CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 mars 2005
Composition
M. François Kart, président; MM. Edmond de Braun et Antoine Thélin, assesseurs
recourante
A. X., à Z.,
autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires,
I
Objet
Aide sociale
Recours A. X.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 14 septembre 2004
Vu les faits suivants
A. Le divorce des époux B. X.________ et A. X.________ a été prononcé par jugement du 26 septembre 2002. La garde des deux enfants du couple, C. X., né le 29 janvier 1985, et D. X., né le 1er juin 1987, a été confiée à A. X.. Le jugement de divorce mettait à charge de B. X. une contribution mensuelle d'entretien de 600 francs pour chacun de ses enfants, contribution portée à 720 francs au cas où un seul d'entre eux bénéficierait de la pension.
Par jugement du 4 février 2004, le Président du Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord vaudois a ratifié un projet de convention modifiant les montants de pensions alimentaires et prévoyant que B. X.________ verserait une pension de 420 francs par mois à son fils majeur C. X.________ jusqu'à son indépendance financière ou la fin de sa formation professionnelle. La pension mensuelle due à son fils D. X.________ était fixée à 600 francs. A titre de contribution complémentaire forfaitaire pour la période de séparation antérieure au divorce, il était en outre prévu que B. X.________ verserait à A. X.________ une somme de 2'000 francs, payable par acomptes mensuels de 100 francs.
B. Le 10 décembre 2002, A. X.________ a demandé l'aide du Service cantonal de prévoyance et d'aide sociales (ci-après SPAS) pour obtenir une avance sur les pensions alimentaires. Elle a également confié audit service mandat de procéder au recouvrement des pensions alimentaires futures. Le SPAS, par l'intermédiaire de son Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (ci-après BRAPA), lui a octroyé par décision du 20 mars 2003 une avance mensuelle de 1'031 francs dès le 12 octobre 2002, montant ramené à 720 francs dès le mois suivant la majorité de C. X.________, soit le 1er février 2003. Le revenu mensuel déterminant retenu pour calculer le montant des avances était de 3'499 francs.
Une première révision de la situation a eu lieu en février 2004 pour tenir compte de l'augmentation des pensions alimentaires résultant de la convention ratifiée le 4 février 2004. Le BRAPA a ainsi fixé par décision du 13 février 2004 le montant de l'avance mensuelle à 810 francs à partir du 1er mars 2004. Le revenu mensuel pris en considération était de 3'720 francs. Il a évalué à nouveau la situation en septembre 2004 pour tenir compte de l'entrée en apprentissage de D. X.________. Une nouvelle décision datée du 14 septembre 2004 fixait le montant de l'avance mensuelle à 510 francs à partir du 1er octobre 2004, en fonction d'un revenu mensuel déterminant de 4'020 francs établi comme suit:
"Allocations familiales
A. X.________
260.00
Gratification annuelle
A. X.________
360.00
Salaire net
A. X.________
3014.00
Salaire net
C. X.________
586.00
Salaire net
D. X.________
800.00
Participation des tiers
A. X.________
0.00
Obligation alim. du conjoint
A. X.________
0.00
Déduction forfaitaire par enfant(s)
C. X.________
-500.00
D. X.________
-500.00
Fr.
4020.00"
C'est contre cette décision que A. X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif le 21 septembre 2004 en réclamant le versement de la totalité des pensions alimentaires calculées selon le convention du 4 février 2004, soit 1'120 francs.
C. Le BRAPA a répondu le 8 novembre 2004 en rappelant que le calcul des avances sur pensions alimentaires s'effectue en prenant comme référence le montant du revenu mensuel, et que ce calcul est sans incidence sur le montant des pensions fixées par voie judiciaire. Il concluait au rejet du recours.
A. X.________ a déposé des déterminations complémentaires le 30 novembre 2004 dans lesquelles elle faisait valoir qu'il lui était impossible de vivre avec une avance sur pensions réduite à 510 francs par mois. Tenant pour acquis que son ex-mari versait la totalité des pensions dues en mains du BRAPA, elle demandait instamment que ces montants lui soient intégralement restitués.
Considérant en droit
Le litige porte essentiellement sur la diminution du montant des avances à partir du 1er octobre 2004. La recourante conteste en fait la révision à laquelle a procédé l'autorité intimée en date du 14 septembre 2004, alors même qu'elle avait déjà réévalué la situation et rendu une nouvelle décision en date du 13 février 2004, pour tenir compte de l'augmentation du revenu de la recourante et de son fils C. X.________ ainsi que de l'augmentation des pensions fondée sur la convention ratifiée le 4 février 2004.
a) aa) Aux termes de l'art. 20b al. 1 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), l'Etat peut accorder au créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. Un règlement du Conseil d'Etat fixe les montants des limites de fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées.
Les art. 18 et suivants du règlement du 18 novembre 1977 d'application de la LPAS (RPAS) contiennent les normes auxquelles fait référence l'art. 20b al. 1 LPAS. L'avance ne peut être accordée que sur les pensions alimentaires dues dès le mois au cours duquel l'intervention est demandée (art. 19 RPAS). Se trouvent dans une situation économique difficile donnant droit à l'octroi d'avances au sens de l'art. 20b LPAS, les personnes dont le revenu et la fortune sont inférieurs aux limites prévues aux art. 20a et suivants du règlement, le Département de la santé et de l'action sociale pouvant, dans les cas de nécessité, dépasser ces limites. S'agissant d'un adulte et de deux enfants, les avances ne peuvent être accordées que si le requérant dispose d'un revenu mensuel global net n'excédant pas 4'530 francs (art. 20b RPAS). Le "revenu mensuel global net" du requérant détermine le droit aux avances; il faut comprendre par là non seulement le revenu du travail sous déduction des charges sociales usuelles, mais l'ensemble des revenus dont le requérant dispose, notamment allocations familiales, assurances, rentes, contributions d'entretien, revenu de la fortune (art. 20 c al. 1 RPAS). A ce revenu s'ajoute, cas échéant, le revenu d'un enfant à charge, mineur ou majeur, pour la part de son salaire qui dépasse 500 francs (art. 20b et 20c al. 2 et al. 3 RPAS; cf. PS.2003.0103, PS.1998.0248). Le montant des avances qui peuvent le cas échéant être allouées s'obtient, conformément aux art. 20d et 20e RPAS, en effectuant la différence entre les limites maximums de revenu (art. 20b RPAS) et le revenu mensuel net global du requérant (art. 20c RPAS).
bb) A teneur de l'art. 22 al. 1 RPAS, les décisions concernant les avances sont prises jusqu'à changement de la situation financière ou personnelle du bénéficiaire. En d'autres termes l'administration est tenue de réexaminer sa décision lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuves susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (arrêts PS.96.0058, PS.1998.0143, PS.2004.0100).
En pratique, le BRAPA procède à une révision annuelle de ses décisions, pour tenir compte de l'évolution de la situation des bénéficiaires d'une année à l'autre. Rien n'empêche cependant qu'il adapte le montant des avances en cours d'année pour tenir compte d'un fait nouveau survenu postérieurement (sur la notion de révision, v. notamment PS.2003.0224, consid. 1c; PS. 2004.0100,consid. 1b; révision et droit des assurances sociales, cf.Moor, Droit administratif vol. II, n. 2.4.5.2, p. 345ss, sp. 347). En l'espèce, l'entrée en apprentissage du fils cadet de la recourante constitue indéniablement un fait nouveau dont il faut tenir compte pour le calcul des avances, puisqu'en application de l'art. 20c RPAS, le salaire des enfants mineurs ou majeurs vivant avec le bénéficiaire et encore à sa charge est compté dans le calcul du revenu de la famille s'il dépasse 500 francs. L'autorité intimée était donc fondée à revoir le calcul des avances en tenant compte du salaire d'apprenti de D. X.. Elle a en outre fait une application correcte de l'art. 20c al. 2 RPAS en retenant une déduction forfaitaire de 500 francs par enfant (PS.1998.0248). En définitive, comme elle l'explique dans ses déterminations du 8 novembre 2004, la prise en compte du salaire de D. X. correspond à une augmentation du revenu mensuel déterminant de 300 francs (salaire: 800 francs moins la déduction forfaitaire: 500 francs), ce qui a logiquement pour conséquence que le montant des avances est réduit d'autant (cf. art. 20e RPAS qui dispose que le montant des avances auquel a droit le requérant correspond à la différence entre le revenu mensuel net déterminant et la limite maximum de revenu prévue par l'art. 20b).
b) Au surplus, le calcul du revenu déterminant effectué par l'autorité intimée apparaît conforme à l'art. 20c RPAS, en ce sens qu'il correspond au salaire mensuel net de la recourante calculé sur la base du certificat rempli par son employeur le 1er janvier 2004, et que son revenu s'établit de manière fixe durant toute l'année. L'attribution d'une part du treizième salaire à chaque revenu mensuel a en outre été admise par le tribunal lorsque, comme en l'espèce, cette gratification revêt un caractère prévisible, de façon à permettre à l'autorité d'octroyer toute l'année un soutien régulier plutôt que d'effectuer un calcul spécial pour le mois de décembre (cf. PS.2003.0180, PS.2003.0060, PS.2004.0100). Enfin, les indemnités AI versées à C. X.________ pour la durée de son apprentissage constituent également un revenu mensuel dont il faut tenir compte sous déduction d'un montant de 500 francs en application de l'art. 20c al. 2 RPAS.
Il résulte de ce qui précède que la loi et le règlement ont été correctement appliqués à la situation de la recourante et de ses enfants et que le grief tiré de la diminution prétendument injustifiée des avances versées à partir du 1er octobre 2004 doit être écarté.
b) La recourante fait également valoir que le montant qui lui est alloué est insuffisant pour lui permettre de vivre convenablement.
aa) On rappelle que le montant des avances s'obtient en calculant la différence entre le revenu global net déterminant et le revenu maximum au-delà duquel le requérant n'a plus droit au versement d'avances (art. 20e RPAS). La limite de revenu telle qu'elle est prévue par l'art. 20b RPAS concrétise la notion de "situation économique difficile" au sens de l'art. 20b LPAS.
bb) Le Tribunal administratif a déjà confirmé dans sa jurisprudence que les limites du barème BRAPA sont considérés comme conformes aux critères de la situation économique difficile posées par l'art. 20b LPAS dans la mesure où elles ne sont pas inférieures au forfait RMR pour le ménage considéré (PS. 1997.0245, PS. 1997.0097). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence dans le cas d'espèce, la limite de revenu supérieur applicable à la recourante et à ses enfants, soit 4'530 francs, étant largement supérieur au forfait RMR pour un ménage de taille comparable (2'370 francs + loyer, v. art. 5 REAC). En conséquence, la recourante ne peut prétendre à une avance supérieure à la différence entre son revenu net, tel qu'arrêté ci-dessus, et le revenu maximum fixé par l'art. 20b RPAS, soit 510 francs.
a) aa) Aux termes de l'art. 20a LPAS, lorsque le créancier d'aliment lui en donne le mandat, l'Etat se charge d'encaisser les pensions à venir, pour autant qu'il s'agisse des prestations dues soit à un enfant soit à un adulte ne se trouvant pas dans une situation économique aisée (al.1). L'Etat verse alors intégralement au créancier les montants recouvrés (al.3). En outre, comme les montants versés à titre d'avances ne sont pas remboursables par le bénéficiaire, l'octroi d'avances au créancier d'aliments est subordonné à la cession à l'Etat des droits de ce dernier sur la pension future (art. 20b al. 2 LPAS). A concurrence de la pension alimentaire courante, l'Etat cessionnaire verse au créancier d'aliment tout montant récupéré qui excède ses avances (art. 20b al. 4 LPAS).
bb) Le tribunal a eu l'occasion de préciser qu'à la différence des avances sur pensions, qui font l'objet d'une décision de l'administration au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le mandat par lequel le BRAPA procède auprès du débiteur des pensions aux démarches nécessaires pour encaisser les montants correspondants n'a pas pour objet de créer, modifier ou constater des droits ou des obligations. ll ne s'agit donc pas d'une décision au sens de la LJPA, mais d'un acte matériel relevant du droit privé (cf. PS. 2001.0046). Partant, il n'appartient pas au tribunal de se prononcer sur les reproches formulés par la recourante sur ce point, qui pourraient seulement, cas échéant, faire l'objet d'une dénonciation auprès de l'autorité de surveillance (v. à ce sujet Grisel, traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, 950 ss). Dans la mesure où la recourante entretient manifestement une certaine confusion entre les avances et l'encaissement de la pension, il n'est pas inutile de rappeler pour le surplus qu'il y a lieu de distinguer entre les avances versées par le BRAPA, dont le paiement intervient ponctuellement en début de chaque mois, et l'encaissement de la pension auprès du débiteur, qui détermine le versement du complément aux avances déjà versées. Comme le débiteur paie généralement la pension après le versement de l'avance, il y a forcément un décalage entre le moment où le bénéficiaire touche le montant de l'avance et celui où le BRAPA lui verse le solde de la pension qu'il a encaissé, raison pour laquelle la recourante a probablement eu le sentiment que ce solde ne lui avait pas été reversé par le BRAPA.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 14 septembre 2004 est maintenue.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 8 mars 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.