Arrêt du 6 janvier 2005

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 6 janvier 2005

Composition

M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs

recourante

A. X., 1********, à Z.,

autorité intimée

Centre social régional de Lausanne, à Lausanne,

I

autorité concernée

Service de prévoyance et d'aide sociales, à Lausanne

Objet

Aide sociale

Recours A. X.________ contre décision du Centre social régional de Lausanne du 25 août 2004 (montant de l'aide sociale)

Vu les faits suivants

A. A. X., née le 26 avril 1950, est divorcée de B. X., selon jugement de divorce du Président du Tribunal civil de Lausanne prononcé le 23 juillet 1992. Elle a deux enfants, C. X.________ née le 31 mai 1977 et D. X.________ née le 14 novembre 1982. Cette dernière, qui poursuit des études, est encore à sa charge.

A. X.________ a touché des prestations de l'assurance‑chômage jusqu'au 31 octobre 2003. Par décision du 18 décembre 2003, le Centre social régional de Lausanne (ci-après : le CSR) lui a octroyé un montant mensuel de 1'589 fr. au titre de l'aide sociale à partir du 1er novembre 2003. Par décision du 11 mai 2004, le CSR a augmenté cette aide mensuelle à 2'604 fr.75.

Depuis le mois de février 2003, A. X.________ perçoit également des avances sur pensions alimentaires d'un montant mensuel de 1'015 fr. Dans une décision du 8 avril 2004, le Service de prévoyance et d'aide sociales, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) a décidé de supprimer ces avances et de réclamer le remboursement de celles versées depuis le mois de février 2003, au motif que la fortune de A. X.________ dépasserait le montant maximum de 20'000 fr. prévu par l'art. 20 a du Règlement d'application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale. A. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 13 mai 2004. Par décision du 31 août 2004, le BRAPA a rapporté sa décision du 8 avril 2004 et a repris le versement des avances sur pensions alimentaires mensuelles de 1'015 fr. à partir du 1er avril 2004. Compte tenu de cette nouvelle décision, le magistrat instructeur, dans une décision du 7 septembre 2004, a constaté que le recours formé par A. X.________ le 13 mai 2004 contre la décision du BRAPA du 8 avril 2004 était devenu sans objet et il a rayé la cause du rôle.

B. En date du 25 août 2004, le CSR a rendu une nouvelle décision relative à l'aide sociale versée à A. X.________. Il a fixé le montant de l'aide mensuelle à 1'076 fr.65 à partir du 1er août 2004, selon le décompte suivant :

• forfait, sans loyer : fr. 1'700.--

• loyer pris en compte : fr. 904,75

• forfait avec loyer : fr. 2'604,75

• revenus : fr. 1'528,10

montant mensuel alloué : fr. 1'076,65

Les revenus pris en considération à hauteur de 1'528,10 fr. concernent un petit immeuble locatif dont A. X.________ est propriétaire à 2******** comprenant quatre appartements loués à des tiers. Le revenu locatif annuel de cet immeuble est d'environ 63'000 francs.

A. X.________ s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 1er septembre 2004 en concluant implicitement à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que le montant versé au titre de l'aide sociale soit augmenté. Le CSR a déposé sa réponse le 9 septembre 2004, sans prendre formellement de conclusions. Le SPAS, en sa qualité d'autorité cantonale concernée, a déposé des observations le 6 octobre 2004 en se référant à une prise de position de sa section "Unité de Contrôle et de Conseils" du 20 août 2004.

Considérant en droit

a) L'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée consacre un droit fondamental à des conditions minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 et ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst, mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.

Sur le plan cantonal, l'art. 17 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS) prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables. D'une part, elle doit permettre de couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux); d'autre part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurance, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des Motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de loi sur la prévoyance et l'aide sociale, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (ci-après : le Département), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).

Le SPAS, qui dépend du Département de la santé et de l'action sociale, a édité un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV" (ci-après : le Recueil) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (aide sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des institutions d'action sociale) : un forfait I comprend l'entretien correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en Suisse une vie conforme à la dignité humaine"; un forfait II comprend un montant "destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale". Outre le forfait pour l'entretien, les prestations de l'aide sociale comprennent les frais de logement, qui correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché (Recueil II-4.0), les frais médicaux de base (Recueil II-5.0) ainsi que des prestations circonstancielles ou frais circonstanciels (Recueil II-6.0).

b) En l'espèce, pour calculer le montant de l'aide sociale à laquelle la recourante peut prétendre depuis le 1er août 2004, l'autorité intimée a pris en compte un montant de 1'700 fr. au titre du forfait I et de 904 fr.75 pour le loyer, le montant total étant par conséquent arrêté à 2'604 fr.75. Ce montant n'est pas contesté par la recourante. Celle-ci conteste en revanche la déduction de 1'528 fr.10 correspondant aux revenus de l'immeuble dont elle est propriétaire à 2********. Le litige porte ainsi exclusivement sur la question de savoir si l'immeuble dont la recourante est propriétaire à 2******** lui procure un revenu dont il convient de tenir compte dans le calcul de l'aide sociale et, cas échéant, quel est le montant de ce revenu.

a) Dans la décision attaquée, le CSR retient un revenu mensuel de 1'528 fr.10 en se fondant sur l'avis émis à cet égard par l'Unité de Contrôle et de Conseils du SPAS (ci-après : UCC). Pour arriver à ce montant, l'UCC s'est fondée sur le compte de gérance de l'immeuble de la recourante pour le 1er semestre 2004 en prenant la totalité des loyers correspondant aux mois de janvier à juin 2004 (soit 31'446 fr.) auxquels elle a ajouté les revenus de la buanderie (825 fr.), montant dont elle a déduit les charges (23'102 fr.55). Elle a ainsi abouti à un revenu de 9'166 fr.45 pour le premier semestre 2004, soit 1'528 fr.10 par mois. L'UCC a comptabilisé la totalité des loyers dus de janvier à juin 2004, ceci quand bien même certains loyers ont été payés en juillet. Il résulte d'une note figurant au dossier produit par le SPAS que l'UCC a voulu s'en tenir à une notion de "réalité économique" à savoir la différence entre les recettes et les dépenses comptabilisées ou relatives à la période observée en veillant à ce qu'elles correspondent à cette période.

Bien qu'il se soit rallié à l'avis du SPAS dans la décision attaquée (en considérant apparemment qu'il était lié par cette position), le CSR estime pour sa part que l'on devrait s'en tenir à la différence entre les recettes et les dépenses effectives relatives à la période observée. Il considère ainsi que les loyers versés au mois de juillet ne peuvent pas être pris en compte dans les revenus du premier semestre. Contrairement au SPAS, le CSR considère également qu'il faut déduire les montants exigés par la banque au titre de l'amortissement de la dette hypothécaire, soit un montant de 5'000 fr. pour le premier semestre 2004. Le CSR déduit enfin un montant de 5'744 fr.95 correspondant à un solde de chauffage pour la période précédente. L'UCC considère pour sa part que ce montant n'a pas à être pris en considération dès lors que, en toute hypothèse, il devrait être refacturé aux locataires. Le CSR arrive ainsi à la conclusion que, pour les six premiers mois 2004, les revenus nets de l'immeuble se montent à 823 fr.50, soit 137 fr.25 par mois.

La recourante soutient, de manière très générale, que son immeuble ne lui procurerait en réalité aucun revenu. A l'appui de ce moyen, elle a produit notamment un courrier de la fiduciaire qui s'occupe de la gestion de son immeuble, daté du 25 octobre 2004, qui indique qu'aucun disponible ne peut lui être versé. Pour justifier ce résultat, la fiduciaire invoque, d'une part, les amortissements exigés par la banque et, d'autre part, la nécessité d'épargner afin de procéder à des travaux de rénovation de l'appartement du rez-de-chaussée.

b) aa) Selon le Recueil, un bénéficiaire de l'aide sociale n'a fondamentalement aucun droit à la conservation d'un bien immobilier dont il est propriétaire. Le Recueil prévoit cependant que, dans certaines circonstances, on peut renoncer à exiger la vente de l'immeuble occupé par les personnes soutenues. Lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, l'immeuble n'est pas occupé par le bénéficiaire de l'aide sociale, celui-ci doit être réalisé de suite ou mis en location et le produit de celle-ci considéré comme ressource (cf. Recueil ch. II-6.3).

bb) Le Tribunal administratif a examiné assez récemment le cas d'un bénéficiaire de l'aide sociale qui était propriétaire d'un immeuble qu'il n'occupait pas (arrêt PS 2003/0089 du 4 novembre 2003). A cette occasion, le tribunal a rappelé que, fondée sur le principe de la couverture des besoins essentiels, l'aide sociale n'a pas à intervenir pour le paiement de dettes. Ceci implique notamment que, dans le calcul de l'aide sollicitée par un propriétaire d'un bien immobilier, l'autorité compétente n'a en principe pas à déduire les intérêts hypothécaires des revenus procurés par un immeuble. Ces intérêts ne peuvent être pris en charge par l'aide sociale qu'exceptionnellement, à la double condition que le requérant occupe l'immeuble dont il est propriétaire et que la vente de celui-ci ou sa location ne permette pas d'éviter une prise en charge de ses frais de logement par l'aide sociale. Dans l'arrêt précité, le tribunal constatait en définitive que c'est la règle selon laquelle le propriétaire d'une fortune immobilière est tenu de réaliser celle-ci avant de solliciter les prestations de l'aide sociale qui devait s'imposer. La faculté que cette fortune lui procurait de subvenir à ses besoins, par le biais en quelque sorte de la réalisation anticipée et partielle que représente la perception des loyers sans acquittement des intérêts hypothécaires, excluait ainsi l'octroi de toute aide.

En l'espèce, si l'on suit cette jurisprudence, l'autorité intimée aurait pu prendre en considération les loyers perçus par la recourante au titre de revenus, sans déduire les intérêts hypothécaires. Il va sans dire que, dans cette hypothèse, le revenu pris en considération aurait été encore plus important, ce qui n'irait pas dans le sens des conclusions de la recourante. A cela s'ajoute que, même si l'on devait considérer que les charges liées à l'immeuble doivent être prises en considération, le raisonnement du SPAS ainsi que les éléments sur lesquels il s'est fondé pour arriver à un revenu mensuel de 1'528 fr.10, ne prêtent pas flanc à la critique. C'est ainsi à juste titre que le SPAS prend en compte la totalité des revenus (loyers et buanderie) perçus durant le premier semestre 2004 et en déduit toutes les charges, soit notamment les intérêts hypothécaires, les frais d'entretien, les assurances, les impôts, les frais bancaires et les frais de gérance. C'est également à juste titre que le SPAS refuse toute déduction au titre de l'amortissement de la dette ou en vue d'alimenter un fond de rénovation. Selon la jurisprudence, il n'appartient en effet pas à l'aide sociale d'intervenir pour permettre le maintien pour elle-même de la substance de la propriété immobilière, dans le cas où elle ne sert qu'à procurer un revenu à son détenteur apte à exercer une activité lucrative. (cf. arrêt TA PS 2003/0228 du 24 février 2004, p. 4).

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à l'art. 15 al. 2 RPAS, l'arrêt est rendu sans frais. En outre, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 25 août 2004 par le Centre social régional de Lausanne est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

jc/Lausanne, le 6 janvier 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.