CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 février 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Edmond C. de Braun et Antoine Rochat, assesseurs,
recourante
A. X.________, à 1********,
autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, à Lausanne,
Objet
Aide sociale
Recours A. X.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 2 novembre 2005 (refus d'allouer une avance sur pensions alimentaires non payées)
Vu les faits suivants
A. A. X.________ a bénéficié du revenu minimum de réinsertion (RMR) dès le 1er janvier 2002. Son droit a été renouvelé pour une seconde année à compter du 1er février 2003. Dès le 1er février 2004, elle a bénéficié des prestations de l’aide sociale vaudoise.
A. X.________ est copropriétaire avec son ex-mari B. X.________ d'un appartement à 1******** où elle vit avec ses enfants C. X., né le 8 février 1986 et D. X., né le 26 décembre 1990. L'estimation fiscale de cet appartement se monte à 500'000 fr. Elle bénéficie d'un prêt hypothécaire, octroyé par la société Y.________ (ci après: la Y.), dont le solde se montait à 411'216 fr.65 au 2 novembre 2004 (dont 360'000 en 1er rang et 51'216.65 en 2e rang). Ce prêt a été dénoncé au remboursement par la Y..
B. Par décision du 24 mars 2005, le Service de prévoyance et d'aide sociales, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci après: BRAPA) a refusé d'allouer à A. X.________ une avance sur pensions alimentaires non payées. A l'appui de cette décision, le BRAPA invoquait le fait que la fortune de cette dernière (soit la différence entre l'estimation fiscale de son appartement et le solde du prêt hypothécaire) dépassait les normes prévues pour un adulte et deux enfants. A. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 mars 2005 en concluant à sa réforme, en ce sens que des avances sur pension alimentaire lui soient allouées.
C. Dans un arrêt du 30 juin 2005, le Tribunal administratif a admis le recours au motif qu'une différence positive entre l’estimation fiscale d’un immeuble et la dette hypothécaire grevant ce dernier ne permettait pas de d'établir l’existence d’une fortune disponible. Le tribunal relevait que seule une instruction procédant d’une expertise, d’une évaluation par une régie immobilière ou de toute autre mesure propre à rendre compte d’un état des lieux était à même d’établir un montant susceptible d'être retenu au titre de fortune immobilière. Le tribunal a par conséquent admis le recours, annulé la décision attaquée et retourné le dossier au BRAPA, afin qu’il procède aux mesures d’instruction nécessaires. A cette occasion, il a également invité le BRAPA à examiner si, comme le soutenait la recourante, son appartement avait été financé en partie par un prélèvement sur son deuxième pilier qu’elle devrait reverser à l’institution de prévoyance en cas de réalisation.
D. A la suite de l’arrêt du 30 juin 2005, le BRAPA a fait procéder à une expertise de l’appartement d’A. X.________. Cette expertise, datée du 27 octobre 2005, estime sa valeur à 522'550 francs (soit la moyenne entre la valeur de rendement arrêtée à 560'000 francs et la valeur intrinsèque arrêtée à 485'100 francs).
E. Dans une décision du 2 novembre 2005, le BRAPA a refusé d’allouer une avance sur pensions alimentaires non payées à A. X.________ en invoquant une nouvelle fois le fait que sa fortune dépasse la limite des normes prévues pour un adulte et deux enfants, soit 27'000 francs. Cette décision relève qu’A. X.________ disposerait d’une fortune de 110'334 francs, soit la différence entre la valeur estimée de l’appartement (522'550 francs) et la dette hypothécaire grevant ce dernier (412'216 francs).
F. A. X.________ s’est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 4 novembre 2005. A l’appui de son recours, elle relève notamment que, en cas de vente de l’appartement, elle devrait rembourser un montant de 46'000 francs à son deuxième pilier. Elle soutient en outre que la décision attaquée ne tiendrait pas compte d’une dette de 36'000 francs contractée en France. Enfin, elle conteste l’expertise invoquée par le BRAPA en mettant en avant la vétusté des équipements de l’appartement. Le BRAPA a déposé sa réponse et son dossier le 6 décembre 2005 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Interpellé à cet égard, le BRAPA a précisé le 15 décembre 2005 que la personne qui a effectué l’expertise du bien immobilier est "gestionnaire de dossiers" au Service des assurances sociales et de l’hébergement (SASH), qu’il est au bénéfice d’une formation bancaire – crédit hypothécaire – et qu’il effectue depuis 1992 des estimations immobilières pour la caisse AVS. A. X.________ a déposé des observations complémentaires le 6 janvier 2006 en relevant qu’une expertise de son appartement par un agent immobilier donnerait peut-être une estimation différente.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé à l’art. 24 de la Loi du 24 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociale (LPAS), en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, le recours est intervenu en temps utile. S’agissant du délai de recours, on relèvera que la Loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires (LRAPA) prévoit également un délai de recours de trente jours.
a) Selon l'art. 20b al. 1 LPAS, l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. Les montants versés à ce titre ne sont pas remboursables par la personne bénéficiaire, l'Etat s'assurant la cession des droits du créancier d'aliments sur la pension future. L'art. 20 du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS (RPAS) précise que l'avance n'est accordée qu'aux personnes dont le revenu ou, respectivement, la fortune, sont inférieurs aux limites prévues par les art. 20 et suivant du règlement; le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: le département) peut toutefois, dans les cas de nécessité, dépasser ces limites. L'art. 20a RPAS fixe à 27'000 fr. la limite de fortune pour une famille composée d'un adulte et de deux enfants. L'art. 2 du règlement du 30 novembre 2005 d'application de la loi du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires prévoit la même limite.
b) La limite de fortune fixée par la réglementation cantonale a pour effet de contraindre le requérant à réaliser les avoirs dont il dispose, avant de pouvoir faire appel aux prestations de l'Etat (F. Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p. 155). Toutefois, seuls sont pris en considération les avoirs effectivement disponibles ou réalisables à court terme; les organismes d'aide sociale peuvent renoncer à la réalisation de la fortune lorsque le bénéficiaire ou sa famille seraient placés dans une situation de rigueur excessive, ou lorsque la mesure ne produirait pas un effet économique significatif ou encore si l'aliénation envisagée n'apparaîtrait pas raisonnable pour d'autres raisons (Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise établi par le département, p. 15, ad II-2.0, §3). La fortune immobilière doit en principe être réalisée ou l'immeuble mis en location sans délai dès que le propriétaire fait appel aux prestations de l'aide sociale (TA, arrêts du 7 août 1996, PS.1995.00186, et du 10 janvier 1997, PS.1995.00378); il faut toutefois que la vente du bien-fonds procure au requérant un bénéfice ou que la mise en location de son immeuble apporte une amélioration significative de sa situation. A défaut l'autorité peut renoncer à exiger la vente du bien-fonds lorsque le logement procure à son propriétaire des conditions financières avantageuses; l'aide sociale est alors subordonnée à la constitution d'un gage immobilier en faveur de l'Etat, pour en garantir le remboursement (Recueil d'application, p. 53 ad II-6.3). Ces principes concernant les prestations de l'aide sociale sont applicables au versement d'avances sur pensions alimentaires (TA, arrêts PS 2003.0086 précité, PS.1992.0115 du 22 janvier 1993, PS 1995.0186 du 7 août 1996, PS.1999.0096 du 11 novembre 1999). Est cependant réservée la question de la prise en compte d'un immeuble dans la fortune du requérant. Selon la jurisprudence, ce n'est qu'en matière d'aide sociale que l'autorité peut faire abstraction de la valeur d'un immeuble occupé par son propriétaire lorsque cette situation est économiquement avantageuse: ce n'est en définitive que pour limiter l'ampleur de l'aide à accorder que l'intéressé est dispensé de réaliser son bien immobilier. La situation est autre dans le domaine des avances, où il n'y a pas à garantir un droit élémentaire au logement. On relève à cet égard que l'aide sociale telle que prévue à l'art. 17 LPAS - qui procède d'une ultima ratio (art. 3 al. 2 LPAS) lorsque l'intéressé ne peut même plus assurer ses besoins vitaux et se traduit alors par des avances remboursables par le bénéficiaire (art. 26 LPAS) - ne saurait être confondue avec l'aide accordée par l'Etat à un crédirentier afin qu'il se sorte d'une situation que la loi qualifie d'économiquement difficile, ceci par le versement de prestations périodiques qui, elles, ne sont pas remboursables par le bénéficiaire, supportant par là-même le risque d'insolvabilité du débirentier. En d'autres termes, le "droit à des avances" consacré par l'aide sociale vaudoise doit être distingué du fait qu'il incombe à l'Etat, lorsque les conditions légales se trouvent réunies et dans le respect de celles-ci, d'accorder des "avances sur un droit" que le requérant a vainement tenté de faire valoir à l'encontre du titulaire de l'obligation d'entretien. En pareil cas, si l'autorité se doit effectivement d'assumer le mandat d'encaissement des pensions impayées lorsqu'il lui est confié, son devoir n'est pas de placer le requérant dans la situation économique optimale à laquelle il prétend; l'approche de sa situation doit dès lors être sous-entendue par une logique d'examen préalable de ses revenus, puis du capital dont il est réputé pouvoir disposer, alors qu'en matière d'aide sociale au sens strict, qui subsiste comme ultime filet de sauvetage et où l'on se trouve par définition confronté à la question du minimum vital, la réalisation éventuelle de la fortune s'envisage avec une acuité particulière (TA, arrêt PS. 99.0096 du 11 novembre 1999).
c) En l’occurrence, la recourante est copropriétaire d’un appartement de cinq pièces sis 1********. Selon l'expertise effectuée par le spécialiste du SASH, qui se fonde à la fois sur la valeur de rendement et la valeur intrinsèque, la valeur de cet appartement peut être estimée à 522'550 francs. Compte tenu du marché immobilier, du type d’objet et de sa localisation, le tribunal n’a pas de raison de s’écarter des conclusions de cette expertise, ceci quand bien même elle a été effectuée par un expert immobilier employé d’un service (SASH) qui dépend du même département que le BRAPA. Ces conclusions ne sauraient notamment être remises en cause par le fait que, selon les dires de la recourante, les équipements tels qu'appareils électroménagers, radiateurs électriques et moquettes sont âgée (15 ans) et devraient être changés. En effet, il résulte du rapport de l'expert que cet élément a été pris en compte dans son appréciation.
Vu ce qui précède, il n’y a pas lieu de donner suite à la requête de la recourante tendant à ce qu’une expertise soit effectuée par un expert immobilier extérieur à l’administration.
La recourante soutient encore qu'il convient de déduire de sa fortune un montant de 46'000 francs utilisé pour réduire la dette hypothécaire, qui serait affecté à un but de prévoyance, ainsi qu’une dette de 36'000 francs qu’elle aurait contractée en France.
a) Selon la jurisprudence, un capital de prévoyance professionnelle doit être considéré comme fortune s’il est libéré (cf.TA, arrêts PS.2003.0216 du 2 avril 2004, PS.2003.0157 du 20 janvier 2004, PS.2003.0021 du 10 septembre 2003).
En l’occurrence, la convention sur effets du divorce signée par les époux X.________ le 29 juin 2000 montre que l’ex-époux de la recourante disposait d’une prestation de libre passage de 93'000 francs environ, déposée sur un compte de libre passage, qui lui a été versée en espèces à cette époque dès lors qu'il avait décidé de quitter définitivement la Suisse. En exécution de la convention sur effets du divorce, une partie de ce montant (soit 45'000 fr.) a été utilisée pour rembourser l’hypothèque grevant en deuxième rang l’appartement de 1********.
Vu ce qui précède, on constate que le montant de 45'000 francs a d’abord été libéré en faveur de l’ex-époux de la recourante, puis utilisé pour rembourser une partie de l’hypothèque grevant l’appartement dont ils sont propriétaires. Partant, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que ce montant devait être pris en compte au titre de fortune, dès lors qu’il avait été libéré préalablement. C’est ainsi à tort que la recourante soutient que ce capital devra être remboursé à l’institution de prévoyance en cas de vente de l’appartement. Comme l’a relevé l’autorité intimée, ceci est confirmé par le fait qu’aucune restriction du droit d’aliéner n’est mentionnée au Registre foncier, alors que c'est le cas lorsqu'un montant versé par une institution de prévoyance au titre de l'encouragement à la propriété doit être remboursé en cas de vente du logement (cf. art. 30 d et e LPP).
Vu ce qui précède, il n’y a pas lieu d’examiner si, comme le soutient la recourante, un montant de 36'000 francs correspondant à une dette contractée en France doit être déduit de sa fortune. En effet, même dans cette hypothèse, sa fortune (correspondant à la valeur de son appartement sous déduction du solde du prêt hypothécaire et de la dette de 36'000 fr.) serait supérieure à 27'000 francs.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à l’art. 4 al. 2 du Règlement du 24 juin 1998 sur les émolument et les frais perçus par le Tribunal administratif, le présent arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires du 2 novembre 2005 est confirmée.
III. Il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mars 2006
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint