CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 décembre 2005
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Sophie Rais Pugin et Mme Ninon Pulver, assesseurs.
recourante
A.________, à 1********
autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
autorité concernée
CSR-Morges-Aubonne, à Morges
Objet
RMR - revenu minimum de réinsertion
Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et d'aide sociales du 25 juillet 2005 (octroi du RMR jusqu'à fin juillet 2005 seulement)
Vu les faits suivants
A. Le 9 décembre 1998, le Centre social régional de Morges-Aubonne (ci-après : le CSR) a mis A.________ au bénéfice du revenu minimum de réinsertion (RMR), au sens des art. 27ss de la loi sur l’emploi et l’aide aux chômeurs, du 25 septembre 1996 (LEAC ; RSV 837.01), à compter du 1er novembre 1998. Des allocations ont été versées pendant douze mois, soit jusqu’en novembre 1999. Le 17 novembre 1999, le CSR a prolongé les effets de la décision du 9 décembre 1998, pour une nouvelle période de douze mois. Des allocations ont été versées jusqu’en février 2000.
A cette époque, A.________ a trouvé un emploi, dès le 1er mars 2000. A raison de cela, l’octroi des prestations a été suspendu dès fin février 2000. Son contrat de travail ayant été résilié, A.________ a présenté une nouvelle demande d’allocations au titre du RMR, en juin 2000. Les prestations ont été versées de juin à octobre 2000. Du 20 novembre 2000 au 30 avril 2003, A.________ a exercé un emploi à plein temps. Elle a été licenciée avec effet au 1er mai 2003. Elle a bénéficié des prestations de l’assurance-chômage jusqu’au 30 avril 2005.
B. Le 10 mai 2005, A.________ a présenté une nouvelle demande de prestations au titre du RMR. Le 25 mai 2005, le CSR a admis cette requête, mais uniquement pour le solde de la deuxième période de douze mois, soit trois mois.
Le 25 juillet 2005, le Service cantonal de la prévoyance et de l’aide sociale (ci-après : le SPAS) a rejeté le recours formé par A.________ contre cette décision, qu’il a confirmée. Il a considéré, en bref, qu’au regard de l’art. 48 LEAC, les prestations du RMR ne pourraient être versées que pendant vingt-quatre mois au maximum (soit deux périodes de douze mois). Ce ne serait qu’après l’expiration de cette période que l’octroi de nouvelles prestations serait envisageable. En l’occurrence, des allocations ne pourraient être versées que pour le solde de la période accomplie, soit trois mois.
C. A.________ recourt contre cette décision. Elle fait valoir que dès lors que les conditions légales seraient remplies, elle aurait droit aux prestations au titre du RMR, sans aucune restriction. Elle requiert l’effet suspensif, aux fins de « l’ouverture d’un deuxième droit RMR ».
Le SPAS conclut au rejet du recours et de la requête d’effet suspensif. Le CSR propose le rejet de la demande d’effet suspensif. Invitée à répliquer, A.________ a maintenu le recours.
D. Le CSR a versé à la recourante des prestations au titre du RMR jusqu’en juillet 2005. Dès le 1er août 2005, il l’a mise au bénéfice de l’aide sociale.
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 27 LEAC, les personnes sans emploi, qui ont épuisé leur droit aux prestations de l’assurance-chômage ou qui n’ont y pas droit peuvent bénéficier du RMR (al. 1) ; celui-ci comprend un montant couvrant les besoins vitaux et personnels indispensables, ainsi qu’un supplément correspondant à l’exécution du contrat de réinsertion au sens de l’art. 39 LEAC, et des mesures destinées à favoriser la réinsertion professionnelle et/ou sociale du requérant (al. 2).
L’art. 48 LEAC prévoit que le RMR est accordé jusqu’à ce que le bénéficiaire retrouve une activité professionnelle, mais pour une durée maximale de douze mois (al. 1) ; au-delà, une nouvelle demande peut être formée pour une période identique; le RMR ne peut toutefois être versé pendant plus de vingt-quatre mois en tout (al. 2) ; une fois le droit au RMR épuisé, une nouvelle demande peut être formée, pour autant que le requérant ait au préalable exercé une activité lucrative pendant une année au moins, et épuisé ses nouveaux droits aux prestations de l’assurance-chômage (al. 3).
Le dossier du SPAS contient la copie d’une directive, datée de juillet 2003 et relative à l’application de l’art. 48 LEAC. Ce document précise que le bénéficiaire qui n’a pas épuisé ses droits pour la durée de vingt-quatre mois et qui présente ultérieurement une nouvelle demande ne peut prétendre, dans un premier temps, qu’au solde de la première période de vingt-quatre mois.
En l’occurrence, la recourante a reçu les prestations du RMR pendant une première période complète de douze mois (soit de novembre 1998 à octobre 1999), puis pendant une deuxième période d’une durée totale de neuf mois (soit quatre mois, de novembre 1999 à février 2000, puis cinq mois, de juin à octobre 2000). Le SPAS et le CSR considèrent dès lors que la recourante ne pourrait prétendre à l’ouverture d’un nouveau droit aux prestations du RMR, qu’après la fin de la période antérieure au cours de laquelle les prestations du RMR ont été versées. Concrètement, la recourante n’aurait droit qu’au solde de la deuxième période de prestations, soit trois mois (douze mois, moins les neuf mois à raison desquels les prestations ont déjà été touchées). En d’autres termes, l’autorité intimée part du point de vue que l’octroi d’un nouveau droit au sens de l’art. 48 al. 3 LEAC présuppose l’épuisement préalable du droit visé à l’art. 48 al. 2 LEAC. La recourante conteste cette conception. Elle allègue remplir les conditions d’octroi du RMR selon l’art. 48 al. 3 LEAC. Elle tient pour absurde la solution retenue dans la décision attaquée, en tant qu’elle dissuade le bénéficiaire du RMR de reprendre une activité rémunérée avant la fin de la période de vingt-quatre mois régie par l’art. 48 al. 2 LEAC.
La loi ne tranche pas expressément la question soumise au tribunal. Il faut procéder par interprétation.
a) La loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n’est pas absolument clair ou si plusieurs interprétations en sont possibles, il faut rechercher la portée véritable de la norme en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l’esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d’autres dispositions légales (ATF 131 I 74 consid. 4.1 p. 80/81 ; 131 V 59 consid. 5.3 p. 62, 90 consid. 4.1 p. 93, et les arrêts cités).
b) L’art. 48 LEAC forme à lui seul la Section VIII de la loi, régissant la durée de l’octroi du RMR. L’al. 1 de cette disposition fixe la règle que le RMR est versé jusqu’à ce que le bénéficiaire retrouve un emploi, mais pas pendant plus de douze mois. L’al. 2 prévoit que cette période peut être renouvelée, sous certaines conditions; la durée des deux périodes confondues ne saurait toutefois dépasser vingt-quatre mois. Il ressort clairement du système de ces deux dispositions combinées que le RMR est octroyé pendant vingt-quatre mois au plus, soit deux phases de douze mois au maximum chacune. La controverse porte sur ce qu’il faut entendre par l’épuisement des droits au RMR selon l’art. 48 al. 3 LEAC in initio, en tant que cette disposition prévoit qu’une nouvelle demande ne peut être formé qu’après l’épuisement du droit au RMR.
D’un point de vue systématique, l’al. 3 se rapporte aux al. 1 et 2 combinés entre eux. Cela conforte la thèse, défendue par l’autorité intimée, que l’ouverture d’un nouveau droit aux prestations du RMR présuppose l’épuisement préalable du premier droit. On peut ainsi en déduire, de manière soutenable, que l’octroi de nouvelles prestations selon l’art. 48 al. 3 LEAC n’entre en ligne de compte que si le bénéficiaire a reçu auparavant le RMR pendant vingt-quatre mois en tout.
c) D’un point de téléologique, la LEAC vise la réinsertion des personnes sans emploi, en fin de droit ou privées de droit (art. 27 LEAC). L’octroi des prestations s’éteint dès que le bénéficiaire exerce à nouveau une activité professionnelle (art. 48 al. 1 LEAC). Le dispositif légal subordonne l’octroi du RMR à la conclusion d’un contrat de réinsertion (art. 39 LEAC), précisément en vue d’une nouvelle embauche. La limitation dans le temps du droit aux prestations complète l’effet d’incitation produit par le contrat de réinsertion. On ne saurait certes admettre qu’un droit aux prestations du RMR est acquis à chaque fois que les conditions de l’art. 48 al. 3 LEAC sont remplies, car cela permettrait de rouvrir une nouvelle période de vingt-quatre mois de RMR à chaque fois que le bénéficiaire aurait occupé un emploi pendant un an et épuisé ses droits aux indemnités de chômage. Cela comporterait en effet le risque, par le truchement d’une interprétation extensive de l’art. 48 al. 3 LEAC, de contourner les règles posées aux al. 1 et 2 de la même disposition.
d) Comme le montre l’examen des travaux préparatoires, le législateur a insisté particulièrement sur le caractère temporaire et limité des prestations du RMR (cf. BGC septembre 1996, p. 2439ss, 2464, 2496, 2552, 2564, 2566, 3227, 3237, 3241). Cette volonté, même si elle ne porte pas directement sur la question soumise au tribunal, doit être prise en compte dans le cadre général de l’interprétation de la loi.
e) Il suit de ce qui précède que la conception défendue par l’autorité intimée est en soi conforme au sens et au but de l’art. 48 LEAC.
Il reste à examiner si la solution retenue dans la décision attaquée n’aboutit pas, pour ce qui concerne la recourante, à un résultat inconciliable avec le droit supérieur.
a) Une norme viole l’égalité de traitement lorsqu’elle opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans les faits à réglementer, ou n’opère pas celles qui s’imposent à raison de ces faits (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6 ; 129 I 1 consid. 3 p. 3 ; 125 I 161 consid. 3a p. 163, 166 consid. 2a p. 168, 173 consid. 6b p. 178, et les arrêts cités).
b) S’agissant de la recourante, la deuxième période des droits aux prestations du RMR, ouverte en novembre 1999, n’est pas terminée, à trois mois près. Alors qu’elle a exercé une activité lucrative à temps plein de novembre 2000 à avril 2003 (soit pendant deux ans et cinq mois), puis épuisé ses droits aux indemnités de l’assurance-chômage, la solution retenue dans la décision attaquée limite au solde de trois mois son droit au RMR. Conséquemment, la recourante se trouverait dans l’obligation, au terme de ces trois mois, de remplir à nouveau les conditions de l’art. 48 al. 3 LEAC pour prétendre à l’ouverture d’un nouveau droit, c’est-à-dire occuper un emploi pendant un an et épuiser le droit aux indemnités de chômage. La différence de traitement que cela implique par rapport à une personne dans la même situation que la sienne, mais qui aurait terminé la deuxième période de douze mois au sens de l’art. 48 al. 2 LEAC, aboutit à un résultat arbitraire. A suivre la conception retenue par l’autorité intimée, la recourante aurait mieux fait de différer de trois mois tout engagement, afin de préserver au mieux d’éventuels droits futurs. Or, le système légal tend à favoriser la réinsertion professionnelle et sociale des requérants (consid. 2c ci-dessus). Il serait paradoxal que l’application stricte des règles limitant la durée de l’octroi du RMR ait pour effet d’encourager les requérants à ne pas accepter d’engagement lorsque, comme en l’espèce, ils sont sur le point d’épuiser leurs droits selon l’art. 48 al. 2 LEAC.
Dans des situations comparables à celles de la recourante, l’art. 48 al. 3 LEAC soit appliqué avec la souplesse propre à assurer l’égalité de traitement entre les citoyens. Tel n’a pas été le cas en l’espèce.
Le recours doit ainsi être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision. Il est statué sans frais (art. 4 al. 2 RE-TA). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens. Eu égard à l’issue du litige, la demande d’effet suspensif a perdu son objet.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est annulée.
III. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision.
IV. La demande d’effet suspensif a perdu son objet.
V. Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.