de l’attestation de l’employeur. Le recourant ne pouvait ignorer que cette décision reposait sur une constatation erronée des faits. Les motifs pour lesquels il prétend n'avoir pas recouru n'apparaissent guère plausibles. Si l'on peut admettre qu'il ait été découragé au moment de son licenciement et, comme l'atteste le certificat médical du 24 avril 2006, qu'il ait souffert de problèmes psychosociaux l'empêchant de gérer correctement ses affaires personnelles avant de commencer une cure de méthadone en avril 2003, rien n'indique qu'il en était toujours de même au mois de juillet, où il avait recommencé à travailler. Il a du reste été en mesure de fournir à la caisse des explications circonstanciées le 16 juin 2003. Rien non plus ne l'empêchait de recourir malgré les problèmes prétendument rencontrés pour obtenir des documents propres à prouver les faits allégués. S'il avait fait usage de la voie de recours et qu'une décision négative ait été rendu faute de preuves, alors une procédure de révision aurait pu être ouverte si des preuves concluantes n’avaient effectivement pu être obtenues qu’ultérieurement.
c) Les autres arguments invoqués par le recourant, en particulier les lacunes de l’instruction qui ont amené la caisse à choisir arbitrairement entre deux certificats contradictoires de l'employeur, sont sans pertinence dans le cadre d’une procédure de révision. Ils auraient pu et dû être invoqués dans le cadre d’un recours.
Conformément à l'art. 55 LJPA et 4 al. 2 du règlement sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif (RSV 173.36.1.1), le présent arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 24 mars 2006 de la Caisse de chômage Unia est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 31 août 2007
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.