CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 décembre 2006
Composition
M. Eric Brandt, président; MM. Charles-Henri Delisle et Guy Dutoit, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
A.________, à 1.********,
autorité intimée
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,
autorité concernée
Office régional de placement d'Yverdon-Grandson, à Yverdon-les-Bains
Objet
Indemnité de chômage, période de cotisation, libération.
Recours A.________ c/ décision sur opposition de la Caisse cantonale de chômage du 1er février 2006 (droit à l'indemnité, période de cotisation)
Vu les faits suivants
A. A.________, né le 2.********, a revendiqué le droit à l’indemnité de chômage le 22 septembre 2005, avant de prendre des vacances jusqu’au 2 octobre 2005. Un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert du 3 octobre 2005 au 2 octobre 2007, ainsi qu’un délai-cadre de cotisation du 3 octobre 2003 au 2 octobre 2005. L’intéressé a renoncé aux prestations de l’assurance-chômage le 26 octobre 2005.
B. Par décision du 10 novembre 2005, la Caisse cantonale de chômage, agence du Nord vaudois (ci-après : la caisse de chômage) a refusé d’allouer des indemnités de chômage à A.________ ; d’une part, l’intéressé ne remplirait pas les conditions relatives à la période de cotisation, car durant le délai-cadre de cotisation, il avait effectué son service civil pendant 10 mois et 5,2 jours, et donc il ne pouvait justifier d’une activité soumise à cotisation durant 12 mois au moins. D’autre part, l’intéressé ne pouvait être libéré des conditions relatives à la période de cotisation, car durant le délai-cadre de cotisation, il ne pouvait justifier que de 5 mois et 4,4 jours d’études à l’Ecole 3.******** à Lausanne. A.________ a formé opposition à cette décision le 11 novembre 2005.
C. Le 1er février 2006, la caisse de chômage, Division technique et juridique, a rejeté l’opposition formée par A.________ et elle a partiellement confirmé la décision contestée. Sur la base de deux attestations établies les 7 mars et 28 septembre 2005 par l’agence communale d’assurances sociales, caisse AVS, à Lausanne, l’intéressé avait effectué son service civil aux dates suivantes :
du 4 octobre au 24 décembre 2004, soit pendant 2 mois et 23,2 jours ;
du 10 janvier au 31 août 2005, soit pendant 7 mois et 22,4 jours ;
soit au total 10 mois et 15,6 jours.
A.________ ne pouvait dès lors justifier d’une activité soumise à cotisation pendant la durée minimum de 12 mois requise durant son délai-cadre de cotisation. En outre, l’intéressé ne pouvait être libéré des conditions relatives à la période de cotisation, puisqu’il avait étudié à l’Ecole de 3.******** à Lausanne pendant le délai-cadre de cotisation du 3 octobre 2003 au 23 septembre 2004, soit durant 11 mois et 23,8 jours , selon une attestation de cette école du 23 janvier 2006. Ainsi, A.________ totalisait 10 mois et 15,6 jours d’une activité soumise à cotisation et 11 mois et 23,8 jours d’une période de libération. Il n’était toutefois pas permis d’additionner des périodes de cotisation et des périodes de libération.
D. a) A.________ a recouru contre cette décision le 6 février 2006 auprès du Tribunal administratif en concluant implicitement à son annulation ; l’Ecole de 3.******** aurait glissé une erreur dans son attestation du 23 janvier 2006, car le cursus se serait terminé une semaine au-delà du 23 septembre 2004, date qui correspondait à l’échéance des cours. S’agissant des jours de service civil comptabilisés, ils seraient exacts. Toutefois, l’intéressé se prévaut des éléments suivants :
« […]
Ma première affectation à 4.******** n’a pu commencer avant la date du 4 octobre. En outre, les dates prises en considération dans le décompte des jours des civilistes font fi des week-ends d’entrée et de sortie d’une période d’affectation. En réalité, chaque civiliste est alors prétérité de deux jours de capacité de gain par affectation, ce qui en représente six au total sur la période concernée.
De plus, ma seconde affectation ayant été repoussée d’une semaine, c’est une semaine d’incapacité de gain forcée que j’ai alors effectuée. Au demeurant, je signale qu’à aucun moment je n’ai fait appel à aucun service d’aide. Si bien que les laps de temps sans solde ne sont que des sortes de congés non payés que j’ai pris pour deux raisons : - l’une étant d’avoir un nombre correct de jours de repos, chose sur lequel le service civil est aussi avare que l’armée ; - l’autre étant qu’à la période de Noël ainsi que lors des jours de service civil décompté en fin mars, j’effectuais respectivement un camp en temps qu’animateur et une formation afin de me qualifier dans ce rôle d’animateur, poste encore en création à l’époque des faits mais actuellement au concours et pour lequel je suis postulant.
C’est donc bel et bien dans une perspective professionnelle, d’une part, que j’ai ménagé ces périodes sans solde et par souci d’efficacité au travail que je me suis ménagé de courtes pauses entre mes affectations… quand encore celles-ci n’étaient pas forcées par des concours de circonstances.
Alors, je veux bien que l’assurance-chômage calcule une indemnité en rapport à un gain moyen sur la période concernée mais non qu’elle considère que cette dernière est une période d’inactivité relative. C’est vis-à-vis de ce genre d’injustice que j’attends de vous un arbitrage impartial. En effet, quel que soit mon taux d’activité, j’ai toujours eu pour objectif de subvenir moi-même à mes besoins et de ne demander l’aide de personne. Mon court passage au chômage s’inscrit dans cette même dynamique. J’ai d’ailleurs quitté cette assurance sans franchement de sécurités mais à cause d’un malaise lié à ce mode de rétribution.
[…] »
b) La caisse de chômage s’est déterminée sur le recours le 28 février 2006 en concluant à son rejet et au maintien de sa décision.
Considérant en droit
a) L'article 9 de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (ci-après : LACI) fixe des délais-cadres de deux ans qui s'appliquent à la période d'indemnisation et à celle de cotisation (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période d'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Selon l'article 13 alinéa 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre fixé à l'article 9 alinéa 3 LACI, a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation et a droit à l'indemnité de chômage si les autres conditions fixées à l'article 8 LACI (définissant le droit à l'indemnité) sont réunies. Compte également comme période de cotisation, en vertu de l’article 13 al. 2 let. b LACI, le temps durant lequel l’assuré sert dans l’armée, dans le service civil ou dans la protection civile conformément au droit suisse ou accomplit un cours obligatoire d’économie familiale qui a lieu pendant toute la journée et durant au moins trois semaines sans discontinuer.
b) Selon l’article 11 alinéa 1 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après : OACI), chaque mois civil entier durant lequel l'assuré est tenu de cotiser compte comme mois de cotisation. Les périodes de cotisation qui n'atteignent pas un mois civil entier sont additionnées. 30 jours sont réputés constituer un mois de cotisation (art. 11 al. 2 OACI). Les périodes assimilées à des périodes de cotisation (art. 13 al. 2 LACI) comptent de même (art. 11 al. 3 OACI). Lorsque le début ou la fin de l’activité soumise à cotisation ne coïncide pas avec le début ou la fin d’un mois civil, les jours ouvrables correspondants sont convertis en jours civils au moyen du facteur 1,4 (7 jours civils / 5 jours de travail). Seuls sont en effet réputés jours ouvrables les jours du lundi au vendredi (Circulaire du SECO relative à l’indemnité de chômage [IC] 2003, B 83).
c) En l’espèce, l’autorité intimée a comptabilisé 10 mois et 15,6 jours de service civil effectués par le recourant en se fondant sur deux attestations délivrées par la caisse AVS. Si l’on applique les principes développés ci-dessus (consid. 1b), le recourant a en réalité effectué 10 mois et 17,6 jours de service civil (2 mois et 25,2 jours du 4 octobre au 24 décembre 2004, puis 7 mois et 22,4 jours du 10 janvier au 31 août 2005). Sans remettre en cause les attestations de la caisse AVS, le recourant soutient que les week-ends d’entrée et de sortie d’une période d’affectation au service civil n’ont pas été pris en considération dans le calcul de l’autorité intimée, ce qui représenterait six jours au total pour la période concernée. Il se prévaut également du fait que sa seconde affectation ayant été reportée d’une semaine, il avait dû subir une semaine d’incapacité de gain contre son gré. Toutefois, le recourant n’allègue pas que le nombre de jours qui n’auraient pas été comptabilisés suffit à atteindre les 12 mois requis. Il faut en effet relever qu’il manque environ 1 mois ½ (1 mois et 12,4 jours) au recourant pour que les conditions relatives à la période de cotisation soient réalisées. Au demeurant, le fait générateur qui compte comme période de cotisation est le temps durant lequel l’assuré accomplit un service civil en Suisse (art. 13 al. 2 let. b LACI), ce qui signifie les jours de service civil réellement effectués par l’assuré, et non les éventuels laps de temps entre deux affectations ou les jours de repos pris par l’assuré. Il doit dès lors être confirmé que les conditions relatives à la période de cotisation ne sont pas réalisées en l’espèce.
a) Aux termes de l'art. 14 al. 1 let. a LACI, sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9 al. 3) et pendant plus de douze mois au total, n’étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n’ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, notamment pour formation scolaire, reconversion ou perfectionnement professionnel, à la condition qu’elles aient été domiciliées en Suisse pendant dix ans au moins. Lorsque la formation a duré une année, cette condition n'est en règle générale pas remplie, car l'année scolaire ne s'étend normalement pas au-delà de 12 mois. Seul l'assuré qui suit une formation à plein temps peut, en principe, invoquer la libération des conditions relatives à la période de cotisation (Circulaire IC 2003, B 133). Si l'assuré est empêché de cotiser pendant une période inférieure à 12 mois, il lui reste suffisamment de temps pendant le délai-cadre de cotisation pour acquérir une période de cotisation suffisante (Circulaire IC 2003, B 128). L'assuré remettra à la caisse de chômage une attestation de l'établissement de formation mentionnant la durée de la formation (début et fin) et le temps de présence effectif (p. ex. l'horaire hebdomadaire) (Circulaire IC 2003, B 133).
b) En l’espèce, l’autorité intimée a retenu que le recourant avait étudié à l’Ecole de 3.******** du 3 octobre 2003 au 23 septembre 2004, soit pendant 11 mois et 23,8 jours, durant le délai-cadre de cotisation. Elle s’est fondée sur une attestation produite par l’Ecole de 3.******** le 23 janvier 2006, selon laquelle le recourant avait été étudiant en soins infirmiers auprès de cette école, du 9 octobre 2000 au 23 septembre 2004. Le recourant soutient que cette attestation comporterait une erreur, car la date du 23 septembre 2004 correspondrait à l’échéance des cours, mais en réalité son cursus se serait terminé une semaine plus tard, soit le 30 septembre 2004. Même si tel devait être le cas, la durée de la formation du recourant pendant le délai-cadre de cotisation ne dépasserait pas pour autant 12 mois. En effet, si la formation s’était réellement achevée le 30 septembre 2004, il faudrait comptabiliser dans cette hypothèse 12 mois de formation, mais pas davantage (du 3 octobre 2003 au 30 septembre 2004), alors que la condition posée par la loi est de « plus de douze mois au total »(art. 14 al. 1 LACI). Comme il l’a été mentionné (cf. consid. 2a), lorsque l’assuré est empêché de cotiser pendant une période supérieure à 12 mois, il ne dispose plus de suffisamment de temps pour acquérir une période de cotisation suffisante, ce qui n’est pas le cas de l’assuré qui a été empêché de cotiser pendant 12 mois. Le tribunal relève à cet égard que la prolongation de la période minimum de cotisation de 6 mois à 12 mois rend désormais cette possibilité difficile à réaliser en pratique, puisque cela suppose qu'il n'y ait aucune interruption entre la période de formation et la période d'activité soumise à cotisation. Ceci ne permet toutefois pas de s'écarter du texte clair de l'art. 14 al. 1 LACI (cf. arrêt TA PS 2005/0140 du 9 septembre 2005). En réalité, si le délai-cadre de cotisation avait commencé à courir suffisamment tôt, le recourant aurait vraisemblablement pu justifier d’une période de formation supérieure à 12 mois au cours de ce délai-cadre.
c) Il faut enfin relever que la circulaire relative à l'indemnité de chômage du Secrétariat à l'économie (Circulaire IC 2003), prévoit que si le cumul de périodes de cotisation et de périodes comptant comme périodes de cotisation au sens des art. 13 al. 1, 2 et 2bis LACI est possible, il ne serait pas permis d'additionner des périodes de cotisation et des périodes de libération (Circulaire IC 2003, B 120). En revanche, les motifs de libération prévus à l'art. 14 al. 1 LACI peuvent être cumulés alors que les motifs visés aux alinéas 1, 2 et 3 ne seraient pas cumulables entre alinéas (Circulaire IC 2003 B 147 et 148). Enfin, le cumul entre une période de cotisation suffisante à temps partiel et un motif de libération justifiant une extension de l'activité est aussi admis (Circulaire IC B 152). Il convient donc d'examiner si le cumul d'un motif de libération au sens de l'art. 14 al. 1 LACI avec des périodes comptant comme périodes de cotisation au sens de l'art. 13 LACI est possible.
A cet égard, le tribunal constate que le recourant était dans l'impossibilité matérielle de remplir la condition relative à la période de cotisation. D'une part, les obligations liées au service civil l'ont empêché d'être partie à un rapport de travail pendant plus de 10 mois, et d'autre part, il terminait une formation professionnelle pendant plus de 11 mois durant la période de cotisation. En définitive, le recourant avait la possibilité effective d'être partie à un rapport de travail pendant moins de trois mois seulement pendant le délai-cadre de la période de cotisation, de sorte qu'il se trouvait devant une impossibilité objective de remplir la condition relative à la période de cotisation. En pareilles circonstances, les motifs de libération et les activités comptant comme périodes de cotisation doivent être cumulés; il appartient alors à la caisse de chômage de fixer le montant de l'indemnité en fonction de la période la plus importante prise en considération dans le cumul.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est retourné à la caisse de chômage pour compléter l'instruction et statuer à nouveau dans le sens des considérants. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA) et il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, du 1er février 2006, est annulée; le dossier est retourné à la caisse de chômage qui est invitée à compléter l'instruction et à statuer à nouveau dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 décembre 2006
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.