CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 août 2005
Composition
M. Eric Brandt, président ; Mme Dina Charif Feller et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs; Mme Marie-Pierre Wicht, greffière.
recourante
A. ________, à 1********,
autorité intimée
Centre social régional de Lausanne, à Lausanne
autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours A. ________ c/ décision du Centre social régional de Lausanne du 13 avril 2005 (aide sociale)
Vu les faits suivants
A. A. ________, née le 27 mars 1953, a exercé son dernier emploi en qualité de conseillère en personnel. Après son licenciement, elle a perçu des indemnités de chômage, puis le revenu minimum de réinsertion (ci-après : RMR) jusqu’au 31 mars 2005. Elle n’exerce aucune activité lucrative, mais elle a un projet de « création d’entreprise ». Le 13 avril 2005, le Centre social régional de Lausanne (ci-après : CSR) a accepté la demande d'aide sociale et il a alloué un montant mensuel de 1'932.25 fr. depuis le 1er avril 2005; cette somme comprend un forfait de 1'110 fr. et un loyer de 822.25 fr.
B. a) Le 28 avril 2005, A. ________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision du CSR ; elle estimait que son loyer effectif devait être pris en compte et que le forfait de 1'110 fr. était insuffisant. Elle expose ce qui suit :
« - Montant effectif de mon loyer
Ledit loyer s’élève à 940 fr. plus 50 fr. de charges. Il m’est actuellement impossible de trouver un appartement moins cher en ville de 1******** pour des questions de marché immobilier saturé et cher et, compte tenu également du fait que je suis en création d’entreprise et qu’il m’est absolument indispensable d’un minimum d’espace. En effet, j’occupe un deux pièces, de 53 m2 et ne vois pas comment en plus du temps consacré à cette création d’entreprise, je pourrais me consacrer à la recherche d’un appartement et à liquider le peu de meubles que j’ai qui me permettent de maintenir un espace de travail…
Le montant forfaitaire global octroyé ne me permet pas d’assumer les besoins vitaux fondamentaux, ceci d’autant plus que j’ai des frais de téléphone importants pour cette création d’entreprise et dois parfois effectuer des déplacements.
J’encours ainsi le risque de me retrouver dans des difficultés de plus en plus grandes. Cette précarité m’a déjà beaucoup freinée sur le parcours de la réinsertion et entame malheureusement les chances d’aboutir dans des délais raisonnables.
Conclusion
Je vous demanderais donc de suspendre la décision ASV au sujet du montant du loyer effectif et d’examiner le forfait global qui est nécessaire aux besoins vitaux mais aussi de réinsertion sociale, car celui octroyé par la présente décision ne correspond pas au minimum vital recommandé par la CSIAS ».
b) Le 12 mai 2005, le CSR a déposé sa réponse au recours en maintenant sa décision du 13 avril 2005 ; A. ________ avait reçu un courrier du CSR du 23 avril 2003 l’informant que le montant de son loyer était supérieur aux normes RMR en vigueur et qu’il ne serait pris en compte que jusqu’à l’échéance de son bail, soit le 30 septembre 2004. Au-delà, seul le montant autorisé par les normes RMR serait pris en considération, soit 650 fr. + 15% au maximum, plus les charges (50 fr. + téléréseau [24.75 fr.]). Le CSR avait ainsi conseillé à A. ________ d’envisager un déménagement. Par décision du 24 septembre 2004, faute pour l’intéressée d’avoir changé de logement, le CSR a tenu compte du loyer autorisé par les normes RMR. S’agissant du forfait de 1'110 fr., le CSR avait appliqué le barème de l’aide sociale vaudoise, soit 1'010 fr. pour le forfait 1 et 100 fr. pour le forfait 2.
c) Le Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS) a déposé ses observations sur le recours le 31 mai 2005 en concluant à son rejet. A. ________ avait été avertie le 23 avril 2003 déjà que son loyer serait ramené aux normes en vigueur dès l’échéance de son contrat de bail ; ainsi, elle disposait de dix-sept mois pour déménager. Par ailleurs, l’intéressée ne saurait se prévaloir de son projet de création d’entreprise pour exiger à titre exceptionnel la prise en charge de son loyer hors normes.
d) Le 18 juin 2005, A. ________ a déposé un mémoire complémentaire.
e) Le tribunal a convoqué les parties à une audience le 23 juin 2005, mais A. ________ ne s’est pas présentée. Le 24 juin 2005, le juge instructeur a rejeté sa requête de mesures provisionnelles.
Considérant en droit
a) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JdT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (cf. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JdT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JdT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000, a expressément consacré cette liberté à son art. 12, qui est ainsi libellé: "le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine. En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la couverture d'un revenu minimal (ATF 130 I 71 cons. 4.1; JdT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JdT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).
La question de savoir à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées, dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JdT 1997 I 284). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les références citées).
L'art. 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales (ci-après : LPAS) dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : le département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
c) Le montant de l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le département; si l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du département (art. 12 al. 1 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]). Le SPAS a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2005" (ci-après : le recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2005" (ci-après : le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant la pratique dans le canton (recueil ch. II-1.1).
aa) Le CSR (ainsi que les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites des normes établies par le département. Il lui est possible d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la marge d'appréciation définie dans le recueil. Lorsqu'un cas particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres concernés.
bb) La couverture des besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.
aaa) Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (recueil ch. II-3.2). Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants (recueil ch. II-3.3):
"- Nourriture, boisson et tabac.
Vêtements et chaussures.
Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.
Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements (y compris taxe pour ordures).
Achats de menus articles courants.
Frais de santé, médicaments non couverts par la LAMal.
Frais de transport y compris abonnement demi-tarif des CFF(transports publics locaux, entretien vélo/vélomoteur).
Communications à distance (téléphone, frais postaux).
Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres, frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).
Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de toilette).
Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau, sac).
Boissons prises à l'extérieur.
Assurance mobilière.
Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).
bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Il a été harmonisé aux normes applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage commun (recueil ch. II-3.4). Pour un ménage comprenant une personne, il a été arrêté à 1'010 fr. (cf. barème).
Le recueil prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de rendre les moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (arrêt TA PS 2003/0014 du 5 juin 2003 consid. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer l'intégration sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie. Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se consacrer à des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour leurs déplacements (recueil ch. II-3.6). Pour un ménage d’une personne, le forfait 2 se monte à 100 fr. par mois (cf. barème).
ccc) Le loyer peut être pris en charge dans la mesure où il peut être considéré comme raisonnable. Pour une personne seule, sont considérés comme raisonnables les loyers ne dépassant pas 650 fr. par mois (cf. barème). Si les frais accessoires liés au bail ne sont pas compris dans le loyer, ils seront pris en charge par l'aide sociale au coût effectif. Sont notamment inclus dans ce poste, les frais de chauffage et d'eau chaude, les taxes publiques de consommation d'eau/épuration des eaux usées, les frais généraux d'électricité ou encore les taxes de téléréseau (recueil ch. II-4.7). Une majoration de 15% des normes de loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait justifié notamment par une pénurie de logements ou des raisons d'ordre médical (recueil ch. II-4.3).
Lorsqu'une personne remplit les conditions d'octroi de l'aide sociale, mais occupe un logement dont le loyer est au-dessus des normes, soit au-delà de la marge de 15% tolérée, il lui appartient de le libérer et de rechercher, avec l'appui de l'autorité d'application, un appartement moins coûteux au plus tard pour l'échéance du contrat de bail. En cas de refus de la part du bénéficiaire de quitter son logement, l'aide pour les frais de logement sera réduite dès l'échéance du bail aux normes fixées (recueil ch. II-4.3).
Toutefois, lorsque le bénéficiaire, nonobstant des démarches et des efforts constants, n’a pas été en mesure de trouver dans le délai imparti un logement dont le loyer est conforme aux normes, l’autorité d’application peut exceptionnellement, avec l’accord du SPAS, poursuivre la prise en charge du loyer effectif à la condition que l’intéressé poursuive assidûment ses recherches et, en cas de succès, remette son logement pour la plus proche échéance légale, voire avec l’accord du propriétaire, avant cette dernière (arrêt TA PS 2003/0154 du 19 juillet 2004).
a) En l’espèce, la recourante soutient que le montant forfaitaire global octroyé ne lui permet pas de couvrir ses besoins fondamentaux de base. Pourtant, il est conforme au barème : 1'010 fr. de forfait 1 et 100 fr. de forfait 2, soit 1'110 fr. au total. Elle invoque le fait qu’elle doit faire face à des frais de téléphone et de déplacement importants, causés principalement par son projet de création d’entreprise. Il faut rappeler à cet égard que même si l’aide sociale n’est pas exclue en faveur de personnes souhaitant créer une entreprise, il convient de se montrer restrictif à cet égard (arrêts TA PS 2002/0115 du 22 janvier 2004 et PS 2004/0139 du 25 août 2004). Cette question ne fait toutefois pas l’objet du recours. Ceci étant précisé, la recourante ne saurait prétendre à une majoration des montants alloués à titre forfaitaire. Comme il l’a été mentionné, le forfait 1 correspond au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine. Ce montant a été arrêté par le département en référence aux recommandations de la CSIAS (sans toutefois que le barème vaudois soit aujourd’hui aligné sur celui de la CSIAS), qui tiennent compte du coût de la vie. Il doit dès lors permettre à la recourante de couvrir ses besoins élémentaires. A cela s’ajoute le montant supplémentaire de 100 fr. par mois qui est octroyé au titre du forfait 2. Dans ces conditions, elle n’a d’autre choix que de réduire ses dépenses au minimum. Au demeurant, hormis les frais relatifs à son projet de création d’entreprise, la recourante n’allègue aucun élément concret qui permettrait d’examiner si une prise en charge au titre des frais circonstanciels se justifierait à titre exceptionnel.
b) S’agissant du loyer effectif préconisé par la recourante, il convient de se référer aux principes exposés précédemment à ce sujet (cf. 1/c/bb/ccc). Il ressort des faits que le CSR avait averti la recourante par courrier du 23 avril 2003 qu’il lui incombait de rechercher un appartement moins coûteux au plus tard pour l’échéance du bail, soit le 30 septembre 2004. Or, la recourante se trouve encore aujourd’hui dans le même appartement, et elle ne soutient pas avoir fait les recherches nécessaires. Elle explique en revanche dans son recours qu’il lui est difficile de consacrer du temps à la recherche d’un appartement, parallèlement à son projet de création d’entreprise. Ainsi, le CSR n’avait pas à poursuivre à titre exceptionnel la prise en charge du loyer effectif postérieurement à l’échéance du bail, la recourante n’ayant pas entrepris des démarches et des efforts constants à la recherche d’un logement moins onéreux.
Il résulte des précédents considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La procédure étant en principe gratuite (art. 15 al. 2 RPAS), il n’y a pas lieu de mettre de frais de justice à la charge de la recourante.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 13 avril 2005 par le Centre social régional de Lausanne est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 26 août 2005
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.