CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 décembre 2006
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Laurent Merz et Mme Céline Mocellin, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourante
X.________, à ********, représentée par Protection juridique FORTUNA, à Genève
Autorité intimée
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne
Autorité concernée
Office régional de placement de Nyon, à Nyon
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 15 février 2006 (droit à l'indemnité et restitution d'un montant de 18'772.10 francs)
Vu les faits suivants
A. Ressortissante du Cameroun, Mme X.________, née en 1********, est entrée en Suisse le 19 juillet 2000 et a été mise au bénéfice d'une autorisation de séjour hors contingent (permis B) valable jusqu'au 26 mai 2004. D'octobre 2000 à juin 2003, elle a étudié à l'Institut de Finance et Management de Genève jusqu'à l'obtention d'un diplôme en management et d'un "Bachelor of Business Finance".
B. Mme X.________a sollicité des indemnités de chômage à partir du 2 septembre 2003, faisant contrôler son inactivité professionnelle auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après : l'ORP).
Sur le formulaire "Demande d'indemnité de chômage", l'intéressée a répondu au chiffre 32 comme suit :
" N'avez-vous pas été partie à un rapport de travail pendant plus de 12 mois au total en raison :
de formation scolaire, de reconversion ou de perfectionnement professionnel? □oui Tnon
Si oui, avez-vous été domicilié(e) pendant 10 ans au moins en Suisse depuis votre naissance? □oui Tnon
(prière de joindre une attestation de domicile pour ces dix années) "
C. A la demande de la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la caisse), Mme X.________a transmis une copie de son autorisation de séjour le 5 novembre 2003, laquelle mentionnait comme date d'entrée en Suisse le 19 juillet 2000. Par décision du même jour, la caisse a accepté d'indemniser l'intéressée après le délai d'attente de cinq jours indemnisables, retenant qu'elle était libérée des conditions relatives à la période de cotisation, pour avoir été en formation pendant plus de douze mois durant le délai cadre de cotisation.
Le 30 juin 2004, la caisse a demandé à Mme X.________de lui faire parvenir une copie de son permis de séjour renouvelé dès le 26 mai 2004, précisant qu'elle ne pourrait plus l'indemniser tant que ce document ne serait pas en sa possession.
Le 9 juillet 2004, l'intéressée a transmis une copie de son autorisation de séjour, prolongée au 26 mai 2006.
D. En juin 2005, le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: le seco) a procédé à une révision des dossiers de la caisse. Dans son rapport du 27 mai 2005, il a notamment constaté que Mme X.________n'avait pas été domiciliée en Suisse depuis dix ans et qu'elle ne pouvait ainsi pas être libérée des conditions relatives à la période de cotisation. Par décision du 4 juillet 2005, il a demandé à la caisse de réclamer à l'intéressée le remboursement des prestations auxquelles elle n'avait pas droit.
Par décision du 30 septembre 2005, la caisse a demandé à Mme X.________le remboursement de 18'772 fr. 10, correspondant aux 250 indemnités qu'elle avait touchées à tort du 2 septembre 2003 au 31 août 2004.
E. Le 21 octobre 2005, Mme X.________, par l'intermédiaire de sa compagnie d'assurance de protection juridique Fortuna, s'est opposée à cette décision, concluant à son annulation. Elle a fait valoir qu'elle n'avait jamais caché ne pas avoir dix ans de domicile en Suisse et que, de toute façon, la restitution était prescrite, la caisse ayant dû se rendre compte au plus tard en juillet 2004 du fait qu'elle ne remplissait pas toutes les conditions pour être libérée des conditions relatives à la période de cotisation.
Par décision du 21 février 2006, la caisse a rejeté l'opposition de Mme X.________, retenant qu'elle était légitimée à réclamer la restitution des indemnités versées en raison d'une erreur manifeste qui n'avait été découverte que le 4 juillet 2005, date de la décision sur révision du seco.
F. Le 1er mars 2006, Mme X.________, par l'intermédiaire de sa compagnie d'assurance de protection juridique Fortuna, a recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à la constatation de la péremption du droit de la caisse à réclamer le montant de 18'772 fr. 10. Elle reprend pour l'essentiel les arguments qu'elle avait développés dans son opposition et ajoute que la signataire de la décision litigieuse, qui avait déjà signé la première décision du 30 septembre 2005, aurait dû se récuser, sous peine d'annulation de la décision.
La caisse a conclu au rejet du recours.
L'ORP a produit son dossier, sans formuler d'observations.
Le 1er septembre 2006, la caisse a fait part de déterminations, qui seront reprises plus loin dans la mesure utile.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
En premier lieu, il sied d'examiner si la décision attaquée doit être annulée au motif que la personne qui l'a signée était déjà à l'origine de la décision de la caisse du 30 septembre 2005.
L'art 36 al. 1 LPGA dispose que les personnes appelées à rendre ou à préparer des décisions sur des droits ou des obligations doivent se récuser si elles ont un intérêt personnel dans l’affaire ou si, pour d’autres raisons, elles semblent prévenues. Il convient de rappeler que l'opposition est un moyen de droit interne (contentieux administratif ou non juridictionnel) qui permet à l'autorité qui a pris la décision litigieuse de la réexaminer sous tous ses aspects avec un plein pouvoir d'examen, en complétant le dossier, au besoin, par des mesures d'instruction complémentaires. Elle est donc une invitation à statuer une deuxième fois, permettant à l'administration de donner de plus amples explications aux assurés, et de s'autocontrôler (Boris Rubin, Assurance-chômage, 11.3.1.1). Aussi, la procédure d'opposition n'est-elle logiquement pas soumise à toutes les garanties qui découlent de l'art. 6 par. 1 CEDH (Kieser, ATSG-Kommentar, No 2 ad art. 52 LPGA, p. 519; v. aussi ATF 122 II 471). A cet égard, le Tribunal fédéral a confirmé que le seul fait qu'une autorité administrative se soit prononcé à deux stades différents de la procédure ne peut en aucun cas entacher la régularité de sa décision (arrêts K 28/02 et K 30/02 du 29 janvier 2003). Cette jurisprudence ne vaut donc pas que pour la caisse, mais aussi pour ses employés qui sont amenés à prendre des décisions et à statuer sur leurs éventuelles oppositions. Dès lors, ce motif doit être rejeté.
Selon un principe général du droit des assurances sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition que cette décision soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 122 V 21 consid. 3a, 173 consid. 4a, 271 consid. 2, 368 consid. 3, 121 V 4 consid. 6 et les arrêts cités).
En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante ne réunit pas les dix années de domicile en Suisse nécessaires pour être libérée des conditions relatives à la période de cotisation. Il n'est en outre pas contesté que l'erreur à l'origine de la décision litigieuse incombe à la caisse et non à la recourante. Dans un tel cas, la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances a offert aux caisses d'assurance la possibilité de reconsidérer une décision formellement passée en force. Cette solution a été reprise à l’art. 53 al. 2 LPGA, dont la teneur est la suivante:
"L'assureur peut revenir sur les décisions ou les décisions sur opposition formellement passées en force lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable."
Une décision est manifestement erronée lorsqu’elle repose sur une fausse ou une mauvaise appréciation du droit (v. ATF 126 V 401 consid. 2b/bb; 127 V 469 consid. 2c et 3; arrêts TFA I 276/04 du 28 juillet 2005 consid. 5.1; I 632/04 du 23 février 2005 consid. 3.1). La rectification revêt une importance notable en fonction du montant des prestations en cause ; mais la jurisprudence a précisé que le caractère important d’une rectification ne peut être déterminé sur la base d’un montant maximum fixé de manière générale (v. Kieser, op. cit., No 21 ad art. 53, p. 539, qui cite un exemple où une créance en restitution d’un montant de 954 fr. 25 n'a pas été considérée suffisamment importante). Plus récemment, le Tribunal administratif a jugé qu'un montant de 2'900 francs ne saurait constituer un montant négligeable ou de faible importance (PS.2004.0200 du 28 janvier 2005).
Dès lors, vu le montant total des indemnités versées, l'autorité intimée était fondée à reconsidérer sa décision erronée du 5 novembre 2003 et à réclamer à la recourante la restitution des prestations qu'elle avait indûment touchées, conformément à l'art. 25 alinéa premier LPGA.
Le droit de demander la restitution de prestations indûment touchées s’éteint un an après le moment où l’institution d’assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation (art. 25 al. 2, première phrase, LPGA). Il s’agit là d’un délai de péremption (Kieser, op.cit., N.26 ad art. 25 LPGA; cf., pour l’ancien droit, ATF 124 V 380 consid. 1 p. 382; 122 V 270 consid. 5a p. 274; 119 V 431 consid. 3a p. 433, et les arrêts cités). Le point de départ du délai n’est pas celui de la commission de son erreur par l’administration, mais celui où elle aurait dû, dans un deuxième temps, s’en rendre compte (par exemple à l’occasion d’un contrôle), en faisant preuve de l’attention requise (ATF 124 V 380 consid. 1 p. 383; 122 V 270 consid. 5b/aa p. 275; 119 V 431 consid. 3a p. 433, et les arrêts cités; arrêt PS.2005.0027 du 20 avril 2005, consid. 2). En effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement de l'indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour une administration de réclamer le remboursement de prestations versées à tort en cas de faute de sa part (ATF 110 V 304). Dans un litige portant sur la restitution d'indemnités versées en cas de réduction de l'horaire de travail, le Tribunal fédéral des assurances a considéré que l'administration n'était pas obligée de procéder pour chaque entreprise concernée à des contrôles réguliers et systématiques, qui seraient compliqués, voire disproportionnés. On ne saurait dès lors lui reprocher de procéder seulement de manière ponctuelle ou par sondages, que ce soit en cours de période d'indemnisation, ou après coup seulement. Du point de vue de la sauvegarde du délai de péremption d'une année, l'administration n’est pas davantage tenue de vérifier de manière approfondie - au moment du dépôt du préavis ou en cours d'indemnisation - si toutes les conditions du droit à l'indemnité étaient remplies. Par conséquent, il faut considérer que le début du délai coïncide avec le moment où l'administration, par exemple à l'occasion d'un contrôle ou à réception d'informations propres à faire naître des doutes sur le bien-fondé de l'indemnisation, s'aperçoit ou aurait dû s'apercevoir que les indemnités ont été versées à tort, parce qu'une des conditions légales posées à leur octroi faisait défaut (ATF 124 V 380 consid. 2c p. 384/385). Ainsi, dans un arrêt récent, où une erreur de la caisse avait été découverte par le seco, le Tribunal administratif a considéré que le point de départ du délai de péremption commençait à courir le jour où la caisse avait été informée par le seco de son rapport de révision (arrêt PS.2006.0013 du 2 juin 2006).
En l'occurrence, l'autorité intimée est d'avis que le point de départ du délai de péremption commence à courir le jour où elle a eu connaissance du rapport du seco. La recourante fait valoir pour sa part qu'une vérification des conditions personnelles de l'octroi de l'indemnité, sur la base de son autorisation de séjour, aurait permis à la caisse de s'apercevoir aisément de son erreur.
Sur le formulaire "Demande d'indemnité de chômage" qu'elle a rempli le 17 septembre 2003, la recourante a coché la case "non" relative à la question de savoir si elle avait été domiciliée pendant dix ans au moins en Suisse depuis sa naissance. Elle avait précédemment répondu qu'elle n'avait pas été empêchée de travailler pendant plus de douze mois au total pour cause de formation scolaire. C'est pour cette raison que la caisse n'a pas réclamé une attestation de domicile, pourtant nécessaire à l'ouverture d'un délai-cadre d'indemnisation après libération des conditions relative à la période de cotisation. Elle lui a par contre demandé une copie de son permis de séjour, qui lui est parvenue le 5 novembre 2003, en même temps qu'une copie de carte AVS. A réception de ces documents, l'autorité intimée a notifié la décision qui accordait à la recourante le droit à l'indemnité, se contentant de vérifier que celle-ci était bien au bénéfice d'un titre de séjour valable et sans examiner que toutes les autres conditions posées par la LACI étaient remplies. Suivant la jurisprudence précitée, il y a lieu de considérer que la caisse a commis son erreur initiale à cette date, qui ne saurait dès lors constituer le point du départ du délai de péremption.
Contrairement à ce que soutient la recourante, ce délai ne peut non plus partir ni du jour où la caisse a reçu copie de son permis de séjour renouvelé (9 juillet 2004). En se faisant produire ce document, la caisse entendait simplement vérifier que la recourante était au bénéfice d'un permis de séjour et de travail. On ne pouvait pas attendre d'elle qu'elle réexamine à cette occasion si toutes les conditions d'octroi des indemnités de chômage étaient remplies, d'autant que la question de la durée du domicile en Suisse, en l'occurrence déterminante pour la libération des conditions relatives à la période de cotisation, était censée avoir été examinée une fois pour toute au début de la période d'indemnisation et n'avait normalement plus à être contrôlée ultérieurement. Le délai de péremption a par conséquent commencé à courir le jour où la caisse a pris connaissance de son erreur, soit lorsque le rapport du seco du 27 mai 2005 lui a été communiqué, au plus tôt le lendemain. Il n'avait pas expiré au moment où la caisse a réclamé à la recourante le remboursement des 18'772 fr. 10 qu'elle avait touchés à tort du 2 septembre 2003 au 31 août 2004. Quant au délai absolu de cinq ans, il n'était pas non plus échu. Dans ces circonstances, le recours doit être rejeté.
Conformément aux art. 61 let. a LPGA et 4 al. 2 du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif, il ne sera pas perçu d'émolument. N'obtenant pas gain de cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 15 février 2006 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 7 décembre 2006
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs. La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.