CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 août 2005
Composition
M. François Kart, président; M. Edmond C. de Braun et Antoine Thélin, assesseurs
recourant
seco-DA Marché du travail et assurance chômage TCRV, à Berne
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne
autorités concernées
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne
Office régional de placement de 1********, représenté par Michel Dupuis, avocat, à Lausanne,
Objet
Réduction de l'horaire de travail
Recours Seco c/ décision sur opposition du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 9 mars 2005 en la cause X.________ à 1******** (réduction de l'horaire de travail)
Vu les faits suivants
A. X.(ci après: X.), créé en 1982, est actif dans la datation du bois. Il reçoit essentiellement des mandats des collectivités publiques dans le domaine de l'archéologie et des monuments historiques.
B. X.________ a sollicité et obtenu des indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail pour les mois d'octobre et novembre 1994, juin et juillet 1995, avril à juin 2002, et août et septembre 2002.
C. Le 12 janvier 2005, X.________ a déposé auprès du Service de l'emploi un préavis de réduction de l'horaire de travail de 80 % pour ses quatre employés, du 1er février au 31 mars 2005. Par décision du 14 janvier 2005, le Service de l'emploi a admis cette demande. Le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) a fait opposition à cette décision le 25 février 2005 en concluant à son annulation. Cette opposition a été rejetée par le Service de l'emploi dans une décision du 9 mars 2005.
D. Le Seco s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 avril 2005 en concluant à l'annulation de la décision du Service de l'emploi du 9 mars 2005 et à ce que l'octroi d'indemnités en cas de réduction de l'horaire en faveur de X.________ soit refusé. La Caisse cantonale de chômage a transmis son dossier au Tribunal administratif le 12 mai 2005. Le Service de l'emploi a transmis son dossier le 13 mai 2005 en concluant implicitement au rejet du recours. X.________ a déposé des observations par l'intermédiaire de son conseil le 31 mai 2005. Par la suite, le Seco et X.________ ont déposé des observations complémentaires les 20 juin et 15 juillet 2005.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 60 al. 1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale des assurances sociales (LPGA), le recours est intervenu en temps utile. Aux termes de l'art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage (LACI), le Seco a qualité pour recourir devant les tribunaux cantonaux des assurances contre les décisions des autorités cantonales, des offices régionaux de placement et des caisses. Dès lors que le recours est au surplus recevable en la forme, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Les travailleurs dont la durée normale du travail est réduite ou l'activité suspendue ont droit à l'indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail si, entre autres conditions, la perte de travail doit être prise en considération, si la réduction de l'horaire de travail est vraisemblablement temporaire, et si l'on peut admettre qu'elle permettra de maintenir les emplois en question (art. 31 al. 1 let. b et d LACI). La perte de travail n'est prise en considération que si elle est due à des facteurs d'ordre économique et est inévitable (art. 32 al. 1 let. a LACI), et si elle est d'au moins 10 % de l'ensemble des heures normalement effectuées par les travailleurs de l'entreprise (art. 32 al. 1 let. b LACI). Cependant, même quand elle satisfait à ces critères, la perte de travail n'est pas prise en considération lorsqu'elle est due à des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation que l'employeur doit assumer (art. 33 al. 1 let. a LACI), lorsqu'elle est habituelle dans la branche, la profession ou l'entreprise, ou qu'elle est causée par des fluctuations saisonnières de l'emploi (art. 33 al. 1 let. b LACI; ATF du 8 octobre 2003 dans la cause C 283/01). Le but de cette dernière exception est, avant tout, d'exclure l'indemnisation des réductions de l'horaire de travail qui se répètent régulièrement (ATF du 8 octobre 2003 précité; ATF 121 V 374 consid. 2a, 119 V 358 consid. 1a et les références).
Selon la jurisprudence, doivent être considérés comme des risques normaux d'exploitation, les pertes de travail habituelles, c'est-à-dire celles qui, d'après l'expérience de la vie, surviennent périodiquement et qui, par conséquent, peuvent faire l'objet de calculs prévisionnels. Les pertes de travail susceptibles de toucher chaque employeur sont des circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par une entreprise; ce n'est que lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel ou extraordinaire qu'elles ouvrent droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail. La question du risque d'exploitation ne saurait par ailleurs être tranchée de manière identique pour tous les genres d'entreprises, ce risque devant au contraire être apprécié dans chaque cas particulier, compte tenu de toutes les circonstances liées à l'activité spécifique de l'exploitation en cause (ATF du 8 octobre 2003 précité, DTA 1995 No 20 p. 119 et ss consid. 1b).
A titre d'exemple, on relèvera que la jurisprudence ne tient pas une crise économique générale et durable, susceptible de toucher n'importe quel employeur, pour un risque d'exploitation anormal ou extraordinaire, pas davantage que les variations du taux d'occupation dans une entreprise en raison d'une situation concurrentielle tendue. Dans le domaine de la construction, elle considère que les pertes de travail dues à des reports de délais d'exécution ou d'ouverture de chantiers, à l'annulation de travaux dus à l'insolvabilité du maître de l'ouvrage, au retard d'un projet en raison d'une procédure d'opposition ou aux fluctuations du carnet de commandes, doivent être considérées comme des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation (ATF du 13 septembre 2000 dans la cause C 113/00; DTA 1999 No 10, 1998 No 50, 1995 No 20 et les références citées). Un déficit dû à une fausse estimation des recettes publicitaires est également considéré comme faisant partie du risque normal d'exploitation d'une nouvelle entreprise de presse écrite (DTA 2000 No 10). De même, la diminution de nuitées dans le secteur hospitalier, observée de longue date, relève d'une tendance générale dans le secteur de la santé et fait donc partie des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation qu'une clinique privée doit assumer (DTA 1999, No 35); relèvent également de tels risques, pour un commerce de location de skis, l'absence de neige durant le mois de janvier (Tribunal administratif, arrêt PS.1996/0077 du 30 octobre 1996).
Le Tribunal administratif a par contre considéré que ne constituaient pas des circonstances inhérentes aux risques normaux d'exploitation la survenance d'un conflit armé dans les Golfe arabo-persique pour une agence de voyages voyant son activité réduite de ce fait (TA, arrêt PS.1991/0065 du 14 février 1992), un accident géologique (éboulement ayant contraint une entreprise spécialisée dans la construction de fondations à ajourner plusieurs chantiers, arrêt PS.1995/0286 du 26 janvier 2001) ou le fait, pour une entreprise de construction, que des articles de presse, en se faisant l'écho de sa situation financière critique et de sa possible fusion avec une autre société, ont eu pour effet de faire chuter les commandes de travaux (arrêt PS/1998.0050 du 3 septembre 1998). De même, l'organisatrice de stages de canyoning qui renonce à la poursuite de cette activité en raison des pressions exercées par les autorités de deux états et les proches de victimes décédées lors de la pratique de ce sport, subit une perte de travail dont la cause ne lui est pas imputable et ne devait pas s'attendre à la tournure extraordinaire et inédite prise par les événements au printemps suivant le drame; cet état de fait, inévitable, excède les risques normaux d'exploitation (ATF 128 V 305). Le Tribunal administratif a également considéré comme extraordinaire une perte de travail dans une entreprise produisant des matériaux en terre cuite au motif que ses ventes avaient été inhabituellement basses durant la période considérée, ceci quand bien même une baisse avait déjà été constatée l'année précédente (TA, arrêt PS 97/055 du 10 juin 1997). Le tribunal a également considéré qu'une perte de travail habituelle dans une branche pouvait néanmoins, en fonction de la situation économique, revêtir un caractère extraordinaire qui ne permettait plus de la considérer comme un risque normal d'exploitation contre lequel l'employeur doit se prémunir. Tel serait notamment le cas, selon cette jurisprudence, lorsque les charges consécutives aux pertes de travail sont habituellement incluses dans les prix, mais que le marché ne permet plus un tel report, si bien qu'il s'en suit un manque à gagner inattendu, mettant en question le financement des postes de travail (TA, arrêt PS 97/0137 du 31 août 1998 p. 4 et références citées). Le tribunal a considéré qu'il en va de même lorsque, par manque de commandes, une entreprise se trouve dans l'impossibilité de trouver un travail de remplacement aux membres de son personnel touchés par une perte de travail habituelle. Il n'est pas exclu, dans un tel cas, de considérer cette perte comme consécutive à des facteurs d'ordre économique. Ce n'est que si les réductions de l'horaire de travail ont la même ou approximativement la même ampleur que les années précédentes qu'elles pourront être réputées habituelles dans la branche ou l'entreprise (arrêts PS 97/0137 précité, 97/0121 du 18 juillet 1997 et 95/0024 du 26 novembre 1995, OFIAMT, circulaire RHT 01.92, ch. 78 in fine p. 19;). Ces dernières jurisprudence, qui sont relativement anciennes, n'apparaissent pas conformes à la jurisprudence ultérieure du Tribunal fédéral, qui s'avère beaucoup plus restrictive lorsque des indemnités sont requises en raison d'une diminution d'activités provoquée par une conjoncture économique difficile. Le Tribunal fédéral considère généralement qu'il s'agit de circonstances inhérentes aux risques d'exploitation généralement assumés par les entreprises qui n'ouvrent pas, sauf circonstances exceptionnelles, un droit à une indemnité en cas de réduction de l'horaire de travail (cf. notamment ATF du 19 décembre 2002 dans les causes C 179/02 et C 182/02 et ATF des 13 septembre 2000 et 8 octobre 2003 précités). On relèvera encore que, dans des arrêts plus récents, le Tribunal administratif s'est également montré plus restrictif en présence de pertes de travail liées à la crise économique, à une situation concurrentielle tendue ou à une précarité de la situation de l'entreprise requérante constatée depuis plusieurs années (v. arrêts TA PS 98/064 du 17 juin 1998, PS 2002/0144 du 6 mai 2003).
Dans sa requête adressée le 12 janvier 2005 au Service de l'emploi, X.________ n'invoque pas de motifs particuliers pour justifier la réduction de son activité durant les mois de février et mars 2005, si ce n'est des considérations très générales sur le fait que, en raison de différents facteurs économiques et politiques, les priorités des collectivités publiques ne sont plus orientées vers le subventionnement de la culture et de la protection du patrimoine. Ce motif correspond exactement à celui déjà invoqué à l'appui de la demande formulée dans le courant de l'année 2002 avec, à titre d'exemple de priorité, le cas d'Expo 02. On note par ailleurs que les requêtes antérieures de X.________ mentionnaient déjà les restrictions budgétaires imposées aux collectivités publiques en raison de la situation économique générale. Dans le cadre de la procédure, X.________ a invoqué un autre motif pour justifier la perte de travail invoquée durant les mois de février et mars 2005, à savoir des travaux qui n'auraient pas pu être réalisés en raison de la neige et du froid (cf. observations du 31 mai 2005). Outre que la preuve de l'obligation de repousser l'exécution de certains mandats n'est pas établie et que ce motif n'était pas invoqué à l'appui de la demande présentée au service de l'emploi, on relève que cette situation climatique, usuelle durant l'hiver, n'a pas un caractère exceptionnel ou extraordinaire au sens où l'exige la jurisprudence. Il s'agit plutôt d'un risque normal d'exploitation pour une entreprise qui doit exercer des activités à l'extérieur durant la mauvaise saison (v. à cet égard arrêt TA PS 97.002 du 7 août 1997).
De manière générale, force est de constater que X.________ ne démontre pas avoir été confronté durant la période considérée à une variation de son volume de travail revêtant un caractère inhabituel. Au demeurant, dans ses écritures déposées dans le cadre de la procédure, X.________ invoque plutôt une baisse du chiffre d'affaires durant cette période qu'une diminution de travail à proprement parler et on peut par conséquent se demander s'il ne s'agit pas d'une conséquence d'une baisse de travail intervenue antérieurement. S'agissant du chiffre d'affaires, il est intéressant de noter que les chiffres relatifs aux années 2003 et 2004 montrent à différentes reprises des baisses comparables à celle constatées lors des mois de février et mars 2005, notamment aux mois de juillet 2003, février, septembre et novembre 2004. Ceci confirme le caractère irrégulier des mandats confiés à X., avec en conséquence des différences notables dans son chiffre d'affaire mensuel, ceci apparaissant inhérent au type d'activité qu'il exerce et aux caractéristiques de ses clients. A priori, ces baisses n'apparaissent guère étonnantes si l'on tient compte de la situation particulièrement critique des finances publiques, notamment celle des cantons, qui n'apparaît pas devoir s'améliorer dans un futur immédiat. Dès lors que les restrictions budgétaires des collectivités publiques, avec les fluctuations que cela implique au niveau des mandats confiés dans des domaines traditionnellement considérés comme non prioritaires, ne constituent pas un phénomène nouveau, il appartient aux entreprises privées qui travaillent essentiellement avec ce type de mandats d'inclure dans leurs calculs prévisionnels les pertes liées à ces restrictions. Dans le domaine des travaux publics, le Tribunal fédéral a ainsi jugé que, dans une situation conjoncturelle difficile pour les finances publiques, on ne saurait tenir le report de délais d'ouverture de chantiers par des collectivités publiques pour des circonstances exceptionnelles (ATF du 13 septembre 2000 précité). Par ailleurs, même si l'on tient compte du fait que X. a également des clients privés, on note une tendance régulière à la baisse du chiffre d'affaires depuis 2000, la baisse subie au début de l'année 2005 semblant s'inscrire dans cette tendance. La réduction du travail n'apparaît ainsi pas temporaire, mais résulter plutôt d'une lente dégradation de la situation de l'entreprise.
Vu ce qui précède, il n'est pas démontré que la variation du volume de travail de X.________ durant la période déterminante revêt un caractère inhabituel, celle-ci reflétant plutôt les problèmes existant depuis plusieurs années et apparaissant au surplus comme le résultat d'une fluctuation dans les mandats confiés par ses principaux clients, soit les collectivités publiques, phénomène qui apparaît avoir un caractère récurrent; la perte de travail subie par X.________ durant les mois de février et mars 2005 ne peut ainsi être prise en considération, faute de revêtir un caractère extraordinaire, contrairement aux exigences résultant de l'art. 33 al. 1 let. b LACI a contrario (cf. arrêt TA PS. 064 du 17 juin 1998). On relèvera encore que ce constat ne serait pas remis en cause s'il devait finalement s'avérer qu'il s'agit d'une baisse temporaire et qu'une reprise de l'activité devait intervenir durant l'année 2005, cette reprise ne faisant cas échéant que confirmer le caractère irrégulier de l'activité et n'étant par conséquent pas déterminante s'agissant du versement des indemnités RHT.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions rendues le 14 janvier 2005 et 9 mars 2005 par le Service de l'emploi sont annulées.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
jc/Lausanne, le 30 août 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.