décision du 31 janvier 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 26 août 2005

Composition

M. Eric Brandt, président ; Mme Dina Charif Feller et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs ; Mme Marie-Pierre Wicht, greffière.

recourant

A. ________, à 1********,

autorité intimée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet

Aide sociale

Recours A. ________ c/ décision du Centre social régional de Lausanne du 31 janvier 2005

Vu les faits suivants

A. A. ________, né le 17 décembre 1980, poursuit des études en soins infirmiers depuis mars 2003 à la Haute Ecole de La Santé La Source, à Lausanne. Originaire de Neuchâtel, il perçoit une bourse de ce canton de 4'200 fr. par an. Sa mère lui verse une pension mensuelle de 400 fr. Il travaille à la Fondation X. ________ le week-end et il réalise un salaire horaire brut de 19.10 fr., soit un revenu de quelque 270 fr. par mois. Le 20 décembre 2004, A. ________ a déposé une demande d’aide sociale. Le 19 janvier 2005, le Centre social régional de Lausanne (ci-après : CSR) a accepté d’accorder des prestations d’aide sociale à l’intéressé à concurrence de 230.40 fr. par mois, sous réserve toutefois de l’accord du Service de prévoyance et d’aide sociales (ci-après : SPAS). Le CSR a alors adressé au SPAS une « demande d’aide exceptionnelle » afin de compléter les ressources de A. ________. Le SPAS a informé le CSR que l’aide sociale vaudoise ne pouvait en aucun cas compléter la bourse de l’intéressé. Dès lors, par décision du 31 janvier 2005, le CSR a refusé de lui allouer des prestations d’aide sociale.

B. a) A. ________ a recouru au Tribunal administratif le 23 février 2005 contre la décision du CSR ; il avait repris des études de soins infirmiers à Lausanne après avoir terminé un cursus de formation dans une école de préparation aux formations paramédicales et sociales en 2000 et après avoir travaillé en qualité d’aide-infirmier ainsi qu’en qualité d’hôte à l’Expo 02. Il se trouvait en deuxième année de formation. Sa situation financière était très précaire, car il avait accumulé de nombreuses factures impayées. Il faisait l’effort de travailler le week-end, mais cette activité était une source de stress et de perte de temps considérables. Sa mère ne pourrait pas lui verser une pension plus élevée et il n’avait pas de soutien financier de la part de son père, n’ayant plus de contact avec lui. Le total de ses revenus s’élevait à 1'314.50 fr. par mois (bourse d’étude : 350 fr. ; allocation d’étude de l’Ecole La Source : 295.80 fr. ; activité lucrative à la Fondation X. ________: 268.70 fr. ; pension alimentaire de sa mère : 400 fr.).

b) Le CSR s’est déterminé sur le recours le 1er avril 2005 en précisant que sa décision du 31 janvier 2005 était fondée sur la réponse négative du SPAS.

Considérant en droit

a) La Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst ou la constitution) ne reconnaît un droit à la formation que dans la forme réduite de la garantie de son art. 19, lequel consacre le droit à un enseignement de base suffisant et gratuit. Le Tribunal fédéral a non seulement refusé de reconnaître l'existence d'un droit à la formation qui irait au-delà de cette garantie minimale (ATF 103 Ia 369, en partic. p. 377), mais refusé de déduire un tel droit d'autres droits fondamentaux, comme la liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF 125 I 173). La Suisse n'a pas non plus ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH, dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction. Les seules bases sur lesquelles pourrait se fonder un certain droit à la formation sont donc celles, plutôt faibles, des buts mentionnés, d'une part à l'article 13 paragraphe 1er du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels - conclu à New York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1) - qui prévoit que les parties reconnaissent le droit de toute personne à l'éducation (son paragraphe 2 disposant que l'enseignement est obligatoire et accessible gratuitement à tous), d'autre part à l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui prévoit, au chapitre des buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons, que ceux-ci s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes en âge de travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une formation continue correspondant à leurs aptitudes (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 695; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115, note 13, et p. 147).

b) La constitution consacre par contre clairement un droit à l'aide sociale. Entré en vigueur le 1er janvier 2000, l'art. 12 Cst dispose que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p. 371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui incombe à l'Etat et non à la société civile, la constitution ne garantissant pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part des collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie, en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires (ATF 122 II 193 consid. 2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notam. p. 17 ss et 157 ss).

c) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale telle que conçue par le législateur a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er de la loi sur la prévoyance et l’aide sociales du 25 mai 1977 [ci-après : LPAS]). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances sociales, mais elles peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables et elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et qui doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps 1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances et être allouée dans les cas et dans les limites prévus par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de l'action sociale [ci-après : le département]), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 du règlement d’application du 18 novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales [ci-après : RPAS]).

Ces dispositions, édictées sous forme de directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après: le recueil), vont dans le sens de celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS, A.4).

Le droit positif ne prévoit pas un droit à l'aide sociale, en faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation.

a) S'il est admis que le droit constitutionnel à l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; normes CSIAS, H.6), l'on ne saurait perdre de vue que l'aide sociale reste, comme exposé ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. L'on en déduit non seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents, bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de l'assurance-invalidité (cf. normes CSIAS, H.6), mais également qu'elle fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir elle-même à ses besoins - principe que la doctrine allemande synthétise sous le vocable de "Selbsthilfe" (Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd. 1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de l'intéressé.

b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en charge des frais de formation (recueil ch. II-7.1; arrêt TA PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note 106, p. 148). Les autorités d'application et la jurisprudence du Tribunal administratif en ont déduit que le soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE). En d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2 LAE; arrêts TA BO 1998/0172 du 11 octobre 1999, BO 1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage, le requérant est dès lors renvoyé, à teneur du recueil (ch. II-7.1), à présenter une demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale (arrêts TA PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136 du 12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier 1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du 8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001).

c) Il est vrai que le recueil prévoit d’allouer des aides "exceptionnelles ou extraordinaires" pour des demandes d’aide non prévues ou exclues par le recueil (ch. II-1.1). Cette directive se fonde sur l'art. 18 LPAS, qui prévoit : « exceptionnellement, lorsque les circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son indépendance économique ». Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun, qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps 1977, p. 758). Le Tribunal administratif a d'abord rattaché exclusivement cette disposition au cas des indépendants (arrêt TA PS 1996/0340 du 4 mars 1977), avant de considérer, non sans laisser la question ouverte, qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt TA PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoi qu'il en soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité.

d) Ceci étant, il y a lieu de préciser, afin d'être complet, qu'il paraît néanmoins concevable d'allouer l'aide sociale à un étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions, telle l'assurance-invalidité. L'on se rapporte à cet égard, d'une part aux normes de la CSIAS, d'autre part à la jurisprudence du Tribunal fédéral.

aa) La CSIAS - aux recommandations de laquelle se rallie la doctrine dominante (Félix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème éd., 1999, p. 148; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss) - retient en effet que l'assistance des personnes dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle soit sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires, non seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage -, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale et l'insertion professionnelle (normes CSIAS, A.1 et A.6).

D'une manière générale, il est à ce dernier titre recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal, par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (normes CSIAS, D.1 et D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la dépendance de l'aide sociale (normes CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).

En particulier, traitant de la formation et du perfectionnement professionnels, les normes CSIAS retiennent bien que l'aide sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres sources, tels que bourses, contributions des parents, prestations de l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation initiale relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2 CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée. Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles, d'atteindre cet objectif (normes CSIAS, H.6).

bb) Pour le Tribunal fédéral, lorsque la formation est conçue comme une mesure d'intégration sociale, par exemple lorsqu'il s'agit d'un reclassement professionnel susceptible d'être pris en charge par l'assurance-invalidité, l'aide sociale doit être allouée dans l'attente d'une décision relative à la prise en charge de cette formation par l'assurance sociale concernée, à tout le moins lorsque la situation d'indigence est engendrée par la durée de la procédure, mais pour autant qu'il ne s'avère pas au cours de celle-ci que la nouvelle orientation correspond en réalité à un choix strictement personnel de l'intéressé (arrêt non publié du 11 septembre 2001 dans la cause 2P.59/2001).

e) En l’espèce, le recourant, qui poursuit une formation post-obligatoire, ne saurait invoquer la garantie constitutionnelle de l'enseignement de base de l'art. 19 Cst. Il ne saurait non plus se prévaloir de l'art. 41 al. 1 lit. f Cst, qui ne prévoit qu'un engagement général de la Confédération et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales et continues correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, ne font échec à cet objectif, ni le fait que l'aide à la formation s'opère, en vertu du principe de la subsidiarité, par le renvoi à demander l'octroi d'une bourse, ni le fait que les cantons, souverains en la matière, subordonnent l'octroi de ces bourses à des conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans une mesure restreinte. Le principe demeure selon lequel l’aide sociale ne saurait compléter une bourse jugée insuffisante. Les circonstances du cas d’espèce ne permettent pas d’aboutir à une solution contraire. Le recourant perçoit un revenu mensuel de quelque 270 fr. (salaire horaire de 19.10 fr. brut). Il travaille donc à raison de 14 heures par mois. On peut raisonnablement se demander s’il ne pouvait être exigé du recourant qu’il augmente ses heures de travail, au moins pour atteindre un revenu mensuel de 500 fr. (l’autorité intimée avait prévu d’allouer au recourant des prestations d’aide sociale à concurrence de 230.40 fr. et ce montant ajouté au revenu réalisé par ce dernier permet d’atteindre la somme de 500 fr.). Enfin, le recourant a déjà terminé une formation, de sorte qu’il pourrait acquérir une indépendance financière. Il n’allègue pas que cette formation initiale ne lui permettrait pas de réaliser un revenu assurant son existence. On ne saurait donc reprocher à l’autorité intimée d’avoir refusé de pallier à une situation d’indigence qui s’avère résulter d’un choix personnel.

Il résulte des précédents considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La procédure étant en principe gratuite (art. 15 al. 2 RPAS), il n’y a pas lieu de mettre de frais de justice à la charge du recourant.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 31 janvier 2005 par le Centre social régional de Lausanne est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

Lausanne, le 26 août 2005

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.