CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 août 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; MM. Antoine Thélin et François Gillard, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier
Recourants
M. X.________ et Mme Y.________, à Lausanne, représentés par Me Monique GISEL, avocate au Mont-Sur-Lausanne
Autorité intimée
Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (FAREAS), à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours X.________ et Y.________ c/ décision de la FAREAS du 6 avril 2006 (retenue de 90 francs par mois pour l'achat d'abonnements de bus Mobilis)
Vu les faits suivants
A. M. X.________ et Mme Y.________ sont arrivés en Suisse en mai 1991, où ils ont été admis provisoirement le 4 avril 1995. Ils sont parents de trois filles, nées en 1992, 1996 et 2000.
M. X.________ travaille auprès de la société à responsabilité limitée Z., à Pully, pour un salaire mensuel brut de 1'680 fr., allocations familiales de 680 fr. non comprises. Mme Y. n'exerce aucune activité professionnelle. Son revenu étant insuffisant, la famille X.________ perçoit des prestations d'assistance versées par l'intermédiaire de la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (ci-après: la FAREAS). Concrètement, le revenu du recourant est versé par son employeur directement à la FAREAS qui, après avoir établi un décompte des montants dont la famille a besoin pour vivre, paie loyer, électricité, assurance-maladie et lui remet le montant nécessaire aux achats courants, soit une somme oscillant habituellement entre 1'600 et 1'800 fr. environ.
B. Courant 2005, la FAREAS a négocié avec la communauté tarifaire Mobilis un accord sur la mise à disposition d'un abonnement de bus Mobilis à tarif préférentiel pour les requérants d'asile résidant à Lausanne et dans sa région périphérique.
En janvier 2006, la FAREAS a adressé aux époux X.________ une circulaire les informant de l'accord précité et précisant qu'à partir du 1er avril 2006, l'abonnement Mobilis, au prix de 45 fr. pour personne adulte, leur serait remis et automatiquement déduit de leur assistance.
Dans son décompte du 6 avril 2006, la FAREAS a effectivement retenu deux abonnements Mobilis adultes de 45 fr. sur le montant octroyé aux intéressés pour le mois en cours.
C. Par acte du 20 avril 2006, M. et Mme X.________, par l'intermédiaire de Me Monique Gisel, ont recouru contre cette décision, concluant à *"l'annulation de l'obligation d'acquérir un abonnement de bus Mobilis"*et au remboursement des 90 fr. retenus sur les prestations d'assistance d'avril 2006. Ils font valoir en substance que l'obligation d'acquérir un tel abonnement ne repose sur aucune base légale explicite et qu'elle restreint leur liberté de décision quant à l'utilisation de la somme qui leur est allouée mensuellement.
L'assistance judiciaire a été refusée aux recourants (décision incidente du 24 avril 2006), de même qu'a été rejetée leur requête de mesures provisionnelles tendant à interdire à la FAREAS de retenir sur les prestations d'assistance qui leurs sont allouées "un montant pour l'achat d'abonnements de bus qu'ils n'acquièrent pas" (décision incidente du 29 mai 2006).
Aux termes de sa réponse du 12 juillet 2006, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle fait valoir que sa démarche est conforme aux normes d'assistance édictées par le chef du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après: le DIRE) le 17 mars 2006.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 26 juillet 2006. L'autorité intimée a dupliqué le 11 septembre 2006. Leurs arguments respectifs seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé à l'art. 74 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
L'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101) confère à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien, le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement, afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, ce droit vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 consid. 4.1 p. 74; JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499 p. 685 et § 1510 p. 689). La Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 dispose quant à elle, à son art. 33 al. 1er, que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Cette disposition n'offre pas de protection plus étendue que celle du droit fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, p. 110-112 et les réf. citées).
a) Aux termes de l'art. 80 al. 1 de la loi fédérale du 6 juin 1998 sur l'asile (LAsi), les cantons assurent l'assistance des personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la LAsi. Ils peuvent déléguer tout ou partie de cette tâche à des tiers, et notamment aux oeuvres d'entraide autorisées conformément à l'art. 30 al. 2 LAsi. Dans le Canton de Vaud, le Conseil d'Etat a attribué cette compétence au DIRE, qui l'a déléguée à la FAREAS sur la base de l'art. 57 LASV, délégation concrétisée par une convention du 24 mars 2000 passée entre l'Etat de Vaud et la FAREAS relative à l'accueil, l'hébergement, l'assistance et la prise en charge sociale et sanitaire de tous les requérants d'asile, des étrangers admis provisoirement et des réfugiés au bénéfice d'une autorisation d'établissement.
b) Les personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la LAsi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'assistance nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu de le faire en vertu d'une obligation légale ou contractuelle (art. 81 LAsi). L'octroi des prestations d'assistance est régi par le droit cantonal (art. 82 al. 1 LAsi). L'assistance aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, autant que possible, sous forme de prestations en nature (al. 2).
c) Dans sa version en vigueur au moment où a été prise la décision attaquée, la LASV disposait que le ou les départements désignés par le Conseil d'Etat étaient compétent pour appliquer l'aide aux personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière d'asile et que cette compétence pouvait être déléguée à des institutions officielles ou privées à buts non lucratifs (art. 57), que ces départements limitaient les prestations d'assistance conformément à la législation fédérale en matière d'asile (art. 58), que l'aide aux personnes qui séjournent en Suisse sur la base de la législation fédérale en matière d'asile se fondait sur les directives fédérales d'exécution du Département fédéral de justice et police (art. 59), que les normes d'assistance et les prestations d'insertion ou d'intégration appliquées aux requérants d'asile étaient soumises pour approbation au Conseil d'Etat (art. 61).
Les art. 57 à 62 LASV ont été abrogés par une loi du 7 mars 2006, entrée en vigueur le 1er septembre de la même année; matériellement, ils ont été remplacés et complétés par la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) également entrée en vigueur le 1er septembre 2006 (sous réserve de quelques dispositions qui n'intéressent pas la présente cause).
d) Le règlement du 18 janvier 2006 d'application de la LASV sur l'aide aux personnes relevant de la législation fédérale en matière d'asile (RLASVA; RSV 850.051.3), toujours en vigueur, contient les dispositions d'application des anciens articles 57 à 62 LASV (art. 1er RLASVA). Formellement, il est toujours en vigueur, quand bien même toutes ces dispositions sont reprises (avec ou sans modifications) par la LARA.
L'art. 3 RLASVA dispose ce qui suit :
"1Par "aide", on entend l'aide ordinaire prodiguée en application des articles 81 et 82 de la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi), laquelle sera octroyée dans la mesure du possible sous la forme des prestations en nature suivantes:
l'hébergement;
un encadrement médico-sanitaire;
un accompagnement social;
si nécessaire d'autres prestations en nature.
2L'aide peut également consister en des prestations financières, qui sont en principe servies sous forme de forfaits.
3Par "normes d'assistance", on entend les principes de base sur lesquels se fonde l'octroi de l'aide, établis en application de la LAsi et aux conditions de l'article 11 du présent règlement".
Selon l'art. 4 RSLAVA, le DIRE est compétent pour établir les normes d'assistance (al. 1) ainsi que les directives d'application permettant d'établir l'aide octroyée dans chaque cas, en tenant compte de la situation du bénéficiaire (al. 2). L'art. 11 RLASVA précise enfin que les normes d'assistance tiennent compte des subsides versés par la Confédération ainsi que, dans la mesure du possible, de la pratique des autres cantons en la matière. Elles peuvent être adaptées annuellement ou lors de modifications des directives d'exécution de l'autorité fédérale.
e) Selon les normes en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005 (dans les faits, jusqu'au 31 mars 2006), les personnes dans la situation des recourants, c'est à dire les requérants d'asile ou les personnes admises provisoirement vivant en famille dans des appartements avaient droit à un montant forfaitaire journalier de 14 fr. 70 pour la couverture de leurs besoins vitaux et personnels indispensables. Ce forfait incluait lui-même un montant de 1 fr. 60 destiné à couvrir les frais de transport.
Selon les nouvelles normes adoptées le 17 mars 2006 par le chef du DIRE, et censées entrer en vigueur rétroactivement le 1er janvier 2006 (mais appliquées à partir du 1er avril 2006), ce forfait journalier demeure inchangé. Toutefois les nouvelles normes comportent l'adjonction suivante:
"Frais de transport:
Les personnes auxquelles un abonnement Mobilis est remis ne se voient rembourser aucun frais de transport supplémentaire; le montant de l'abonnement (junior 6-25: Fr. 33.--, adulte : Fr. 45.--, AVS: Fr. 39.--) est déduit de leur assistance mensuelle (frais externes).
Pour les personnes qui ne sont pas au bénéfice d'un abonnement Mobilis, les frais de transport sont réglés conformément au guide d'assistance.".
Les recourants font en substance valoir qu'aucune base légale ne les oblige à recourir à l'achat d'abonnements mensuels personnels plutôt qu'à l'achat d'abonnements transmissibles ou de billets individuels, et que la nouvelle pratique de la FAREAS porte atteinte à leur liberté de décider de la manière dont ils veulent utiliser les prestations d'assistance qui leurs sont allouées. De son côté la FAREAS répond que depuis le 1er avril 2006 les personnes résidants dans la zone tarifaire de l'agglomération lausannoise bénéficient, pour leurs déplacements, d'une prestation en nature sous la forme d'un abonnement personnel, de sorte que le forfait qui leur est alloué - et qui couvre les frais de transport - est diminué d'un montant correspondant à cette prestation.
Dans la mesure où les recourants reprochent à la FAREAS de leur imposer sans base légale l'achat d'abonnements généraux de transports publics, alors qu'ils pouvaient précédemment assurer leurs déplacements à moindre coût et ainsi consacrer à d'autres dépenses l'argent économisé, leur raisonnement est spécieux. Tout d'abord les recourants ne sont pas obligés d'acheter des abonnements de transports publics; il s'agit d'une prestation qui leur est offerte dans le cadre de l'assistance et à laquelle ils peuvent renoncer. Mais, surtout, le problème est plutôt de savoir si les recourants peuvent faire valoir un droit à ce que la couverture de leurs besoins en matière de transport leur soit fournie sous forme d'une prestation financière dont ils disposeraient librement plutôt que sous celle de la mise à disposition d'un abonnement général.
Il est admis que dans les zones urbaines, même les personnes qui n'exercent pas d'activité professionnelle doivent recourir aux moyens de transports privés ou publics pour entretenir des contacts sociaux ou faire des achats, de sorte que la prise en compte des frais de transports s'impose pour la fixation de l'aide sociale (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, ch. 12.5.4m p. 149). Généralement le montant nécessaire à la couverture des frais de transports est inclus dans le montant forfaitaire alloué pour l'entretien de la personne assistée (v. Normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales [CSIAS] 04/05 B.2.1). Tel est le cas pour les personnes au bénéfice du revenu d'insertion prévu aux art. 27 ss LASV. Ce l'était également, jusqu'au 31 mars 2006, pour les requérants d'asile et les personnes admises provisoirement; cela le reste pour celles d'entre elles qui ne bénéficient pas de l'abonnement Mobilis.
Cela dit, aucune règle constitutionnelle ou légale n'exige que la faculté de se déplacer soit garantie aux personnes assistées sous la forme d'une prestation financière forfaitaire, dont elles peuvent faire usage selon leur gré, voire qu'elles peuvent affecter à d'autres dépenses. Au contraire, l'art. 82 al. 2 LAsi dispose que l'assistance aux requérants et aux personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour doit être fournie, autant que possible, sous forme de prestations en nature. La fourniture d'un abonnement de transports publics, qui permet à la personne assistée de se déplacer librement dans l'agglomération où elle réside, fait assurément partie des "autres prestations en nature" qui font partie de l'aide ordinaire prévue à l'art. 3 al. 1 RLASVA ou, désormais, de l'art. 20 al. 1 LARA. Les personnes qui bénéficient de cette prestation ne sauraient revendiquer, en sus, une aide financière destinée à couvrir leurs frais de déplacements. Il apparaît donc légitime, en ce qui les concerne, de réduire le forfait journalier qui leur est accordé du montant correspondant à ces frais. Pour des motifs techniques, la FAREAS n'a pas exactement procédé de la sorte, mais a procédé à une retenue mensuelle de 45 fr. par abonnement sur le montant forfaitaire, inchangé, de 14 fr. 70 alloué pour la couverture des besoins personnels indispensables. Les recourants ne sauraient toutefois se plaindre de ce procédé, dès lors que la réduction de l'aide financière qu'ils reçoivent reste légèrement inférieure à celle qui résulterait d'une diminution de 1 fr. 60 du forfait journalier. Le décompte d'assistance établi par la FAREAS le 6 avril 2006 apparaît ainsi conforme aux directives du DIRE, lesquelles ne se heurtent elles-mêmes à aucune règle constitutionnelle ou légale qui donnerait aux recourants le droit d'exiger pour la couverture de leurs frais de transports un montant en espèce dont ils pourraient disposer librement.
Conformément à l'art. 4 al. 2 du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif (RSV 173.36.1.1), il ne sera pas perçu d'émoluments. Déboutés, les recourants n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la FAREAS du 6 avril 2006 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
eg/Lausanne, le 9 août 2007
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.