CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juillet 2005
Composition
Brandt
recourante
A. A.________, à 1********,
autorité intimée
Service de l'emploi Autorité cantonale en matière, d'assurance-chômage, à Lausanne
autorités concernées
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne
Office régional de placement de Nyon, à Nyon
Objet
Indemnité de chômage
Recours A. A.________ c/ décisions du Service de l'emploi des 25 octobre 2004 et 15 avril 2005 (rejet d'une demande de remise de l'obligation de restituer pour des montants respectifs de 7'252 fr.30 et 12'319 fr. 90)
Vu les faits suivants
A. a) A. A.________ a travaillé au sein de l'entreprise de son époux (X.________, à 2********) du 1er février 1995 au 31 décembre 1999.
Le 3 mars 1997, B. A.________ a demandé son affiliation comme employeur à la Caisse de compensation AVS du canton de Vaud, avec effet au 1er janvier 1995, en joignant des déclarations de salaires faisant état des revenus perçus par son épouse durant les années 1995 (Fr. 17'640) et 1996 (Fr. 10'584). A la même époque, A. A.________ a demandé à pouvoir percevoir des allocations familiales.
Entre avril et juin 1997, la Caisse AVS a statué sur les requêtes qui lui avaient été soumises. Elle a accordé à A. A.________ le bénéfice des allocations familiales. Puis, elle a fixé les cotisations paritaires rétroactives pour les années 1995 et 1996, ainsi que les acomptes pour 1997.
B. A.________a annoncé avoir versé à son épouse un salaire annuel brut de 12'096 fr. pour 1997, de 5'040 fr. pour 1998 et de 21'600 fr. pour 1999.
b) Le 4 décembre 1995, A. A.________ s'est inscrite auprès de l'Office régional de placement de Nyon (ci-après: l'ORP) en tant que demandeuse d'emploi. Elle a revendiqué le versement d'une indemnité de chômage à compter du 19 février 1996 en se déclarant disposée à travailler à 50%.
Un délai-cadre d'indemnisation - lié à une période éducative - courant du 19 février 1996 au 18 février 1998 a été ouvert en sa faveur. Du mois de février jusqu'au mois de septembre 1996, elle a perçu des indemnités journalières de l'assurance-chômage. Les cartes de contrôle qu'elle a remplies durant cette période indiquent qu'elle était encore au chômage et qu'elle n'avait pas reçu de gain ou exercé d'activité indépendante.
A. A.________ a travaillé au sein de l'agence AVS de la Commune de 1******** pour une activité de remplacement à 50%, du 15 décembre 1995 au 16 février 1996, ainsi que du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997.
c) A. A.________ a revendiqué le versement des indemnités de chômage dès le 1er janvier 1998 en se déclarant disposée à travailler à 50%. A cette occasion, elle a indiqué que son précédent employeur était la Commune de 1******** et que le contrat de travail avait été résilié pour le 31 décembre 1997. A la question de savoir auprès de quel employeur elle avait été occupée avant son dernier emploi (ch. 27 du questionnaire), A. A.________ a mentionné Y.________ jusqu'en 1990 puis une période de chômage.
Un délai-cadre d'indemnisation courant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 1999 a été ouvert en sa faveur. Durant les mois de janvier à mars 1998, elle a bénéficié des prestations de l'assurance-chômage, notamment sous forme d'indemnités journalières. Durant cette période, elle a régulièrement rempli des formulaires intitulés "Indications de la personne assurée", dans lesquels elle confirmait ne pas avoir travaillé chez un ou plusieurs employeurs.
Du 16 mars au 30 septembre 1998, elle a travaillé auprès de Z.________. Elle a alors demandé à pouvoir à nouveau bénéficier des indemnités de chômage depuis le 1er octobre 1998 en se déclarant disposée et capable de travailler à un taux de 50%. S'agissant de son emploi du temps durant les deux années précédant la revendication (chiffre 27 du questionnaire), elle a mentionné la Commune de 1******** du 1er octobre 1995 au 31 décembre 1997.
A. A.________ a ainsi perçu des indemnités de l'assurance-chômage du mois d'octobre 1998 au mois de septembre 1999. Durant cette période, elle a régulièrement rempli des formulaires intitulés "Indications de la personne assurée", dans lesquels elle confirmait ne pas avoir travaillé chez un ou plusieurs employeurs. En remplissant le formulaire relatif au mois de septembre, elle a mentionné qu'elle était sans emploi jusqu'au 30 septembre 1999 et qu'elle reprendrait le travail dès le 1er octobre 1999.
d) A. A.________ avait évoqué l'existence de son emploi au service de X.________ au cours de ses entretiens avec la conseillère de l'ORP. En 1995, elle l'a décrit comme une activité bénévole. On relève qu'elle y a également fait allusion dans les curriculum vitae déposés au dossier de la cause. En décembre 1997, elle a annoncé à sa conseillère que cette activité était exercée à 40 ou 50%. En revanche, A. A.________ n'a pas fait état de cette activité dans les formulaires adressés à la Caisse (demande d'indemnités, IPA).
e) A. A.________ a encore revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 1er janvier 2000 en se déclarant prête à travailler à un taux de 30%, correspondant à environ 15 heures par semaine. C'est à ce moment là qu'elle a indiqué à la Caisse avoir eu comme dernier employeur X.________ à 2********, en précisant que les rapports de service avaient duré du 1er février 1995 au 31 décembre 1999. S'agissant de son emploi du temps durant les deux années précédant la revendication (chiffre 27 du questionnaire), elle a mentionné la Commune de 1******** du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997, Z.________ à 2******** du 15 mars au 30 septembre 1998.
En outre, A. A.________ a été employée au sein de la société C.________ du 1er octobre 1999 au 30 juin 2000. Elle a alors revendiqué l'indemnité de chômage à compter du 1er juillet 2000 en se déclarant disposée et capable de travailler à un taux de 80%. S'agissant de son emploi du temps durant les deux années précédant la revendication (chiffre 27 du questionnaire), elle a mentionné ce qui suit: "X.________ à 30% du ... au 31 décembre 1998" ainsi que "Z.________ - 2******** du 15 mars 1998 au 30 septembre 1999". Elle a enfin ajouté qu'elle recevait depuis le mois de janvier 2000 une indemnité de chômage de 30% pour la perte de son emploi auprès de X.________ à 2********.
Au moment où A. A.________ est venue se réinscrire à l'ORP, les personnes en charge de son dossier lui ont expliqué pour la première fois que le temps de travail pris en considération pour son inscription était de 80%, que le mi-temps auprès de l'entreprise C.________ devait être considéré comme un gain intermédiaire et qu'elle était dès lors tenue de rechercher un emploi de 30% à 80%.
B. a) Ayant appris l'existence de l'activité exercée par A. A.________ au sein de X.________, la Caisse a rendu une première décision le 16 mai 2000. Son droit aux indemnités de chômage a été annulé avec effet au 19 février 1996, motif pris qu'elle ne pouvait bénéficier de la libération de l'obligation de cotiser en relation avec une période éducative. Elle a toutefois considéré que l'assurée pouvait prétendre à une indemnité, dont le montant devait cependant être revu à la baisse, pour le délai-cadre allant du 1er janvier 1998 au 31 décembre 1999.
Par décision du même jour, la Caisse a constaté que A. A.________ devait lui restituer la somme de 21'764 fr. 45 indûment perçus, comprenant un montant de 12'319 fr. 90 lié à la période du 19 février au 30 septembre 1996 et un montant de 9'447 fr. 55, qui correspondait à la rétrocession due pour des gains intermédiaires conformes au marché de l'emploi de 1'008 fr. (pris en considération au lieu du salaire de 420 fr. déclaré) pour les périodes du 1er janvier au 15 mars 1998 et du 1er octobre au 31 décembre 1998, ainsi que pour les gains intermédiaires de 1'800 fr. réalisés auprès de X.________ du 1er janvier au 30 septembre 1998. Déduction faite des montants retenus sur les prestations en cours, c'est finalement un montant de 19'569 fr.20 qui lui était réclamé.
b) Le 15 juin 2000, A. A.________ a recouru à l'encontre de ces décisions en faisant notamment valoir qu'elle avait toujours informé l'autorité de son activité pour le compte de X.________.
Par décision du 4 septembre 2000, le Service de l'emploi a admis le recours déposé par A. A.________ et annulé la décision de la Caisse portant sur l'ouverture du délai-cadre dès le 19 février 1996, les autres conditions demeurant réservées. Elle a renvoyé l'examen de la question à l'autorité inférieure et suspendu la cause en tant qu'elle avait trait à la restitution des indemnités perçues en trop.
Par décision du 29 janvier 2001, la Caisse a nié le droit de l'assurée aux prestations de l'assurance-chômage dès le 19 février 1996, en raison du gain intermédiaire réalisé. Elle a considéré que l'activité exercée au service de X.________ depuis le 1er février 1995 lui procurait un revenu plus important que celui auquel se seraient élevées les indemnités de chômage mensuelles auxquelles elle aurait pu prétendre.
c) N'ayant pas accepté de devoir restituer la somme de 19'569 fr. 20 qui lui était réclamée par la Caisse, A. A.________ s'est adressée au Service de l'emploi, le 28 février 2001, pour lui faire savoir qu'elle entendait en obtenir la remise.
Par décision du 3 mai 2001, le Service de l'emploi a admis la demande de l'assurée. Dans un premier temps, il a rappelé que la Caisse avait réexaminé et nié le droit de l'assurée à l'indemnité de chômage depuis le 19 février 1996. Sa décision, rendue le 29 janvier 2001, était entrée en force faute de recours. Cela rendait ainsi applicable la demande de restitution du 16 mai 2000. Il a dès lors examiné la question litigieuse comme une demande de remise. Sur le fond, le Service de l'emploi a jugé que les formulaires "attestations de gain intermédiaire" et "indications de la personne assurée" permettaient de penser que l'intéressée avait toujours déclaré ses revenus à la Caisse au titre du gain intermédiaire. Cela étant, sa bonne foi ne pouvait être mise en doute. Il a encore relevé que les revenus de A. A.________ étaient inférieurs aux limites fixées par la LPC, de sorte que la restitution de ces montants constituerait pour elle une mesure excessivement rigoureuse. Il a dès lors admis la remise de l'obligation de restituer à concurrence de 19'569 fr. 20.
d) Par acte du 8 juin 2001, le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : Seco) a recouru à l'encontre de cette décision, en concluant à son annulation. Il a fait valoir que la bonne foi de A. A.________ ne pouvait être admise. En conséquence, la remise de son obligation de restituer les prestations de chômage litigieuses ne pouvait lui être octroyée. A titre subsidiaire, il a invité le Tribunal administratif à demander au Service de l'emploi s'il était disposé à reconsidérer sa décision.
Par arrêt du 29 octobre 2001, le Tribunal administratif a annulé la décision rendue par le Service de l'emploi et lui a renvoyé le dossier de la cause pour examen de la question de la restitution. Il a considéré que l'autorité inférieure avait commis un déni de justice formel en refusant de statuer sur l'objet du litige soumis à son appréciation. Cela étant, il était prématuré de statuer sur la question de la remise.
C. Par décision du 3 juin 2002, le Service de l'emploi a confirmé la demande de restitution pour un montant de 12'319 fr. 90 s'agissant de la période allant du 19 février au 30 septembre 1996. Pour le surplus, il l'a annulée en tant qu'elle concernait le montant de 9'447 fr. 55, tout en renvoyant le dossier à la Caisse pour qu'elle statue sur le droit de A. A.________ à des indemnités compensatoires entre le 1er janvier et le 15 mars 1998 ainsi qu'entre le 1er octobre et le 31 décembre 1998 et, cas échéant, arrête le montant à restituer.
Par décision du 18 septembre 2002, la Caisse a fixé à 9'447 fr. 25 le montant à restituer par A. A.________ pour la période allant de janvier 1998 à septembre 1999. Elle s'est fondée sur un gain assuré de 2'900 fr. et un gain intermédiaire fictif de 1'008 fr. pour l'année 1998 et de 1'800 fr. pour l'année 1999. Déduction faite des indemnités dues pour janvier et février 1998 qui avaient été retenues par la Caisse, c'est finalement un montant de 7'252 fr. 30 qui devait être restitué par A. A.________.
D. Par courrier du 7 octobre 2002, A. A.________ a demandé à être dispensée de l'obligation de restituer la somme de 7'252 fr. 30. Elle a intitulé son écriture "demande de non restitution". Les moyens invoqués ont trait à sa situation économique et à sa bonne foi.
Par décision du 22 octobre 2004, le Service de l'emploi a refusé de mettre la recourante au bénéfice d'une remise de l'obligation de restituer. Il a considéré pour l'essentiel que l'assurée ne pouvait se prévaloir de sa bonne foi.
E. C'est contre la décision du Service de l'emploi que la recourante s'est pourvue au Tribunal administratif par acte du 12 novembre 2004. Elle a repris en les développant les moyens invoqués devant l'autorité intimée.
Dans ses déterminations du 23 novembre 2004, l'ORP déclare s'en remettre à justice.
Le 7 décembre 2004, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours
Pour sa part, la Caisse ne s'est pas déterminée.
F. Par courrier du 1er avril 2005, le juge instructeur a attiré l'attention de l'autorité intimée sur le fait que la demande de remise initialement déposée par la recourante le 28 février 2001 portait sur un montant total de 19'569 fr. 20. Dans ces conditions, la décision du 22 octobre 2004 n'était vraisemblablement pas de nature à mettre fin au litige, puisqu'il subsistait une conclusion en remise portant sur un montant de 12'319 fr. 90, dont la restitution était demandée.
Le Service de l'emploi a alors rendu une décision en date du 15 avril 2005 aux termes de laquelle il a rejeté la demande de remise, en tant qu'elle portait sur le montant de 12'319 fr. 90 correspondant aux indemnités indûment perçues du 19 février au 30 septembre 1996.
Par acte du 26 avril 2005, A. A.________ a recouru à l'encontre de cette décision, en faisant valoir qu'elles remplissaient les conditions pour être dispensée de l'obligation de rembourser.
Par courriers des 9 et 27 mai 2005, le Service de l'emploi et l'ORP de Nyon s'en sont remis à justice.
G. Les procédures de recours instruites à l'encontre des décisions rendues par le Service de l'emploi les 22 octobre 2004 et 15 avril 2005 ont été jointes.
Considérant en droit
a) En premier lieu, il convient de préciser quel est l'objet du recours.
aa) La décision rendue par la Caisse le 18 septembre 2002 a fixé le montant indûment versé en faveur de l'assurée à 9'447 fr. 25. Déduction faite des montants retenus au titre de la compensation, ce sont ainsi quelque 7'252 fr. 30 dont le remboursement était réclamé. L'autorité intimée a traité le recours de l'assurée comme une demande de remise de l'obligation de restituer. C'est également dans ce sens que la Caisse a qualifié le présent litige.
La décision du Service de l'emploi du 3 juin 2002 a pour objet la restitution d'un montant de 12'319 fr. 90 indûment versés en faveur de la recourante. La décision du 15 avril 2005 tranche, quant à elle, la question de la remise qui lui avait été soumise le 28 février 2001 pour ce dernier montant également.
bb) L'art. 31 al. 2 LJPA, comme l'art 108 al. 2 OJ applicable à la recevabilité des recours de droit administratif au Tribunal fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances, mentionne que l'acte de recours doit indiquer les conclusions et motifs. En ce qui concerne la motivation, la jurisprudence du Tribunal administratif, à l'instar de celle du Tribunal fédéral en matière de recours de droit administratif, n'est pas très exigeante. Elle admet que la motivation ne doit pas être nécessairement pertinente (AC.2003.0251 du 27 décembre 2004). Elle doit toutefois se rapporter à l'objet de la décision et à la ratio decidendi (ATF 118 Ib 136; 113 Ib 288; 107 V 127). Par ailleurs, les conclusions et la motivation doivent être claires, de manière notamment que la demande du recourant (ses intentions) soit compréhensible (RE.1994.0007 du 11 mars 1994). A défaut, l'autorité devra inviter l'auteur à régulariser son écriture (v. art. 35 LJPA applicable par analogie; RDAF 1998 I 34).
cc) Il est vrai que l'objet du recours ne ressort pas d'emblée des écritures déposées par la recourante. En qualifiant son acte du 7 octobre 2002 de "demande de non restitution" sans recourir à la terminologie légale (remise), elle pourrait laisser entendre que le remboursement est contesté dans son principe. A cela s'ajoute que la recourante a agi avant que la décision de la Caisse ne soit définitive, alors que le délai institué pour une demande de remise est de trente jours dès l'entrée en force (art. 4 al. 4 OPGA). Il n'en demeure pas moins que les moyens invoqués par la recourante (bonne foi et situation difficile) sont clairement ceux qui peuvent fonder une demande de remise.
En l'espèce, les conclusions de la recourante se déduisent implicitement de la motivation de ses actes, qui portent exclusivement sur la bonne foi et la situation financière. Cela étant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a d'emblée traité le procédé de la recourante comme une demande de remise. Il en va a fortiori de même s'agissant de la décision du 15 avril 2005, puisqu'elle faisait suite à une interpellation du juge instructeur quant à un éventuel déni de justice portant sur des conclusions en remise de l'obligation de restituer.
Les recours ont donc pour objet la remise de l'obligation de restituer les montants de 7'252 fr. 30 et de 12'319 fr. 90.
b) Il convient maintenant de rappeler quelles sont les dispositions applicables au cas d'espèce du point de vue du droit intertemporel.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) et l'ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA) sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant des modifications législatives notamment dans le droit de l'assurance-chômage. Au titre des dispositions transitoires, l'art. 82 al. 1 première phrase LPGA prescrit que les dispositions matérielles qu'elle contient ne sont pas applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur. Le bien-fondé de la décision attaquée devrait donc être examiné sur la base du droit applicable au moment où la décision a été rendue (ATF K 147/03 du 12 mars 2004). Par ailleurs, le Tribunal fédéral des assurances a récemment eu l'occasion de se demander si le droit nouveau doit être applicable lorsqu'il est statué sur la question de la restitution après son entrée en vigueur et quand bien même la restitution porte sur des prestations accordées antérieurement (ATF 130 V 318 cons. 5.1; U. Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n° 9 ad art. 82). Cette question se pose également en matière de demandes de remise, (v. arrêts PS 2003.0028 du 2 juin 2003, qui considère le nouveau droit applicable à une demande de remise déposée le 17 septembre 2002 et tranchée par l'autorité inférieure le 9 janvier 2003, soit après l'entrée en vigueur de la LPGA; v. encore PS 2002.0167 du 10 décembre 2004 et PS 2001.0165 du 29 juillet 2003).
En l'espèce, la demande de remise initiale date du 28 février 2001; elle a été partiellement renouvelée le 7 octobre 2002. Les décisions rendues par l'autorité intimée remontent toutefois aux 22 octobre 2004 et 15 avril 2005. La question pourrait donc être examinée à la lumière tant des dispositions de l'ancien droit que de celles du nouveau droit. Au demeurant, on relèvera que la question du droit applicable rationae temporis ne revêt pas une importance décisive en l'occurrence, du fait que la remise de l'obligation de restituer selon la LPGA reprend le critère de la bonne foi - seul point tranché par les décisions attaquées - issu de la réglementation antérieure.
La question déterminante est de savoir si la recourante peut se prévaloir de sa bonne foi.
a) L'ancien art. 95 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), dans sa teneur au moment où les décisions litigieuses ont été rendues, prévoyait que la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations de l'assurance-chômage auxquelles il n'a pas droit. L'ancien art. 95 al. 2 LACI permettait, sur demande, de renoncer à exiger la restitution de prestations indues si leur bénéficiaire était de bonne foi en les acceptant et si leur restitution devait entraîner des rigueurs particulières. Il s'agit de conditions cumulatives (PS 2001.0026 du 12 février 2002; G. Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 40 ad art. 95 LACI).
L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 112 V 97 cons. 2c; ATF C 110/01 du 23 janvier 2002, cons. 4a; v. également G. Gerhards, op. cit., n° 41 ad art. 95, p. 781).
La jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances contient un certain nombre de précédents au sujet des critères permettant d'admettre ou de rejeter la bonne foi de l'assuré. Ainsi, dans un arrêt relativement ancien, il a admis la bonne foi d'un assuré qui n'avait pas annoncé la prise d'une activité lucrative alors qu'il était au bénéfice des prestations complémentaires AI, au motif que l'intéressé n'avait pas une pleine capacité de discernement et que son tuteur ignorait les faits (ATF 112 V 97). Peu après, il a également admis la bonne foi d'un assuré qui recevait des indemnités de chômage alors qu'il était dans l'attente d'une décision AI. L'obligation de rembourser les montants, que l'assurance-chômage n'avait pu compenser avec le rétroactif AI, a été remise (ATF 116 V 290). Dans un arrêt plus récent, le TFA a jugé que la bonne foi de l'assuré ne pouvait être admise lorsqu'il a perçu des indemnités RHT alors qu'il était partie prenante aux décisions de l'entreprise en sa qualité d'actionnaire majoritaire; en cas de doute, il lui appartenait de se renseigner auprès de l'autorité (DTA 1998 n° 41). Il en va de même s'agissant d'un assuré qui omettrait d'annoncer un travail à plein temps effectué à titre gratuit (DTA 1998 n° 14). Le TFA a également eu l'occasion de nier la bonne foi d'un assuré qui avait déclaré n'avoir déployé aucune autre activité que celles pour laquelle des indemnités spécifiques lui étaient allouées, alors qu'il avait occupé un emploi durant pratiquement toute la période en cause (ATF C 154/01 du 6 novembre 2001). Dans un arrêt du 12 juin 2003, il a jugé que l'absence de toute vérification des heures chômées de la part de l'employeur était constitutive d'une négligence grave, le fait que la Caisse n'ait pas procédé à des contrôles réguliers et systématiques ne jouant aucun rôle à cet égard (DTA 2003 n° 29). On peut également se référer à une jurisprudence du tribunal de céans selon laquelle l'assuré qui a tu une activité à temps complet ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, quand bien même il aurait agi sous la contrainte de son employeur (PS 2000.0112 du 5 mai 2001). Enfin, le TFA a refusé d'admettre la bonne foi d'une assurée qui avait annoncé un emploi à mi-temps sur ses premières cartes de contrôle pour ne plus en faire état par la suite. Il a estimé que l'intéressé n'avait pas voué le soin que l'on pouvait attendre de sa part dans de telles circonstances, de sorte que l'on devait admettre l'existence d'une négligence grave excluant ainsi le droit à une remise. Dans cette affaire, le TFA a considéré que l'assurée devait se douter que l'annonce de ses gains aurait probablement conduit la Caisse à réduire le montant de ses indemnités de chômage, cela d'autant plus que ses revenus globaux excédaient les rémunérations qu'elle percevait avant sa mise au chômage partiel (DTA 1996-1997 n° 25). Il a statué dans le même sens au sujet d'un assuré qui avait omis d'annoncer durant plusieurs mois une incapacité de travail (PS 1996.0074 du 21 novembre 1996).
b) Dans son recours du 8 juin 2001, le Seco a fait valoir que la recourante avait tu, sinon intentionnellement, à tout le moins par négligence grave, une activité professionnelle. Cette omission lui permettait d'éviter que ses revenus ne soient pris en compte au titre du gain intermédiaire, ce qui aurait eu pour conséquence la suppression de son droit aux indemnités. Une fois réévalués pour être conformes aux usages professionnels et locaux, ses gains intermédiaires auraient été en effet plus élevés que le gain assuré.
En préambule, le tribunal constate que, contrairement à ce que soutient le Seco, la prise en compte d'un gain intermédiaire conforme aux usages n'aurait pas eu pour conséquence que celui-ci aurait dépassé le montant de l'indemnité de chômage sur l'ensemble de la période litigieuse (v. le décompte figurant dans la décision de la Caisse du 18 septembre 2002). Ceci exposé, il est constant que la recourante n'a pas annoncé à la Caisse l'emploi à temps partiel qu'elle occupait au sein de l'entreprise de son époux, lorsqu'elle a revendiqué le droit aux indemnités de chômage. Sur les IPA, l'intéressée a répondu par la négative à la question de savoir si elle avait travaillé chez un ou plusieurs employeurs. Ce n'est que lors de sa nouvelle revendication d'indemnité (dès le 1er janvier 2000) qu'elle a annoncé cette activité.
On doit toutefois admettre que la recourante était inscrite comme chômeuse à temps partiel. En revendiquant le versement des indemnités de chômage, elle a déclaré être prête à travailler à 50%. Il s'agissait en effet de combler la perte d'un emploi au service de l'agence AVS de la Commune de Nyon exercé à mi-temps du 15 décembre 1995 au 16 février 1996 ainsi que du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997. On relèvera du reste que la demande d'indemnités formulée pour la période débutant le 1er janvier 2000 mentionne une disponibilité à 30%. La recourante s'est donc contentée de combler la perte de l'emploi exercé pour le compte de l'époux; pour le surplus, elle exerçait une activité à mi-temps auprès de l'entreprise C.. Ces constatations montrent que la recourante distinguait la part de son temps dévolue à son activité professionnelle et celle qui relevait de l'assurance chômage; elle les considérait comme des éléments cloisonnés et indépendants l'un de l'autre. Ainsi, en suivant cette logique, il ne lui était pas nécessaire de faire état de son activité à X.. On comprend dès lors pourquoi cette erreur s'est répétée lors de chaque inscription auprès de l'ORP depuis 1995. Ce raisonnement n'est sans doute pas conforme aux règles régissant le chômage partiel, mais il n'est pas dénué d'un certain bon sens. Quoi qu'il en soit, le dossier montre en outre que cette appréciation était partagée par la conseillère de l'ORP. Dans le cas contraire ou en cas de doute, celle-ci aurait vraisemblablement entrepris des démarches auprès de la Caisse tendant à clarifier la situation. Cela étant, on ne saurait reprocher à l'assuré - qui ne dispose d'aucune connaissance juridique particulière - une erreur qu'un professionnel n'a pas été en mesure de déceler. On relèvera au demeurant que les rubriques des formulaires incriminés (demande d'indemnités et IPA) peuvent être comprises comme ne concernant que la période correspondant à la perte de travail. Cet argument n'a rien d'insoutenable.
Contrairement à ce que soutient le Seco, la recourante n'a pas caché à sa conseillère ORP l'existence de son activité au service de X.. Non seulement elle en a parlé durant les entretiens de conseil, mais elle y a également fait référence dans ses curriculum vitae (notamment déjà celui déposé à fin 1995). On ne saurait dès lors prétendre qu'elle a caché l'existence d'une activité professionnelle. Le fait qu'elle n'y ait pas fait allusion dans les formulaires adressés à la Caisse ne suffit pas à inférer l'existence d'une intention dolosive. Pour le surplus, on ne saurait lui opposer un défaut de communication entre l'ORP et la Caisse. Cette manière de faire montre au contraire que la recourante - et sa conseillère - se sont conformées à une logique qui, si elle est contraire aux règles sur le gain intermédiaire, n'en est pas moins défendable. Au demeurant, il convient de relever qu'en annonçant son activité à X. à la Caisse AVS, l'intéressée s'est également soumise à l'obligation de cotiser à l'assurance-chômage, ce qui avait également pour effet d'officialiser cet emploi à l'égard des organes de l'assurance-chômage. Dans ces conditions, force est d'admettre que l'on se trouve en présence d'une erreur légère et excusable. Les manquements reprochés à la recourante ne sauraient être assimilables à une négligence grossière que n'importe quelle personne placée dans une situation semblable aurait pu mettre en lumière et éviter sans difficulté (ATF 110 V 176 cons. 3d). On ne peut lui faire grief de ne pas avoir voué le minimum de soins que l'on était en droit d'attendre de sa part dans de telles circonstances. Elle n'avait en effet aucune raison de douter du bien-fondé de cette manière de faire, qui avait recueilli l'aval de sa conseillère ORP. Son cas se distingue d'ailleurs de celui qui a fait l'objet de l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral des assurances le 14 avril 1997 (DTA 1998 n° 14). Dans cette espèce, l'assuré avait en effet exercé une activité (bénévole) à mi-temps pendant une année alors qu'il revendiquait une capacité de travail à 100%. La recourante pour sa part n'a annoncé qu'une disponibilité de 50% que son travail dans le garage de son mari ne réduisait pas, puisqu'elle accomplissait celui-ci durant le 50% restant.
Dans ces conditions, la bonne foi de la recourante doit être admise. En d'autres termes, aucune erreur grave ne peut lui être imputée.
c) Ceci exposé, il resterait à se demander si l'autre condition posée pour la remise est remplie.
L'examen de cette question devra toutefois être renvoyé à l'autorité intimée, de manière à ce que la recourante ne soit pas privée d'une instance de recours. Dans cette perspective, il appartiendra au Service de l'emploi de déterminer, en premier lieu, si le cas de la recourante doit être résolu à la lumière du droit ancien ou sur la base des art. 4 et 5 OPGA.
Les causes qui précèdent conduisent à l'admission des recours. Les décisions entreprises seront renvoyées à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. L'arrêt peut être rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA). La recourante ayant procédé sans le concours d'un mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens (art. 61 let. g LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions rendues par le Service de l'emploi les 25 octobre 2004 et 15 avril 2005 sont annulées.
III. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 22 juillet 2005
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.