CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 février 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; Mme Dina Charif Feller et M. Charles-Edouard Delisle, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
recourante
A., à Z.,
autorité intimée
Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière, d'assurance-chômage, à Lausanne Adm cant,
I
autorité concernée
Caisse cantonale de chômage, Division technique et juridique, à Lausanne Adm cant,
Objet
Recours A.________ c/ décisions du Service de l'emploi 1ère instance cantonale de recours en matière d’assurance-chômage du 4 août 2004 (suspension du droit aux indemnités de chômage pour une durée de 3 jours) et du 24 septembre 2004 (suspension pour une durée de 31 jours)
Vu les faits suivants
A. A.________, assistante sociale diplômée, revendique l’indemnité de chômage depuis le 23 janvier 2003 ; elle était alors arrivée au terme du contrat de durée déterminée conclu avec Pro Infirmis. Depuis lors, son chômage est contrôlé par l’Office régional de placement d’Yverdon-Grandson (ci-après : ORP).
B. Par courrier du 29 septembre 2003, A.________ a requis de la direction de l’ORP d’être suivie par un autre conseiller, exposant que les relations avec sa conseillère d’alors, B., étaient tendues. En effet, cette dernière venait de lui assigner, le 26 septembre 2003, un emploi temporaire subventionné (ci-après : ETS) en qualité d’assistante sociale auprès de la fondation 1********, à Lausanne, auquel A. ne s’est pas présentée.
L’ORP a cependant accueilli sa demande et A.________ a été invitée le 9 octobre 2003 à participer à un entretien agendé le 29 suivant avec son nouveau conseiller ORP, C.. Entre-temps toutefois, par décision du 23 octobre 2003, l’ORP l’a suspendue de son droit à l’indemnité de chômage durant 16 jours pour ne pas s’être présentée à l’ETS qui lui avait été assigné le 26 septembre 2003. Sur recours de l’assurée, cette décision a du reste été confirmée par le Service de l’emploi (ci-après : SE) en date du 4 août 2004 et ce de manière définitive, puisque A. n’a pas déféré cette mesure de suspension au Tribunal administratif.
C. Le 27 octobre 2003, C.________ a cependant assigné à A.________ un nouvel ETS auprès du Groupe romand d’accueil et d’action psychiatrique (ci-après : GRAAP), à raison d’un taux d’occupation de 80%, prévu à compter du 1er novembre 2003 pour une durée de six mois. Comme on le verra plus loin, A.________ n’a pas donné suite à cette assignation, car elle entendait en conférer avec son conseiller lors de l’entretien, agendé le 29 octobre 2003.
Cet entretien a, certes, eu lieu ; il s’est toutefois mal passé et on cite ici l’extrait du journal tenu par C.________ :
« Je rencontre l’assurée pour la première fois. Elle a été sanctionnée pour avoir refusé un ETS et a demandé au CHOF un changement de conseiller. Après lui avoir souhaité la bienvenue et essayé de résumer la situation, l’assurée s’est tout de suite emportée en disant ne pas comprendre notre démarche de mesure ETS alors que sa demande était de pouvoir participer à un cours d’informatique. Je tente de lui expliquer qu’il est plus important de pratiquer son métier au lieu de faire un cours d’informatique mais je suis prêt à faire les deux mesures en parallèle. Sans arrêt je suis interrompu et je décide d’écouter l’assurée afin de faire baisser la tension. Après s’être exprimée, je tente à nouveau d’expliquer les objectifs de la mesure et là la xème fois je suis interrompu et l’assurée s’emporte à nouveau et à partir de là le comportement de l’assurée n’est plus admissible et bouquet final, elle se lève, ramasse ses affaires et s’en va en claquant la porte !? »
Par courrier du 30 octobre 2003, l’ORP a informé l’assurée de ce que son comportement pouvait constituer une faute susceptible d’entraîner une suspension de son droit à l’indemnité de chômage ; il a donc invité l’assurée à se déterminer. Le 5 novembre 2003, A.________ a contesté la faute qui lui était reprochée, estimant que l’exposé par le conseiller ORP des faits était incorrect et incomplet ; on cite ici la teneur de ses déterminations :
« Mon conseiller n’a à aucun moment tenté de m’expliquer les objectifs de la mesure ETS, alors que l’entretien a duré au moins 20 min. Il m’a juste dit que je devais faire une mesure ETS parce qu’il l’avait décidé.
Ce n’est pas une mesure ETS proposée, mais imposée puisque le 27.10.03 mon conseiller m’avait déjà envoyé une assignation à suivre cette mesure.
Il n’est pas expliqué pourquoi je me suis soudainement levée, car si j’ai agi de la sorte, c’est qu’il y avait des raisons valables. A plusieurs reprises, durant l’entretien, j’ai demandé à mon conseiller d’arrêter d’avoir un comportement aussi irrespectueux et odieux envers moi, sinon j’allais partir. Mais, il a continué à avoir cette attitude, sans avoir le moindre égard pour ma personne.
D’abord, il a mis en doute ma capacité à être assistante sociale. Puis, à plusieurs reprises, il m’a tutoyé. Ensuite, de manière arrogante, il faisait des suppositions sur ce qui s’était passé entre Mme B.________ et moi-même. Et, il m’a suggéré de sortir du chômage, alors que celui-ci est un droit et que j’ai besoin des indemnités pour vivre. Finalement, il m’a dit textuellement qu’il n’en avait rien à faire de mon travail de diplôme et de mon besoin d’entreprendre des cours d’informatique. C’est sur ces dernières paroles méprisantes que je suis sortie du bureau.
Donc, face à des agissements aussi inacceptables, il m’était totalement impossible d’avoir une discussion avec mon conseiller.
(…) »
Par décision du 12 novembre 2003, l’ORP a suspendu A.________ dans son droit à l’indemnité pour une durée de trois jours. Sur recours de l’assurée, le SE, par décision du 4 août 2004, a confirmé cette suspension.
En temps utile, A.________ a recouru contre la décision du SE auprès du Tribunal administratif, en concluant à son annulation. Le SE et l’ORP concluent, pour leur part, au maintien de la décision attaquée.
D. Comme on l’a vu ci-dessus, A.________ a été enjointe le 27 octobre 2003 par son nouveau conseiller ORP de contacter le GRAAP pour un ETS prévu à compter du 1er novembre 2003 pour une durée de six mois. Le 3 novembre 2003, les représentants du GRAAP ont cependant informé l’ORP de ce que A.________ n’avait pas pris contact avec eux, ne s’était pas présentée et n’avait par conséquent pas commencé l’ETS en question. Invitée le 5 novembre 2003 à se déterminer sur ce point, A.________ a exposé que son expérience de travail était trop spécifique et a fait valoir que la mesure consistant à la faire travailler à nouveau avec des personnes ayant des troubles psychiques était susceptible de la « prétériter » pour la recherche d’un emploi. On retire en outre de ses explications que A.________ était plutôt motivée à suivre un cours d’informatique et de bureautique, propre selon elle à améliorer son aptitude au placement, mais que son conseiller ORP était d’un autre avis.
Par décision du 13 novembre 2003, l’ORP a suspendu A.________ de son droit à l’indemnité pour une durée de 31 jours pour ne pas avoir donné suite à cette assignation. Sur recours de A.________, le SE, par décision du 24 septembre 2004, a confirmé la mesure de suspension prise à son encontre.
E. En temps utile, A.________ a déféré la décision du SE au Tribunal administratif ; elle estime la mesure disproportionnée et conclut à sa réforme en ce sens que la sanction prononcée à son encontre soit réduite. Le SE et l’ORP, pour leur part, concluent au maintien de la décision attaquée.
Le magistrat instructeur a joint les deux recours sous le numéro du premier enregistré (PS 2004/0201).
Considérant en droit
a) Suivant l'art. 17 al. 2 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI), l'assuré est tenu, en vue de son placement, de se présenter à sa commune de domicile ou à l’autorité compétente aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.
Ces prescriptions servent à inciter l’assuré à se mettre à la disposition de l’ORP pour des entretiens de conseil et de contrôle, à vérifier son aptitude au placement et s’il remplit les conditions du droit à l’assurance-chômage (cf. circulaire du Secrétariat d'Etat à l'économie [seco] relative à l'indemnité de chômage, janvier 2003, B238). Depuis la révision partielle de la LACI du 23 juin 1995, les tâches de conseil et de contrôle autrefois dévolues à l'office du travail incombent désormais aux offices régionaux de placement (art. 85 et 85b LACI; art. 8 et 10 de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux chômeurs [LEAC]). Après s'être inscrit, l'assuré doit se présenter à l'office compétent, conformément aux prescriptions du canton, pour un entretien de conseil et de contrôle (art. 21 al. 1, 1ère phrase, de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage [OACI]). L'office compétent fixe les dates des entretiens de conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 OACI). Ces entretiens ont lieu une fois par mois au moins. A cette occasion, l'office contrôle l'aptitude au placement de l'assuré et examine si celui-ci est disposé à être placé (v. art. 22 al. 2 OACI ; v. circulaire du seco, B250). Les offices conseillent les chômeurs et s'efforcent de les placer, établissent le droit aux prestations dans la mesure où cette tâche leur incombe en vertu de la LACI, déterminent si les emplois proposés aux assurés sont convenables et, dans l'affirmative, les leur assignent et leur donnent des directives selon l'art. 17 al. 3 LACI, vérifient l'aptitude des chômeurs à être placés et exécutent les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral.
b) L’assurance-chômage alloue des prestations en espèce au titre des mesures relatives au marché du travail, destinées à prévenir et à combattre le chômage. Ces mesures, dites de marché du travail (MMT), sont prévues aux articles 59 à 75 LACI afin d'améliorer l'aptitude au placement des chômeurs dont le placement est impossible ou très difficile (art. 59 al. 1er LACI).
aa) Selon l'art. 72 LACI, abrogé depuis le 1er juillet 2003, l'assurance encourageait l'emploi temporaire des assurés dans le cadre de programmes organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif, destinés à procurer un emploi à l'assuré ou à faciliter sa réinsertion ; que ces programmes ne devaient toutefois pas faire concurrence à l'économie privée (al. 1). L’assurance-chômage pouvait en outre encourager l'emploi temporaire des assurés dans le cadre de stages professionnels effectués en entreprise ou dans une administration (al. 2). Cette disposition a été remplacée depuis lors par l’art. 64a LACI, à teneur duquel :
« 1 Sont réputés mesures d’emploi notamment les emplois temporaires qui entrent dans le cadre de:
a. programmes organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif; ces programmes ne doivent toutefois pas faire directement concurrence à l’économie privée;
b. stages professionnels en entreprise ou dans une administration;
c. semestres de motivation destinés aux assurés à la recherche d’une place de formation au terme de la scolarité obligatoire suisse.
2 L’art. 16, al. 2, let. c, s’applique par analogie à l’exercice d’un emploi temporaire au sens de l’al. 1, let. a.
3 L’art. 16, al. 2, let. c et e à h, s’applique par analogie à l’exercice d’un emploi temporaire au sens de l’al. 1, let. b.
4 Les art. 16, al. 2, let. c, et 59d, al. 1, s’appliquent par analogie à l’exercice d’un emploi temporaire au sens de l’al. 1, let. c. »
Ces emplois temporaires prennent place parmi les mesures relatives au marché du travail. L'assurance-chômage encourage en effet ce type d'emploi dans le cadre de stages professionnels effectués dans une entreprise ou une administration ou au moyen de programmes organisés afin de procurer un emploi ou de faciliter la réinsertion, ceci principalement au moyen d'une relation de travail la plus proche possible d'une activité lucrative aux conditions du marché, d'activités professionnelles correspondant le mieux possible à leurs formation et capacités, ou encore de mesures de formation faisant partie intégrante de l'emploi temporaire (art. 72 LACI; Circulaire de l'ex-Ofiamt relative aux mesures de marché du travail (MMT), édition 1997, p. 89 ss; Tribunal administratif, arrêt PS 1999/0092 du 8 février 2000, ainsi que les références). Cette dernière circulaire a été remplacée par celle du 30 novembre 1999 du Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : seco), suite à l’adoption le 19 mars 1999, du programme de stabilisation, applicable dès l’année 2000. Il y était alors rappelé que les programmes d’emploi temporaire visent à faciliter l’insertion ou la réinsertion professionnelle rapide et durable des assurées. Ces mesures sont d’autant plus efficaces que, d’une part, elles portent sur des activités proches de la réalité professionnelle répondant le mieux possible à la formation et aux aptitudes de l’assuré, d’autre part, elles comportent en outre un volet formation « en fonction des besoins du marché du travail et de l’assuré » (circulaire 2000, p. 108, G01).
bb) On relève qu’à teneur de l’art. 59 al. 3 LACI, dans sa version applicable jusqu’au 30 juin 2003, les mesures de reconversion, de perfectionnement et d’intégration devaient améliorer l’aptitude au placement. Selon la jurisprudence, cette condition n’est pas satisfaite lorsque se dessine la perspective d'un avantage théorique éventuel, non vraisemblable dans le cas concret ; il faut bien plutôt que, selon toute probabilité, l'aptitude au placement soit effectivement améliorée de manière importante dans le cas particulier par un perfectionnement accompli dans un but professionnel précis (v. DTA 1988, p. 31 cons. 1 lit. c). La loi étant prise à la lettre, on pourrait en déduire que cette exigence n’était pas requise pour les autres mesures, parmi lesquelles la prise d’un emploi temporaire subventionné. Il est vrai que l’accent était plutôt mis sur l’intégration à la vie active des jeunes chômeurs ainsi que de ceux dont l’aptitude au placement est réduite (v. FF 1994 I 340 et ss, not. 393). Or, dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2003, cette même disposition élève désormais cette exigence au rang de condition générale à l’ensemble des mesures relatives au marché du travail, parmi lesquelles figurent les ETS (v. FF 2001 II 2123 et ss, not. 2165); on cite ici l’al. 2 de l’art. 59 LACI nouveau :
«Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but:
a. d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable;
b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail;
c. de diminuer le risque de chômage de longue durée;
d. de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle.»
A ce titre, tant l'art. 72a al. 2 LACI – en vigueur jusqu’au 30 juin 2003 – que l’art. 64a al. 2 LACI – en vigueur depuis le 1er juillet 2003 – disposent que, par analogie, l'assignation d'un emploi temporaire au sens des articles 72 al. 1, respectivement 64a al. 1 lit. a, LACI est régie par les critères définissant le travail convenable au sens de l'art. 16 al. 2 lit. c LACI. Les ETS ne sont donc pas soumis à l’art. 16 LACI relatif à la notion de travail convenable, à l’exception cependant des exigences découlant de l’alinéa 2 lit. c de cette disposition, lesquelles s’appliquent par analogie (v. ATFA C151/03 du 3 octobre 2003 dans la cause A. c/ TA VD et ORP de Moudon). N’est donc pas réputé convenable et par conséquent est exclu de l’obligation d’être accepté, tout ETS qui ne conviendrait ni à l’âge, ni à la situation personnelle ou à l’état de santé de l’assuré.
c) Les manquements de l’assuré à cet égard peuvent faire l’objet d’une sanction administrative (v. circulaire du seco, B271 et ss) ; à teneur de l’art. 30 al. 1 LACI, dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2003, en effet :
«Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci:
(…)
d. n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
(…)»
aa) La suspension du droit à l'indemnité n'a pas le caractère d'une peine au sens du droit pénal, mais bien celui d'une sanction administrative dont le but est de combattre le danger d'un recours abusif à l'assurance-chômage (cf., outre Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, ad art. 30 n. 52, Gabriela Riemer-Kafka, Die Pflicht zur Selbstverantwortung, Fribourg 1999, p. 460). Le Tribunal fédéral des assurances rappelle à cet égard qu'une telle mesure constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison d'une attitude contraire à ses obligations (v. ATF 125 V 197, cons. 6a; 124 V 227, cons. 2b; 122 V 43, cons. 4c/aa; références citées). Or, le devoir de l'assuré de ne pas se trouver par sa propre faute sans emploi fait partie de ces obligations dont la violation est précisément sanctionnée par une suspension temporaire du droit à l'indemnité.
Sans doute, selon le TFA, la suspension du droit à l'indemnité de chômage n'est pas subordonnée à la survenance d'un dommage effectif dont le comportement fautif de l'assuré serait la cause (v. arrêt C152/01 du 21 février 2002, SE c/ R. et TA VD). Cela étant, il appartient à l’autorité, lorsqu’elle reproche à l’assuré d’avoir eu un comportement inadéquat lors d’un entretien de contrôle, d’établir en quoi les circonstances dans lesquelles se sont déroulées cet entretien l’ont entravées dans son travail et dans quelle mesure le comportement de l'assurée est apparu contraire à l'obligation de collaborer à sa réinsertion et de tout entreprendre pour réduire le dommage. On relève ainsi que, dans un arrêt PS 2000/0159 du 16 mars 2001, le Tribunal administratif a annulé la suspension de trois jours indemnisables prise à l’encontre d’une assurée étant arrivé avec vingt minutes de retard à l’entretien de contrôle agendé. Il a jugé à cet égard qu’un tel retard était susceptible d’entraîner une sanction pour autant que l’ORP établisse, d’une part, que l’on se trouve en présence d’une violation de l’obligation de collaborer, d’autre part, que l’activité de l’autorité en a effectivement été perturbée.
bb) La quotité de la mesure de suspension dépend toutefois du degré de gravité de la faute que l'on peut reprocher in concreto à l'assuré (SECO, D56); depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1996, des dernières modifications du droit de l'assurance-chômage, la durée de suspension a été portée de un à quinze jours en cas de faute légère (art. 45 al. 2 lit. a OACI), de seize à trente jours en cas de faute moyenne (ibid., lit. b), de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (ibid., lit. c). L'art. 45 al. 3 OACI précise au surplus qu'il y a faute grave notamment "(...)lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu’il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable".
S’agissant des manquements aux prescriptions de contrôle, on relève que, dans un arrêt PS 1999/0085 du 31 janvier 2003, le Tribunal administratif a confirmé deux sanctions successives de six et seize jours prononcées à l’encontre d’un assuré qui, sans motif suffisant, refusait ostensiblement de se rendre à des entretiens de contrôle auxquels il avait été convoqué pour le matin, prétendant obtenir de l’ORP des rendez-vous l’après-midi. Dans un arrêt PS 2002/0099 du 7 avril 2004, il a confirmé une suspension de trois jours indemnisables prononcée à l’encontre d’un assuré ayant refusé de se présenter à un entretien de contrôle (v. en outre PS 2000/0090 du 21 septembre 2000).
En ce qui concerne les mesures relatives au marché du travail, le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de rappeler que la participation à un ETS, soit à un stage ayant pour but de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle du chômeur par l'acquisition d'expériences et de contacts avec la profession ou une activité proche de celle-ci, s'imposait à l'assuré, sous peine de sanction, tout comme la prise d'un emploi convenable, à moins que l'emploi proposé ne puisse être qualifié comme tel au sens de l’art. 16 al. 2 lit. c LACI (v. arrêts PS 2003/0021 du 12 décembre 2003 ; 2003/0079 du 4 novembre 2003 ; PS 2002/0163 du 23 mai 2003; PS 1999/0092 du 8 février 2000 et les références). Il y a encore lieu de souligner que l'art. 17 al. 3 lit. a LACI, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juillet 2003, prévoit expressément que l'assuré a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Pour le TFA, le fait de participer à un programme d'occupation temporaire n'empêche du reste pas le chômeur de continuer à chercher un emploi répondant mieux à ses objectifs professionnels, dès lors qu'il est tenu de rester apte au placement (art. 17 LACI) tout au long de la période d'occupation et qu'il peut résilier en tout temps son contrat au profit d'un autre poste de travail (v. arrêt C75/00 du 19 janvier 2001).
Dans ce dernier arrêt, le TFA a du reste qualifié de grave la faute de l'assuré qui, enjoint par l'ORP d'offrir ses services auprès de deux institutions en vue d'être engagé pour un programme d'occupation temporaire, avait finalement refusé les deux postes; il a donc réformé l'arrêt du Tribunal administratif (PS 1999/0170 du 10 février 2000), pour lequel cette faute était de gravité moyenne, au détriment du recourant, portant de seize à trente et un jours la quotité de la mesure de suspension. Le Tribunal administratif a, en revanche, qualifié de moyenne la faute de l’assuré consistant à quitter un ETS après deux jours et à refuser de réintégrer celui-ci sans raison valable (arrêt PS 2003/0079 du 4 novembre 2003), de même que celle consistant à refuser un ETS compatible avec une activité à mi-temps (PS 2000/0036 du 12 octobre 2000). En revanche, dans l’arrêt C151/03, déjà cité, le TFA a confirmé qu’un assuré souffrant de troubles de la vision n'était pas tenu d'accepter un ETS impliquant des contacts avec des machines ; tant et aussi longtemps que la nature des tâches à lui attribuer n'a pas été déterminée, il ne peut être statué sur le caractère convenable de cette mesure.
Dans un arrêt du 20 octobre 2003, le TFA a jugé qu’un assuré assigné à participer à un programme d’emploi temporaire n’avait aucun intérêt à contester la décision d’assignation, mais que son droit à l’indemnité devait être suspendu s’il ne se conformait pas, sans motif valable, à cette décision. A l’occasion du recours de l’assuré contre la mesure de suspension, le tribunal doit cependant vérifier, à titre préjudiciel, si l’assignation à l’ETS a été prononcée à juste titre (v. DTA 2004 p. 282, n° 30, not. cons. 2.2, réf. citées).
cc) La sanction peut, en tant que telle, être prononcée de manière répétée, sans égard à la règle de l'art. 68 du Code pénal. Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsqu'on se trouve en présence de plusieurs motifs de suspension, de nature différente ou de même nature, une suspension du droit à l'indemnité doit être prononcée séparément pour chaque état de fait (DTA 1988, no 3, p. 26, spéc. 28; et les réf.; DTA 1993/1994, no 3, p. 17 spéc. 22; DTA 1999, no 33, p. 193, spéc. 198). On ne peut s'écarter de cette règle qu'exceptionnellement, par exemple si le comportement fautif répété de l'assuré apparaît comme l'expression d'une résolution unique et en cela, par un rapport matériel et temporel étroit, comme une unité d'action (DTA 1999, précité, et les réf.). Tel sera le cas de l'assuré qui décline le même jour et pour le même motif (un trajet trop long à ses yeux) quatre offres d'emploi qualifiées de convenables (v. DTA 1988, no 3, précité), mais non de celui qui, par son comportement incorrect lors de différents entretiens d'embauche tenus à plusieurs jours, voire plusieurs semaines d'intervalle, fait échec à son engagement (v. DTA 1999, no 33, précité).
a) La recourante venait, lorsque l’entretien du 29 octobre 2003 avec son nouveau conseiller ORP a été fixé, d’entrer en conflit avec sa précédente conseillère, en refusant de donner suite à l’assignation qui lui a été faite de se présenter à la fondation 1********, en vue d’un ETS. On retire de la détermination de la recourante, datée du 8 octobre 2003, que celle-ci accepte le principe d’un mesure relative au marché du travail, pour autant qu’elle soit susceptible d’améliorer son aptitude au placement. Or, deux jours avant l’entretien programmé, son nouveau conseiller lui a assigné un nouvel emploi d’assistante sociale, auprès du GRAAP cette fois-ci. La recourante était venue pour expliquer son désaccord sur ce point, tandis que son conseiller a essayé de la convaincre en insistant au contraire pour qu’elle exerce avant tout un emploi dans sa profession, au lieu d’entreprendre des cours comme elle le souhaitait. La recourante admet du reste avoir mis brutalement un terme à l’entretien du 29 octobre 2003 avec son nouveau conseiller ORP en raison de l’impossibilité totale de discuter avec celui-ci. Cela étant, la recourante, respectivement C.________, se rejettent mutuellement la responsabilité des circonstances peu amènes dans lesquelles cet entretien s’est déroulé.
En réalité, ce dernier point peut demeurer indécis. On retire en tout cas des comptes-rendus de cet entretien que la recourante a manifesté son vif désaccord quant à la mesure qui lui a été assignée. La recourante reconnaît du reste qu’elle n’a pas donné suite à l’ETS d’assistante sociale qui lui a été assigné au GRAAP dans le cas d’espèce ; elle prie cependant le tribunal de réduire la durée de la suspension, qu’elle estime disproportionnée au vu des circonstances. L’essentiel est ainsi de constater que le comportement de la recourante, y compris lors de l’entretien du 29 octobre 2003, apparaît en l’occurrence plutôt comme l'expression d'une résolution unique de sa part de ne pas donner suite à l’ETS d’assistante sociale au GRAAP qui lui a été assigné par l’ORP. Dans ces conditions, il ne se justifiait pas, pour des raisons formelles au demeurant, de lui infliger, par surcroît, une sanction supplémentaire pour son comportement lors de cet entretien.
b) La recourante met en cause l’assignation et la qualité de cet ETS ; si elle n’avance aucune explication tendant à démontrer que celui-ci ne convenait pas à sa situation personnelle, elle fait valoir en revanche que son aptitude au placement n’aurait pas été améliorée par l’emploi en question. Au demeurant, la recourante aurait dû s’occuper au GRAAP essentiellement de personnes présentant des troubles psychiques, ce qu’elle a fait par le passé dans le cadre de deux stages de six mois et d’un remplacement de quatre mois. Or, selon la recourante, cette expérience serait trop spécifique pour qu’elle puisse utilement s’en prévaloir auprès d’un éventuel futur employeur ; à l’inverse, son expérience des autres catégories de la population serait à cet égard plutôt insuffisante. Aussi, la recourante entend-elle bénéficier de cours d’informatique et de bureautique, mesures qui, selon elle, seraient davantage appropriées à la situation que ne le serait l’ETS au GRAAP auquel elle a refusé de se présenter.
Le problème réside ici en ce que la recourante s’est, d’emblée, érigée en juge de ce qui était susceptible d’améliorer son aptitude au placement. C’est du reste la deuxième fois qu’elle agit de la sorte puisqu’un mois auparavant, elle avait refusé l’ETS qui lui avait été alors assigné auprès de la fondation 1******** par sa précédente conseillère. Une fois encore, la recourante ne s’est même pas donnée la peine de contacter la personne organisatrice de cet ETS pour se renseigner sur le contenu de la mesure. Sans doute, il n’est pas impossible que son conseiller ORP ait reconnu que le secteur d’activités de la recourante devait être élargi ; selon ses propres explications (on se réfère au report journalier lors de l’entretien du 29 octobre 2003), il était même prêt à accepter que celle-ci suive des cours d’informatique en parallèle avec l’ETS qu’il voulait lui assigner à un taux d’occupation de 80%. Cette circonstance ne permettait en tout cas pas à la recourante de soutenir que son aptitude au placement n’aurait pas été améliorée. Il était, dans ces conditions, normal que l’ORP assigne à la recourante, qui était au chômage depuis dix mois, un ETS couplé avec une mesure de formation. En réalité, la recourante a démontré par son comportement qu’elle ne voulait pas travailler au sein d’une institution ayant des personnes à problèmes psychiques en charge.
c) Prise en elle-même, la faute de la recourante, de gravité moyenne, eût justifié une suspension de son droit durant seize jours indemnisables. Comme le fait cependant remarquer l’ORP dans la décision attaquée, la recourante venait tout juste d’être sanctionnée pour le même motif, lorsqu’elle a refusé de donner suite à une nouvelle assignation. Elle n’a donc tenu aucun compte d’une précédente suspension de seize jours indemnisables qui, faute de recours, est aujourd’hui définitive. Cela étant, il est difficile de considérer ici qu’il s’agit d’une récidive et de voir par conséquent une faute grave dans le comportement de la recourante consistant à ne pas entrer en matière une nouvelle fois sur un ETS. L’autorité intimée a perdu de vue que cette sanction n’est définitive que depuis le 4 août 2004 ; elle ne l’était donc pas lorsque la recourante a refusé pour la deuxième fois de donner suite à une assignation. L’autorité intimée ne pouvait donc par conséquent pas infliger à la recourante une suspension dont la quotité dépasse le cadre maximal légal prévu en la circonstance.
Il reste que, s’agissant de la quotité de la sanction, l’on ne saurait se contenter en pareilles circonstances du minimum prévu par l’art. 45 al. 2 lit. b OACI. La sanction infligée à la recourante sera donc ramenée à vingt-cinq jours indemnisables.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. a) Le recours formé contre la décision sur recours du Service de l’emploi du 4 août 2004 est admis.
b) Dite décision est annulée
II. a) Le recours formé contre la décision sur recours du Service de l'emploi du 24 septembre 2004 est partiellement admis.
b) Dite décision est réformée en ce sens que la suspension prononcée à l’encontre de A.________ est ramenée à vingt-cinq jours indemnisables ; elle est confirmée pour le surplus.
III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
Lausanne, le 9 février 2005/san
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a) quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b) pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c) quels moyens de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.