Arrêt du 17 octobre 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 17 octobre 2005

Composition

M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie-Pierre Wicht, greffière.

recourante

A. X. -Y., à 1********,

autorité intimée

Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux, à Pully

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet

Aide sociale

Recours A. X. -Y. c/ décision du Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux du 29 avril 2005 (aide sociale)

Vu les faits suivants

A. A. X. -Y., ressortissante roumaine, née le 28 septembre 1975, a épousé le 24 juillet 1999 B. X.________, ressortissant suisse. Les époux vivent séparés depuis le début de l’année 2004 et une procédure en divorce a été introduite le 11 juin 2004. La jouissance de l’appartement conjugal, sis à 1********, a été attribuée à A. X. -Y.. Son époux ayant cessé de lui verser la pension alimentaire due, l’intéressée s’est retrouvée contrainte de demander l’intervention du Bureau de recouvrement et d’avances de pensions alimentaires. Elle a également sollicité l’allocation de prestations de l’aide sociale.

B. Par décision du 29 avril 2005, le Centre social régional de l’Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après : CSR) a alloué dès le 1er février 2005 un montant de 433 fr. par mois à A. X. -Y., lequel se décompose comme suit : 1'110 fr. de forfait, 1'300 fr. de loyer, auxquels sont soustraits les revenus réalisés de 1'977 fr. (indemnités de chômage + pension alimentaire). Le CSR a précisé que le loyer de 1'300 fr. excédait les normes admises pour une personne seule et qu’il serait admis jusqu’au 30 juin 2005.

C. a) Le 1er juin 2005, A. X. -Y. a recouru au Tribunal administratif contre la décision du CSR ; il lui manquerait un montant de 616 fr. par mois pour subvenir à ses besoins. Elle conteste la prise en charge de son loyer jusqu’au 30 juin 2005 ; selon son expérience, aucun propriétaire n’accorderait un logement à une personne au chômage. Divers documents ont été produits, dont plusieurs pièces relatives à sa procédure de divorce, et des factures. Pour le surplus, une requête d’assistance judiciaire a été déposée.

b) Le CSR a déposé sa réponse le 17 juin 2005 en concluant au rejet du recours ; le loyer de A. X. -Y. (1'180 fr. + 120 fr. de charges) excéderait le montant admis pour une personne seule. L’intéressée aurait été informée lors du premier entretien avec l’assistant social que son loyer ne pourrait être couvert intégralement que jusqu’à la prochaine échéance du bail, soit le 30 juin 2005 (le montant du loyer serait prélevé sur les prestations d’aide sociale allouées en mai). Le loyer du mois de juillet pris en considération s’élèverait à 747.50 fr. (loyer admis pour une personne seule de 650 fr. + majoration de 15% admise du fait de la pénurie de logements) plus 120 fr. de charges. Pour le surplus, le fait d’être au chômage n’exclurait pas la conclusion d’un bail à loyer. S’agissant du règlement des dépenses courantes, il n’y aurait aucun élément qui justifierait de s’écarter des barèmes applicables.

Considérant en droit

a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (cf. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JdT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JdT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JdT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).

La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées, dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JdT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).

b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).

L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du département (art. 12 al. 1 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]). Le SPAS a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).

aa) Le CSR (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.

bb) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.

aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (recueil ch. II-3.2). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (recueil ch. II-3.3):

"- Nourriture, boisson et tabac.

• Vêtements et chaussures.

• Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.

• Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris taxe pour ordures).

• Achats de menus articles courants.

• Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.

• Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics locaux, entretien vélo/vélomoteur).

• Communications à distance (téléphone, frais postaux).

• Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).

• Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilette).

• Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).

• Boissons prises à l'extérieur.

• Assurance mobilière.

• Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).

bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (recueil ch. II-3.4). Pour un ménage comprenant une personne, il a été arrêté à 1'010 fr. (cf. barème).

Le recueil prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (arrêt TA PS 2003/0014 du 5 juin 2003 consid. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie. Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour leurs déplacements (recueil ch. II-3.6). Pour un ménage d’une personne, le forfait 2 se monte à 100 fr. par mois (cf. barème).

ccc) Le loyer peut être pris en charge dans la mesure où il peut être considéré comme raisonnable. Pour une personne seule, sont considérés comme raisonnables les loyers ne dépassant pas 650 fr. par mois (cf. barème). Si les frais accessoires liés au bail ne sont pas compris dans le loyer, ils seront pris en charge par l'aide sociale au coût effectif. Sont notamment inclus dans ce poste, les frais de chauffage et d'eau chaude, les taxes publiques de consommation d'eau/épuration des eaux usées, les frais généraux d'électricité ou encore les taxes de téléréseau (recueil ch. II-4.7). Une majoration de 15% des normes de loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait justifié notamment par une pénurie de logements ou des raisons d'ordre médical (recueil ch. II-4.3).

Lorsqu'une personne remplit les conditions d'octroi de l'aide sociale, mais occupe un logement dont le loyer est au-dessus des normes, soit au-delà de la marge de 15% tolérée, il lui appartient de le libérer et de rechercher, avec l'appui de l'autorité d'application, un appartement moins coûteux au plus tard pour l'échéance du contrat de bail. En cas de refus de la part du bénéficiaire de quitter son logement, l'aide pour les frais de logement sera réduite dès l'échéance du bail aux normes fixées (recueil ch. II-4.3).

Toutefois, lorsque le bénéficiaire, nonobstant des démarches et des efforts constants, n’a pas été en mesure de trouver dans le délai imparti un logement dont le loyer est conforme aux normes, l’autorité d’application peut exceptionnellement, avec l’accord du SPAS, poursuivre la prise en charge du loyer effectif à la condition que l’intéressé poursuive assidûment ses recherches et, en cas de succès, remette son logement pour la plus proche échéance légale, voire avec l’accord du propriétaire, avant cette dernière (arrêt TA PS 2003/0154 du 19 juillet 2004).

a) En l’espèce, la recourante soutient que le montant forfaitaire global octroyé ne lui permet pas de couvrir ses besoins fondamentaux de base. Pourtant, il est conforme au barème : 1'010 fr. de forfait 1 et 100 fr. de forfait 2, soit 1'110 fr. au total. Or, la recourante ne saurait prétendre à une majoration des montants alloués à titre forfaitaire. Comme il l’a été mentionné, le forfait 1 correspond au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Ce montant a été arrêté par le département en référence aux recommandations de la CSIAS (sans toutefois que le barème vaudois soit aujourd’hui aligné sur celui de la CSIAS), qui tiennent compte du coût de la vie. Il doit dès lors permettre à la recourante de couvrir ses besoins élémentaires. A cela s’ajoute le montant supplémentaire de 100 fr. par mois qui est octroyé au titre du forfait 2. Dans ces conditions, elle n’a d’autre choix que de réduire ses dépenses au minimum. Par ailleurs, l’un de ses motifs de recours est la soi-disant cessation du versement des prestations d’aide sociale à la fin juin 2005. C’est toutefois uniquement son loyer hors normes qui ne sera plus pris en considération dès le 30 juin 2005, comme on le verra ci-après.

b) S’agissant du loyer effectif préconisé par la recourante, il convient de se référer aux principes exposés précédemment à ce sujet (cf. 1/c/bb/ccc). La recourante ne soutient pas avoir entrepris les démarches nécessaires à la recherche d’un nouvel appartement. Elle allègue en revanche que selon son expérience, elle n’aurait aucune chance de pouvoir se reloger. Toutefois, la possibilité de prise en charge du loyer effectif est subordonnée à la condition que le bénéficiaire prouve avoir entrepris des démarches et des recherches assidues, mais que nonobstant ces efforts, aucun logement moins onéreux n’a pu être trouvé. Ce n’est pas le cas de la recourante. Ainsi, l’autorité intimée n’avait pas à poursuivre à titre exceptionnel la prise en charge du loyer effectif postérieurement à l’échéance du bail.

Il résulte des précédents considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La procédure étant en principe gratuite (art. 15 al. 2 RPAS), il n’y a pas lieu de mettre de frais de justice à la charge de la recourante. Par ailleurs, vu l’issue du recours, la requête d’assistance judiciaire doit être écartée. Au demeurant, la nature de la cause n’a pas empêché la recourante d’exposer clairement les griefs qu’elle avait à faire valoir contre la décision attaquée sans l’aide d’un homme de loi.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 29 avril 2005 par le Centre social régional de l’Est lausannois-Oron-Lavaux est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. La requête d’assistance judiciaire est rejetée.

Lausanne, le 17 octobre 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.