CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mme Céline Mocellin et Mme Ninon Pulver, assesseurs. M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
X.________, à ********, représenté par Me Pierre-André MARMIER, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
Autorités concernées
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne
Fondation vaudoise de probation, à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 29 novembre 2005 (restitution d'un montant de 11'943 francs)
Vu les faits suivants
A. Du 1er juillet 1997 au 31 mars 1998, M. X.________ a bénéficié de l'aide sociale accordée par la Fondation vaudoise de probation (ci-après : la FVP) pour un montant total de 13'791,80 francs. Du 1er janvier 1998 au 31 décembre 1999, il a touché du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après : le CSI) le revenu minimum de réinsertion (ci-après: le RMR), à raison de 45'554,60 francs. Du 1er janvier 2000 au 31 août 2001, ainsi qu'en août 2003, il a reçu du Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR) l'aide sociale par 29'919,95 francs, somme qui a été réclamée par le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après : SPAS) dans une décision du 23 mars 2004, entrée en force.
B. En juillet 1998, M. X.________ avait déposé une demande de prestations de l'assurance-invalidité (AI) tendant à l'octroi d'une rente.
Par décision du 8 août 2005, l'Office AI du canton de Vaud (ci-après: l'Office AI) a notamment octroyé à l'intéressé une rente extraordinaire d'invalidité pour les périodes de juillet 1997 à septembre 2001 et de janvier 2002 à octobre 2003, pour un total de 98'949 francs. Cette décision se présentait comme suit:
"Périodes Montant en Fr. Mois Montant
7.97 – 12.98 1327.- 18 23886.-
1.99 – 12.00 1340.- 24 32160.-
1.01 – 9.01 1373.- 9 12357.-
1.02 – 12.02 1373.- 12 16476.-
1.03 – 10.03 1407.- 10 14070.-
1.04 – 2.04 1407.- (déjà payé) 2 -2814.-
Déduction -41446.60
Déduction -33.35 Cotisations AVS/AI/APG
Déduction -26990.40 Avances des services sociaux
Notre prochain versement: Fr. 27664.65
[…]
La somme de Fr. 41446,60 représente les montant réclamés par le RMR et la Fondation vaudoise de probation. Ils sont gardés en suspens auprès de notre caisse jusqu'à ce que la décision AI soit exécutoire."
L'opposition déposée contre cette décision a été rejetée le 24 novembre 2005, l'Office AI confirmant qu'il conservait en compte un montant de 41'446,60 francs, dont 31'633,90 francs prévu pour le RMR et 9'812,70 francs pour la FVP, en précisant: "La revendication de la FVP sera honorée à condition que les conditions requises soient satisfaites". M. X.________, qui conteste le droit de la FVP et du RMR au remboursement de leurs prestations, a recouru en vain contre cette décision auprès du Tribunal des assurances. Ce dernier, dans un arrêt du 27 juin 2007, a retenu en bref que "c'est à bon droit que les prestations accordées par le RMR ont été compensées en application des règles légales en vigueur permettant de se passer de la signature de l'assuré", et que "c'est aussi à juste titre que la décision querellée ne tranche pas la question des prétentions de la FVP (relatives à l'aide sociale), et se contente de préciser à ce sujet que ses revendications seront honorées "à condition que les conditions requises soient satisfaites"."
C. Dans un courrier du 1er juillet 2005, l'Agence communale d'assurances sociales de Lausanne, qui avait eu préalablement connaissance de la décision de l'Office AI précitée, a établi un tableau répartissant les montants à rembourser aux différentes institutions ayant versé des aides financières à M. X.________, en fonction de la rente AI octroyée rétroactivement. Elle a alors informé l'intéressé qu'elle allait provisoirement bloquer le montant de 9'812,70 francs pour l'aide sociale versée par la FVP de juillet 1997 à mars 1998. A cette fin, elle a prié l'intéressé de signer un formulaire intitulé "Compensation avec des paiements rétroactifs de l'AVS/AI" ou de faire savoir s'il s'opposait à cette compensation. Cette lettre indiquait encore que 26'990,40 francs seraient payés au SPAS pour l'aide sociale versée par le CSR de janvier 2000 à août 2001, ainsi qu'en août 2003, et 31'633,90 francs au CSR (auquel avait été transféré le dossier du CSI entre-temps) en remboursement du RMR octroyé pour la période de janvier 1998 à février 2000.
L'intéressé n'a donné aucune suite à cette lettre.
D. Par lettre du 27 octobre 2005, le SPAS a demandé à M. X.________ plusieurs documents nécessaires à établir sa situation financière, en vue d'une éventuelle décision de remboursement de l'aide sociale touchée pendant la période de juillet 1997 à mars 1998, soit 11'943 francs.
Le 31 octobre 2005, le recourant a demandé au SPAS pour quelle raison ce montant divergeait de celui préalablement arrêté par l'Agence communale d'assurances sociales de Lausanne (9'812,70 francs).
Le 11 novembre 2005, le SPAS a expliqué qu'il s'était basé sur la rente AI allouée, soit 9 x 1'327 francs.
Le 15 novembre 2005, M. X.________ a fait valoir qu'il n'avait pas perçu indûment l'aide sociale pour la période concernée et que dès lors, les conditions de remboursement fixées par la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) n'étaient pas réalisées. Il a précisé que son seul revenu actuel provenait de sa rente AI.
Par décision du 29 novembre 2005, le SPAS a réclamé à M. X.________ le remboursement de 11'943 francs, correspondant au paiement rétroactif de l'Office AI pour la période de juillet 1997 à mars 1998, durant laquelle il avait bénéficié de l'aide sociale pour un montant supérieur.
E. Le 20 décembre 2005, M. X.________ a recouru contre cette décision en concluant à son annulation. Il se prévaut de l'art. 60 de la nouvelle Constitution vaudoise (Cst-VD), qui pose le principe d'une aide sociale non remboursable. Il fait valoir également qu'il n'a conclu aucun accord avec la FVP en vue d'obtenir l'aide sociale et qu'il n'a signé aucune autorisation permettant à l'Office AI de verser directement à la FVP les paiements rétroactifs réclamés par cette dernière. A titre subsidiaire, il s'étonne de la différence entre le montant retenu par l'Agence communale d'assurances sociales et celui réclamé par l'autorité intimée.
Dans sa réponse du 17 janvier 2006, le SPAS expose que seule la voie de la restitution était envisageable, l'intéressé ayant refusé de signer le formulaire ad hoc de compensation. Il ajoute que l'art. 60 Cst-VD, qui n'est pas directement applicable, est concrétisé par la loi sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV) entrée en vigueur le 1er janvier 2006, et que la décision attaquée repose encore sur la LPAS. Il précise enfin que le montant réclamé équivaut aux neuf mois de rentes AI octroyées rétroactivement pour la période en question.
M. X.________ a renoncé à déposer un mémoire complémentaire.
F. L'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur l'issue du recours déposé par l'intéressé le 26 décembre 2005 auprès du Tribunal des assurances.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), alors en vigueur, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Sous l'empire de la LPAS, l'art. 26 fondait le département à réclamer, par voie de décision, "le remboursement de toutes les prestations dues, y compris celles perçues indûment". Cet article reposait sur le principe institué à l'art. 25 al. 1 LPAS, à teneur duquel les personnes qui avaient bénéficié de l'aide sociale étaient tenues de la rembourser dans la mesure où leur situation financière ne risquait pas d'en être compromise. Ainsi, le législateur avait-il retenu que l'aide sociale n'était pas dispensée à fonds perdus, mais sous forme d'avances dont le remboursement pouvait être en principe exigé, pour autant que la situation financière du bénéficiaire le permît sans préjudice pour son avenir (BGC, printemps 1977, p. 761). Il convient donc d'examiner si les conditions de l'art. 25 al. 1 LPAS sont remplies.
b) Le tribunal a interprété la notion de situation financière difficile en ce sens que le requérant doit disposer des "ressources suffisantes" pour effectuer le remboursement, ce qui exclut qu'on ne laisse au débiteur que le minimum vital prévu par les normes de l'aide sociale ou par la législation fédérale sur la poursuite pour dettes; le but est d'éviter que l'intéressé soit maintenu dans une situation précaire que le législateur a précisément voulu exclure; ainsi, les "ressources suffisantes" sont atteintes lorsque le risque de tomber à nouveau dans la précarité est écarté (v. Tribunal administratif, arrêt PS.2000.0055 du 18 août 2000, consid. 3b). Cette interprétation correspond d'ailleurs au texte de l'art. 25 al. 1 LPAS, qui exige que la situation financière ne risque pas d'être compromise par le remboursement. Pour déterminer le niveau de la situation financière qui permet un remboursement, il appartient à l'autorité intimée d'analyser l'ensemble de la situation financière du requérant, et de veiller à ce que les acomptes envisagés ne la placent pas dans une situation financière difficile (PS.2004.0126 du 22 septembre 2005).
c) En l'espèce, il est établi que le recourant a touché l'aide sociale de juillet 1997 à mars 1998, par l'intermédiaire de la FVP, ce que celui-ci ne conteste pas, quand bien même il prétend qu'il n'avait, à l'époque, pas sollicité une tel soutien.
L'Office AI a octroyé une rente rétroactive totale de 98'949 francs. De ce montant, 26'990,40 francs ont été restitués au SPAS pour l'aide sociale perçue de janvier 2000 à août 2001, ainsi que pour le mois d'août 2003, selon la décision du SPAS du 23 mars 2004. 31'633,90 francs ont été restitués au CSR, le jugement du Tribunal des assurances du 27 juin 2007 étant entré en force. Si l'on déduit encore les 33,35 francs retenus pour les cotisations AVS/AI/APG et les 2'814 francs retenus pour deux mois payés par erreur, il subsiste un solde de 37'477,35 francs. Cette somme, immédiatement disponible, est donc largement suffisante pour couvrir les 11'943 francs réclamés par l'autorité intimée. On relèvera au passage que la somme litigieuse est certes différente du montant fixé par l'Agence communale d'assurances sociale de Lausanne (9'812,70 francs), mais elle demeure inférieure aux 13'752 francs d'aide sociale versée par le FVP, que l'autorité intimée aurait pu réclamer intégralement. En outre, c'est le SPAS qui est l'autorité compétente pour fixer le montant à rembourser, et non l'agence précitée.
Le remboursement contesté n'est ainsi pas susceptible de porter préjudice au recourant, dont la situation financière n'apparaît par ailleurs pas difficile au sens de la LPAS. Comme unique ressource, celui-ci bénéficie actuellement d'une rente AI, suffisante pour vivre, à tout le moins ne soutient-il pas le contraire. Force est donc de constater que les conditions posées par l'art. 25 al. 1 LPAS sont remplies.
Le recourant oppose toutefois à l'application des art. 25 et 26 LPAS la nouvelle Constitution vaudoise, qui pose le principe d'une aide sociale non remboursable.
a) Entrée en vigueur le 14 avril 2003, la nouvelle Constitution vaudoise consacre, à son titre II relatif aux droits fondamentaux, le droit de chaque personne dans le besoin de disposer d'un logement d'urgence approprié et des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 33 Cst-VD). Figurant au titre III relatif aux tâches et responsabilité de l'Etat, l'art. 60 let. b Cst-VD prévoit quant à lui que l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le canton les conditions d'une vie digne par une aide sociale en principe non remboursable, à l'inverse du principe consacré par la LPAS. A titre principal, le recourant invoque ce nouveau principe constitutionnel en faisant valoir que l'Etat ne saurait lui réclamer le remboursement d'arriérés de rentes sans violer l'art. 60 Cst-VD, qui ne permettrait d'aménager des exceptions que lorsque le bénéficiaire de l'aide réalise des gains extraordinaires (loterie ou héritage), mais non en cas d'allocation d'une rente de l'AI.
b) Au titre des dispositions transitoires et finales, l'art. 176 al. 2 Cst-VD retient que "les dispositions de l'ancien droit qui sont contraires aux règles directement applicables de la présente Constitution sont abrogées", l'al. 3 de cette disposition précisant que, "pour le reste, l'ancien droit demeure en vigueur tant que la législation d'application requise par la présente Constitution n'aura pas été édictée". Se pose dès lors la question de savoir si le principe du non remboursement de l'aide sociale constitue une règle directement applicable au sens de l'al. 2 de cette disposition ou si, au contraire, elle requiert une législation d'application au sens de l'al. 3 précité, auquel cas l'art. 25 LPAS demeurerait en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de celle-ci.
c) Le commentaire général relatif à l'avant-projet de la nouvelle Constitution du 14 juillet 1997 tel qu'il ressort du Rapport du Groupe de travail du 19 août 1997 (site internet http://www.constituante.vd.ch/SiteArchive/MaterielPreparatoire/Acrobat/avant_projet_ce.pdf) relève ce qui suit, au chapitre 2 relatif aux droits sociaux: " (…) Selon une opinion largement partagée, ces droits (sociaux) auraient une autre nature que les droits fondamentaux en ce qu'ils impliquent une prestation positive de la part de l'Etat appelant dans la plupart des cas l'élaboration de lois spéciales. En d'autres termes, les droits sociaux ne seraient pas des droits subjectifs susceptibles d'une appréciation directe, mais relèveraient plutôt d'une catégorie de normes destinées à inspirer l'action politique des autorités et, dans certaines situations particulières, les décisions des juges. Cette appréciation est exacte, s'agissant de toute une série de droits sociaux (droit au travail, au logement, à la culture, à la santé, à la sécurité sociale, etc.) dont la concrétisation suppose inévitablement l'intervention du législateur. En langage juridique, on dit de ces droits qu'ils ne sont pas "self executing" (…) ". Fort de ces réflexions, le Constituant a par la suite, non sans en avoir débattu, opté pour le caractère non remboursable de l'aide sociale tout en laissant au législateur la tâche d'assortir ce principe d'une liste d'exceptions (voir notamment les séances de l'Assemblée constituante n° 14 du 10 septembre 2000 et n° 35 du 30 novembre 2001, ad http://www.dire.vd.ch/constitution/historique/bulletins/bulletins.html; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil n° 140 (R 28/03) du 25 septembre 2003 sur la planification des travaux législatifs et de mise en œuvre de la Constitution, ad ch. 1.1.2, accessible sur le site http://www.dire.vd.ch/constitution/pdf/rapport-planification.pdf). Cela fut fait avec la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), qui énumère à son art. 41 les cas où le bénéficiaire est tenu au remboursement.
De ce qui précède, l'on déduit que, si le droit de chacun au minimum vital garanti par l'aide sociale prescrit à l'art. 33 Cst-VD est directement applicable en tant qu'il consacre un droit fondamental, le principe du caractère non remboursable de l'aide sociale prévu à l'art. 60 lit. b Cst- VD ne l'est en revanche pas: intégrée dans le titre relatif aux tâches de l'Etat, cette norme est destinée à inspirer l'action politique, dont la concrétisation présuppose par définition l'intervention du législateur. La LASV n'étant pas encore entrée en vigueur au moment où l'autorité intimée a statué, la LPAS demeure donc applicable à la présente cause, de sorte que le remboursement de l'aide sociale reste fondé dans son principe. Au demeurant, on notera que l'art. 46 LASV prévoit expressément que si des prestations d'assurances sociales sont octroyées rétroactivement, le bénéficiaire est tenu de restituer les montants reçus au titre de prestations du RI.
Le présent arrêt est rendu sans frais. N'obtenant pas gain de cause, le recourant, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 29 novembre 2005 est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 4 décembre 2007
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.