Arrêt du 15 mai 2006

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 15 mai 2006

Composition

M. François Kart, président; Mme Céline Mocellin et M. Patrice Girardet, assesseurs.

recourante

X.________, à 1********,

autorité intimée

Centre social régional de l'Ouest-Lausannois, à Renens,

autorités concernées

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne,

Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne,

Objet

aide sociale

Recours X.________ c/ décision du Centre social régional de l'Ouest-Lausannois du 23 septembre 2005 (suspension du forfait 2 et diminution du forfait 1 de 15 % pour une durée de 3 mois)

Vu les faits suivants

A. X.________, née le 27 novembre 1982, a bénéficié à différentes reprises de prestations de l'aide sociale vaudoise à partir du 1er décembre 2001. Depuis le mois de mars 2004, elle est suivie par le Centre social régional de l'Ouest-Lausannois (ci après: le CSR).

B. X.________ a revendiqué l'indemnité de chômage à partir du 11 mars 2004 et un deuxième délai-cadre d'indemnisation lui a été ouvert par la Caisse cantonale de chômage (ci-après : la Caisse) depuis cette date jusqu'au 10 mars 2006. Apparemment, la Caisse a éprouvé certaines difficultés à obtenir de X.________ les documents requis pour que celle-ci puisse exercer son droit à l'indemnité.

C. Le 30 mars 2004, X.________ a signé en faveur de la Caisse un document intitulé "assignation en paiement 466 et suivants CO" dans laquelle elle l'autorisait à verser la totalité de ses indemnités chômage au CSR.

D. En date du 8 septembre 2005, la Caisse a informé X.________ qu'il lui manquait le formulaire "indication de la personne assurée" (formulaire IPA) pour le mois d'avril 2005, dont elle avait besoin pour lui verser l'indemnité chômage correspondant à cette période. A cette occasion, la Caisse relevait également que X.________ n'avait pas fourni les attestations requises pour des gains intermédiaires obtenus aux mois de mais, juin, juillet et août 2005, en l'invitant à les faire remplir par son employeur.

E. Dans une décision du 23 septembre 2005, le CSR a, pour une durée de trois mois, supprimé le forfait II et diminué de 15 % le forfait I de X., soit une réduction mensuelle totale de l'aide sociale de 251 francs 50 à partir du 1er septembre 2005. Cette sanction était motivée par le fait que X. n'avait pas remis à la Caisse le formulaire IPA pour le mois d'avril 2005 et qu'elle n'avait pas déclaré ses gains intermédiaires pour les mois de mai à août 2005.

F. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 3 octobre 2005 en concluant implicitement à l'annulation de la sanction prononcée à son encontre. Le CSR a déposé sa réponse le 28 octobre 2005. Le Service de prévoyance et d'aide sociales a déposé des observations le 21 novembre 2005. Dans des observations déposées le 17 janvier 2006, la Caisse a précisé que, durant les mois de mai à août 2005, elle avait versé à X.________ des indemnités compensatoires, suite aux gains intermédiaires réalisés. Dans des observations finales du 7 mars 2006, le CSR a précisé qu'il avait finalement perçu le 8 décembre 2005 les indemnités de chômage dues à la recourante, ceci en remboursement partiel de ses avances.

Considérant en droit

Déposé dans le délai de trente jours prévu par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

a) Sous la note marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.) prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst. mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

Dans le Canton de Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21 LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par le département, selon les dispositions d'application. Le Service de prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : le Recueil) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine "(1'010 fr. par mois pour une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché.

b) L'art. 23 LPAS prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail. Que la réglementation cantonale prévoie de sanctionner un manquement par la suppression de l'aide est cependant insuffisant dès lors que celle-ci est garantie par l'art. 12 Cst., qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss; TA, arrêt PS 2002.0171 du 27 mai 2003).

Les normes CSIAS tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :

• refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;

• refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;

• réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive). Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité. (arrêt PS 2002.0171 précité).

S'agissant de ce dernier principe, F. Wolffers (cf. Grundriss des Sozialhilferechts, Berne, 1993, p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167), étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur le fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe être illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (p. 169).

c) Outre ces aspects de droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore que la réduction de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit., p. 168); tout au plus pourrait-on réserver les cas de violations graves de ses obligations par le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction (Cf. arrêt PS 2002.0171 précité).

Au plan cantonal, la question des sanctions est traitée au chiffre II-14.0 du Recueil. On y lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide sociale, tels que la dissimulation de ressources, le manque d'efforts pour retrouver du travail ou le refus d'un emploi convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations circonstancielles ou du forfait 2 puis enfin (par) une réduction maximum de 15 % du forfait 1. En référence à la jurisprudence du Tribunal administratif, le Recueil prévoit que, sous réserve de la dissimulation de ressources, l'autorité compétente doit d'abord prononcer un avertissement.

3. Dans le cas d'espèce, on constate tout d'abord que, avant de prononcer la sanction litigieuse (soit la diminution de 15 % sur forfait I et la suppression du forfait II pour une durée de trois mois), le CSR n'a pas adressé d'avertissement à la recourante. On note à cet égard que, si un avertissement a été adressé à la recourante par son assistante sociale le 7 octobre 2004 en raison d'un rendez-vous manqué à l'ORP, celui-ci a ensuite été annulé dès lors que l'ORP a admis les explications fournies (cf. journal de l'assistante sociale p. 25). En se référant aux différents comportements pouvant conduire à des sanctions énumérés au chiffre II-14.0 du Recueil, on constate en outre que le seul susceptible d'entrer en considération serait le refus de la recourante d'entreprendre des démarches auprès de l'assurance-chômage afin de faire valoir ses droits à des prestations. Même si la recourante n'a peut-être pas toujours fait preuve de toute la diligence requise dans ses démarches, on constate à cet égard que cette dernière a finalement fait le nécessaire afin que les prestations de l'assurance-chômage auxquelles elle avait droit lui soient versées, y compris pour le mois d'avril 2005. On constate ainsi que la recourante a finalement transmis à la caisse à la fin du mois de septembre 2005 le formulaire "IPA" pour le mois d'avril 2005, ce qui a permis à cette dernière de verser au CSR au mois de décembre 2005 les indemnités chômage encore dues à la recourante. Certes, la recourante n'a semble-t-il fait le nécessaire pour remettre à la caisse le formulaire IPA du mois d'avril qu'à réception de la décision attaquée du 23 septembre 2005. On peut par conséquent a priori reprocher à cette dernière de ne pas avoir effectué spontanément les démarches nécessaires pour percevoir les indemnités chômage et diminuer l'intervention de l'aide sociale, ce qui aurait pu justifier une sanction. Cela étant, ainsi que cela a été relevé ci-dessus, une telle mesure aurait impliqué au préalable qu'un avertissement formel soit notifié à la recourante avec une menace de la sanctionner si cette dernière devait à nouveau entraver par ses agissements le versement des indemnités chômage.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que la recourante a été sanctionnée à tort et que son recours doit par conséquent être admis. Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la recourante puisque cette dernière n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Centre social régional de l'Ouest-Lausannois du 23 septembre 2005 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

sg/Lausanne, le 15 mai 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint