décision du 7 septembre 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 29 décembre 2005

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.

recourants

A. X.________, à 1********

B. X.________, à 1********

autorité intimée

Centre social régional de l'Ouest lausannois, à Renens

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet

Aide sociale

Recours A. X.________ et B. X.________ c/ décision du Centre social régional de l'Ouest lausannois du 7 septembre 2005 (aide sociale)

Vu les faits suivants

A. A. X.________ et B. X., ressortissants chiliens, nés respectivement les 4 août 1950 et 7 avril 1958, ont déposé une demande d’aide sociale le 27 juillet 2005, car les indemnités journalières pour perte de gain touchées par l’intéressé prenaient fin au 13 août 2005. B. X. travaille pour Migrol et son salaire est variable ; son revenu net s’est élevé à 2'371.90 fr. au mois de juillet 2005 et à 2'136.25 fr. au mois d’août 2005. Ils vivent avec leur fille, C. X., née le 4 juin 1983, qui est au chômage et qui perçoit une indemnité journalière de 50.80 fr. brut. A. X. souffre de problèmes de santé depuis le 6 août 2003 au niveau du col du fémur ; il doit subir des opérations à la hanche. Il n’exerce aucune activité lucrative.

B. Par décision du 7 septembre 2005, le Centre social régional de l’Ouest lausannois (ci-après : le centre social) a alloué aux époux X.________ des prestations d’aide sociale à concurrence de 477.35 fr. pour le mois d’août 2005. Ce montant se décompose comme suit : 1'408.30 fr. (forfait sans loyer) ; loyer pris en compte aux 2/3 (1'205.30 fr.) ; déduction des revenus de B. X.________ (-2'136.25 fr.).

C. a) A. X.________ et B. X.________ ont recouru le 4 octobre 2005 auprès du Tribunal administratif contre cette décision en concluant à son annulation; ils contestent le montant du forfait 1 (forfait sans loyer) qui n’aurait été pris en compte que partiellement et ils soutiennent que le forfait 2 n’aurait pas été comptabilisé. Enfin, la décision ne prendrait pas en considération les frais d’acquisition du revenu de B. X.________ (frais de repas et de transports), ainsi que les dépenses liées au traitement médical que doit subir A. X.________.

b) Le centre social s’est déterminé le 11 novembre 2005 en concluant au maintien de sa décision ; le forfait 1 avait été calculé aux 2/3 de 1'880 fr., soit 1'253.30 fr., en raison de la composition du ménage, car la fille des époux X.________ ne pouvait être prise en considération dans la demande d’aide de ses parents, étant majeure et ne suivant pas une formation. S’agissant du forfait 2, il s’élevait à 155 fr. pour deux personnes et il avait été ajouté au forfait 1. Concernant les frais d’acquisition du revenu réalisé par B. X., ils n’avaient pas pu être pris en considération, car aucun document n’était en possession du centre social au moment de sa prise de décision et cette question n’avait pas été soulevée par les intéressés avant l’entretien mensuel du 10 octobre 2005. Les frais médicaux de A. X. avaient été en revanche remboursés à concurrence de 67.20 fr., selon les décomptes produits.

Considérant en droit

a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (cf. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JdT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JdT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JdT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).

La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées, dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JdT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du département (art. 12 al. 1 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]). Le SPAS a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).

aa) Le centre social régional (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

bb) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (recueil ch. II-3.2 ; forfait 1). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (recueil ch. II-3.3):

"- Nourriture, boisson et tabac.

• Vêtements et chaussures.

• Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

• Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris taxe pour ordures).

• Achats de menus articles courants.

• Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

• Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics locaux, entretien vélo/vélomoteur).

• Communications à distance (téléphone, frais postaux).

• Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

• Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilette).

• Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

• Boissons prises à l'extérieur.

• Assurance mobilière.

• Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (recueil ch. II-3.4). Quant au forfait 2 pour l'entretien prévu par le recueil, il constitue un complément au revenu destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale; grâce à lui, les bénéficiaires gagnent en autonomie; ils acquièrent une marge de manœuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de formation ou de déplacements (recueil ch. II-3.6). En outre, lorsque plusieurs adultes vivent dans une communauté de type familial, soit lorsque les différents partenaires de la communauté assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunication notamment), il convient d'opérer un partage proportionnel entre la part incombant aux personnes bénéficiant de l'aide sociale et celle à la charge des autres personnes de la communauté et disposant d'un revenu (recueil ch. II-12.9). Outre le partage des frais de loyer, le calcul de la contribution est le suivant: une personne aidée vivant avec d'autres disposant d'un revenu recevra une part d'un forfait 1 calculé pour le nombre de personnes partageant le ménage, auquel s'ajoute un forfait 2 pour 1 personne et lorsqu’il s’agit d’un couple aidé vivant avec une autre personne disposant d’un revenu, il recevra 2/3 d’un forfait 1 pour 3 personnes, auquel s’ajoute un forfait 2 pour 2 personnes (cf. notamment arrêt TA PS 2004/0102 du 23 décembre 2004).

ccc) La notion de personnes vivant dans le même ménage se comprend comme l'ensemble des personnes qui partagent le même logement, formant une communauté économique de type familial. Il s'agit de personnes qui assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles (gîte, couvert, lessive, entretien, télécommunications, etc.). A l'inverse, des personnes qui vivraient sous le même toit sans assumer ni financer ensemble les fonctions ménagères conventionnelles, en particulier qui ne partageraient pas les charges liées à l'achat de nourriture et de boissons, ne forment pas une communauté familiale mais entretiennent uniquement des rapports de colocation (recueil ch. II-2.9). Cette situation ne peut toutefois concerner des parents et leurs enfants, même majeurs, lesquels forment naturellement une communauté familiale et ne peuvent être considérés comme de simples colocataires, peu importe à cet égard qu'ils vivent sous le même toit et partagent une vie familiale par choix ou par nécessité. Le tribunal a ainsi jugé à plusieurs reprises qu'un enfant majeur hébergé chez son père ou sa mère formait avec lui un ménage au sens du ch. II-12.9 du recueil (cf. arrêts TA PS 1998/0211 du 24 décembre 1998, PS 2000/0146 du 5 janvier 2001).

d) En l’espèce, les recourants contestent la prise en considération du forfait 1 aux 2/3. Pourtant, le ménage formé avec leur fille constitue une communauté familiale du simple fait qu'ils vivent ensemble sous le même toit. L'autorité intimée a dès lors procédé à une application correcte de la loi et du recueil en calculant le montant de l'aide à allouer sur la base de 2/3 du forfait 1 pour 3 personnes, auquel s'ajoute le forfait 2 pour 2 personnes ([1'880 x 2/3]+155), soit un total de 1'408.30 fr. En effet, les recourants ne soutiennent pas que leur fille serait hébergée gratuitement. Il est dès lors conforme à la loi et au recueil de tenir compte de sa participation financière aux charges ménagères et au loyer pour un tiers.

a) Une décision administrative peut être modifiée aux mêmes conditions que celles applicables à la révision des décisions et arrêts des autorités judiciaires. Les articles 136 et 137 OJ et 66 PA sont applicables par analogie pour examiner si une décision doit être révisée. Parmi les différents motifs de révision, l’existence de faits ou de moyens de preuves nouveaux est la cause de révision la plus souvent invoquée (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Volume II, p. 943-944). Les faits nouveaux ne sont pas ceux qui surviennent après la décision attaquée ; il s’agit de faits antérieurs à la décision attaquée, que l’auteur de la demande de révision n’avait pu, sans sa faute, alléguer auparavant. En d’autres termes, il faut une impossibilité non fautive d’avoir eu connaissance des faits à temps pour pouvoir les invoquer avant que la décision ne soit rendue (cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d’organisation judiciaire, Volume V, Articles 136 à 171, ad art. 137, p. 29-30, ch. 2.2.5). S’agissant des moyens de preuves nouveaux, ils doivent se rapporter également à des faits antérieurs à la décision attaquée ; il faut que ces moyens n’aient pas pu être administrés avant la prise de décision ou que les faits à prouver soient des faits nouveaux au sens défini ci-dessus (cf. André Grisel, op. cit., p. 944). Un autre motif de révision est réalisé lorsque l’autorité a statué en se fondant par inadvertance sur un état de fait incomplet ou différent de celui qui résultait du dossier, mais pas dans le cas où elle aurait apprécié de manière erronée, soit les preuves administrées, soit la portée juridique de cet état de fait (cf. Jean-François Poudret, op. cit., ad art. 136, p. 17, ch. 5).

b) La situation du bénéficiaire de l'aide sociale fait l'objet d'une appréciation mensuelle à la suite d'un entretien avec l’assisté au terme duquel l'autorité procède d'office à un réexamen de la situation pour déterminer le montant des prestations auxquelles l'intéressé a droit. En d'autres termes, il n'existe pas une décision de principe allouant les prestations de l'aide sociale à la personne concernée mais bien une succession de décisions par lesquelles l'autorité alloue chaque mois les indemnités mensuelles auxquelles peut prétendre le bénéficiaire si les conditions donnant droit à l'octroi de l'aide sociale sont remplies (cf. arrêt TA PS 2002/0100 du 4 octobre 2004).

c) En l’espèce, les recourants sollicitent le remboursement de frais d’acquisition du revenu, ainsi que de frais médicaux. Il ressort pourtant du journal tenu par l’assistant social que de telles charges, particulièrement les frais de transport, n’ont été mentionnées que lors de l’entretien du 10 octobre 2005, ce qui n’a d’ailleurs pas été contesté par les recourants. Or, il incombe aux bénéficiaires de l’aide sociale de collaborer avec les autorités. L'art. 23 al. 1 LPAS dispose en effet que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'obligation de collaborer porte en particulier sur les revenus, la fortune, la situation familiale et l'état de santé de l'intéressé. Aucun fait nouveau ne justifie ainsi de réviser la décision attaquée, puisque les recourants n’allèguent pas s’être trouvés dans une impossibilité non fautive de produire tous les justificatifs attestant des frais dont ils demandent le remboursement.

Il résulte des précédents considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS) et il n’est pas alloué de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Centre social régional de l’Ouest lausannois du 7 septembre 2005 est maintenue.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 décembre 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.