CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 février 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle et Mme Dina Charif Feller, assesseurs. Greffier: M. Pierre-Yves Brandt
recourante
A. X., à Z., représenté par Leila ROUSSIANOS, à Lausanne,
autorité intimée
Centre social intercommunal de Montreux-Veytaux,
I
Objet
Recours A. X.________ contre décisions du Centre social intercommunal de Montreux des 13 juillet et 12 octobre 2004 (cessation puis réduction de l'aide sociale)
Vu les faits suivants
A. A. X., née le 23 février 1972, de nationalité tunisienne, s’est mariée le 3 octobre 1998 à Sfax (Tunisie). Une enfant, B. X. née le 20 juillet 1999, est issue de cette union. Elle s'est établie sur le territoire vaudois en juin 1998.
Dans le courant de l’année 1999, l’époux de A. X.________ aurait abandonné le domicile conjugal. L’enfant est demeurée auprès de sa mère. Bien que cela ne ressorte pas expressément des pièces du dossier, il semblerait que les époux aient divorcé peu après.
B. A. X.________ a bénéficié de l’aide sociale vaudoise dès le 1er octobre 1998. L’octroi des subsides était subordonné à la condition que l’intéressée recherche activement un emploi et collabore avec l’ORP de Montreux.
A compter de janvier 1999, le CSI a revu les montants alloués à A. X.________ pour tenir compte de son récent mariage. La décision mentionnait également que l’intéressée devait poursuivre ses recherches d’emploi en collaborant avec l’ORP.
Dans le courant du mois de mars 1999, le CSI a une fois encore modifié le montant des subsides alloués à l’intéressée pour tenir compte du départ de son époux. Il lui était rappelé qu’elle devait poursuivre ses recherches d’emploi en collaboration avec l‘ORP.
Une nouvelle révision est intervenue avec effet au 1er octobre 1999, à la suite de la naissance de l’enfant. Le montant des subsides a été arrêté à 1'615 fr., le loyer étant pris en charge à concurrence de 850 francs. A cette occasion, il lui a été signifié qu’elle était tenue de suivre les cours délivrés (sic) par l’ORP et de poursuivre ses recherches d’emploi.
C. Dans le courant de l’année 2003, le CSI a eu vent du fait que A. X.________ aurait travaillé sur différents marchés de la région. Lors d’un entretien qui s’est tenu le 18 novembre 2003, l’intéressée a contesté avoir reçu la moindre rémunération, tout en précisant avoir dépanné une amie. Il lui a alors été demandé de fournir la preuve du caractère bénévole de ses activités. Dans le courant du mois du janvier 2004, elle a produit une déclaration écrite allant dans le sens de ses dires.
Par courrier du 16 juin 2004, le CSI a interpellé A. X.________ pour obtenir des explications sur une commande qu’elle aurait passée dans une pâtisserie genevoise pour un montant de 2'648 francs. Au cours d’un entretien qui s’est déroulé le 17 juin 2004, l’intéressée a contesté avoir exercé une activité lucrative. Elle a confirmé sa position dans une correspondance du 23 juin 2004 et produit des déclarations écrites émanant de tierces personnes.
Le CSI a alors effectué des investigations qui lui ont permis de constater que A. X.________ avait tenu un stand de produits orientaux sur les marchés de Vevey, Montreux et Villeneuve. Cette activité se serait déployée à plusieurs reprises au cours du second semestre de l’année 2003. A. X.________ n’a pas fait état de ses activités auprès du CSI. En outre, elle aurait effectué des ménages pour le compte de tiers, activité pour laquelle il lui a été demandé de produire des justificatifs. A ce jour, aucune pièce n’a été déposée.
D. Par décision du 13 juillet 2004, le CSI a fait savoir à A. X.________ qu’il serait mis fin au versement des subsides d’aide sociale avec effet rétroactif au 30 juin 2004. Il était fait état des montants qu’elle aurait indûment perçus et de son manque de collaboration.
Dans une correspondance du 23 juillet 2004, le conseil de A. X.________ a sollicité la révision de la décision en faisant valoir qu’une telle sanction était disproportionnée par rapport aux manquements reprochés. Par courrier du 30 juillet 2004, le CSI a déclaré maintenir sa décision.
E. Par acte du 10 août 2004, A. X.________ a recouru à l’encontre de la décision du 13 juillet 2004, en concluant à ce que le droit aux prestations lui soit reconnu dès le 30 juin 2004. A titre subsidiaire, elle a conclu à l’annulation de la décision et à son renvoi à l’autorité inférieure pour nouvel examen.
Dans ses déterminations du 27 septembre 2004, l’autorité intimée a conclu au maintien de la décision entreprise.
Au bénéfice de l'effet suspensif, la recourante a continué à percevoir un subside de 2'550 fr. par mois, y compris la prise en charge du loyer, dès le 1er juillet 2004.
F. Par décision du 12 octobre 2004, le CSI a décidé de réduire, à compter du mois de septembre 2004, le montant des prestations d'aide sociale de 193 fr. 40 par mois. Il était précisé que cette mesure correspondait à une déduction de 15% du forfait I et à la suppression du forfait II justifiée par le fait que l'intéressée aurait exercé, à plusieurs reprises, une activité lucrative non déclarée. Il était précisé que la sanction serait "appliquée jusqu'à décision de l'autorité compétente, mais pour une durée de 6 mois maximum."
Par acte du 2 novembre 2004, le conseil de la recourante a remis en cause la nature de cette décision intervenue en cours d'instance. Le 15 novembre 2004, elle a complété ses moyens.
Le 30 novembre 2004, l'autorité intimée a déposé des déterminations complémentaires.
L'effet suspensif provisoire a été accordé au second recours.
G. Dans ses observations du 7 décembre 2004, l'autorité intimée a déclaré rapporter sa décision du 13 juillet 2004 au profit de celle rendue le 12 octobre 2004.
Le 14 décembre 2004, la recourante a déclaré n'avoir aucun élément supplémentaire à ajouter.
Par courrier du 4 janvier 2005, l'autorité intimée a encore précisé que la sanction serait appliquée jusqu'à droit connu sur la procédure instruite par l'autorité pénale, mais pour une durée maximum de six mois. Elle a exposé que la recourante avait caché l'existence de revenus postérieurement à la première décision du 13 juillet 2004.
Considérant en droit
L'un et l'autre des recours ont été déposés dans le délai de trente jours institué par l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (RSV 5.17; ci-après LPAS).
En cours de procédure, l'autorité intimée a déclaré que la décision du 12 octobre 2004 annulait et remplaçait celle rendue le 13 juillet 2004. Cela étant, le premier recours est devenu sans objet. Seule demeure encore litigieuse la seconde décision, sur laquelle il convient d'entrer en matière.
Le présent litige porte sur la possibilité pour l'autorité intimée de sanctionner la recourante par une réduction de ses prestations d'aide sociale.
a) Il convient au préalable de rappeler quels sont les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.
aa) C'est dans un arrêt rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette garantie à son art. 12, qui est ainsi libellé: "Le droit à des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à la dignité humaine." Il s'agit de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit commentaire de la constitution fédérale de la confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non pas un revenu minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, pp. 119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).
bb) La question de savoir à quelles conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit., p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op. cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art. 93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et février 2003, pp. 19-20).
cc) Sur le plan cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758).
La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS).
b) Le fait que la recourante puisse bénéficier des prestations d'aide sociale ne la dispense nullement d'une obligation de collaboration à l'égard de l'autorité.
aa) L'art. 23 al. 1 LPAS dispose que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. L'obligation de collaborer porte en particulier sur les revenus, la fortune, la situation familiale et l'état de santé de l'intéressé. Il s'étendra donc aussi bien aux revenus réalisés (TA, arrêts PS 2002.0131 du 30 juin 2004 qui concernait des gains de loterie; PS 2002.0171 du 27 mai 2003 qui concernait des indemnités journalières de perte de gain) qu'à une diminution de charges (PS 2002.0164 du 1er mai 2003 qui concernait une baisse de loyer). Le devoir d'information porte sur l'ensemble des éléments juridiquement déterminants, de sorte que l'autorité sera en droit de recueillir des renseignements auprès de tiers (par exemple les médecins) ou d'autres autorités. (Wolffers, op. cit., pp. 105-106). Au préalable, il appartient à l'autorité de faire en sorte que les éléments déterminants puissent être connus, de manière à ce que le requérant puisse se les procurer (Wolffers, op. cit., p. 106).
bb) En l'espèce, l'autorité intimée reproche à la recourante de lui avoir dissimulé des revenus à plusieurs reprises et de ne pas collaborer à l'établissement de sa situation financière. Pour sa part, la recourante fait valoir que l'autorité n'a pas établi l'existence des faits litigieux et qu'un avertissement préalable était nécessaire.
En premier lieu, il est constant que la recourante a réalisé des gains durant les mois de juillet, août et octobre 2004. Les relevés bancaires (compte BCV n° 1******** produits pour cette période en attestent. L'autorité intimée déclare qu'elle aurait avoué, après avoir longuement tergiversé, que ses revenus provenaient de ménages qu'elle avait faits. Le tribunal peut faire siennes ces explications, dès lors que la recourante ne les a pas expressément contestées en cours de procédure et, surtout, qu'elle n'a pas fourni d'autres explications quant à l'origine de ses fonds. Ce motif suffit à constater l'existence d'une violation du devoir de collaboration de la recourante à l'égard du CSI. Sa conduite porte également le flanc à la critique s'agissant des renseignements donnés quant à ses ressources. Bien que requise de fournir ses relevés bancaires complets pour la période du 1er janvier 2003 au 1er avril 2004 (v. courrier du CSI du 28.09.04), elle s'est contentée de produire des documents partiels, au point que l'autorité demeurait toujours dans l'attente des pièces manquantes bien après les délais impartis à cet effet. Mais on doit également lui faire grief d'avoir tenté d'induire le CSI en erreur en tentant de lui faire accroire que les versements crédités sur son compte avaient été effectués par des amis, avant d'admettre l'existence d'une activité rémunérée (v. observations du CSI du 30 novembre 2004). On devra encore tenir compte du fait que la recourante a réalisé des ventes sur les marchés de Montreux, Vevey et Villeneuve sans en informer l'autorité intimée. Contrairement à ce qu'elle soutient dans son mémoire du 15 novembre 2004, l'existence de ces revenus a été prouvée à satisfaction de droit. Les nombreuses quittances réunies par le CSI ont été établies à son nom; elles montrent également que la recourante s'est systématiquement acquittée de l'émolument d'occupation du domaine public. Selon les informations recueillies auprès des services de polices municipales, elle était seule pour procéder à l'installation de son stand et vendre des plats orientaux. Sur le vu des pièces du dossier, on peut dès lors tenir pour établi que la recourante a réalisé des gains accessoires, dont elle a caché l'existence à l'autorité. Dans ces conditions, on ne saurait faire grief au CSI d'avoir renoncé à investiguer plus avant sur les revenus que cette activité pouvait procurer à la recourante. Son devoir d'instruction d'office trouve en effet ses limites dans l'absence de collaboration de l'administrée, qui se traduisait tantôt par des silences, tantôt par des déclarations contradictoires. Au vu des renseignements recueillis, il est au demeurant conforme à l'expérience de la vie de partir du principe que cette activité était exercée à des fins lucratives, quand bien même elle serait restée occasionnelle. Dans ces conditions, c'est à la recourante qu'incombe la charge de la preuve, si elle entendait démontrer son caractère bénévole ou le fait d'avoir travaillé pour un tiers sans contrepartie. Il est vrai que l'on ignore l'ampleur exacte des revenus réalisés par la recourante. On s'en tiendra donc exclusivement aux faits qui ressortent du dossier.
c) Il convient maintenant d'examiner les sanctions que la loi attache aux violations de ses devoirs par le bénéficiaire d'aide sociale.
aa) C'est à la lumière du droit fondamental au maintien du minimum vital qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23 LPAS. Ainsi, le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par cette disposition en cas de rejet de propositions convenables de travail ou de violation de l'obligation de renseigner, se trouve soumis aux strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental. Dans un arrêt du 27 mai 2003 (PS 2002.0171), le Tribunal administratif a jugé insuffisante la réglementation cantonale qui prévoit de sanctionner un manquement par la suppression de l'aide, celle-ci étant garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss; Aubert/Mahon, op. cit., ad art. 36, pp. 319-331; F. Wolffers, op. cit., 1993, p. 88). A cet égard, les opinions divergent quant à la possibilité de faire application de l'art. 36 Cst. dans le domaine des droits sociaux, la doctrine dominante considérant en substance qu'il ne vaut que pour les libertés fondamentales (v. les auteurs cités par Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 12 ad art. 12, p. 121), alors que le Tribunal fédéral semble aussi en admettre l'application partiellement et par analogie pour cette catégorie de droits (v. ATF 129 I 12; Aubert/Mahon, op. cit., note infrapaginale 3 ad art. 36, p. 321).
Cela étant, on admet que la restriction ne saurait en aucun cas anéantir l'essence même du droit fondamental, qui constitue son "noyau dur" intangible, principe maintenant concrétisé par l'art. 36 al. 4 Cst. (Aubert/Mahon, op. cit., § 17 ss ad art. 36, pp. 330-331). Quand bien même le système institué par l'art. 36 Cst. ne serait pas directement applicable dans le domaine des droits sociaux, le domaine protégé par le droit se confondrait avec le noyau intangible, de sorte que le droit tout entier serait irréductible et incompressible (Aubert/Mahon, op. cit., § 5 ad art. 12, p. 121). Se fondant sur ce raisonnement, d'aucuns admettent que l'aide en cas de détresse de l'art. 12 Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne porte une part de responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon, op. cit., ibid.; J.-P. Müller, op. cit., p. 169), les raisons qui ont conduit à une telle situation n'étant pas déterminantes (ATF 121 I 367 cons. 3b). Ainsi, des manquements de la part du bénéficiaire de l'aide sociale ne sauraient le priver de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (J.-P. Müller, op. cit., p. 169, ainsi que "Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie", Berne 1982, p. 141). A ainsi été qualifiée de discutable (fragwürdig) une décision rendue le 7 décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, op. cit., p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., 1993, p. 86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (arrêt TA PS 1998.0027 du 16 décembre 1998 et les références citées).
Enfin, dans la ligne de ce que suggère Wolffers (op. cit. p. 167, déjà cité), le Tribunal administratif a retenu que la sanction susceptible d'être prononcée ne doit l'être qu'à l'encontre de l'auteur de la faute lui-même et non d'autres membres de sa famille, notamment à l'endroit de mineurs (TA, arrêts PS 2002.0171 du 27 mai 2003; PS 1998.0194 du 4 novembre 1999).
bb) Le Service de prévoyance et d'aide sociales édicte ainsi régulièrement des directives intitulées "Recueil d'application de l'ASV". Sous le titre "sanctions, suppressions, diminutions", le chiffre II-14.0 des directives valables pour l'année 2004 fait siens les principes développés ci-dessus quant à la portée qu'une sanction peut avoir sur le droit fondamental au maintien du minimum vital.
Pour être complet, il convient de rappeler que les normes de la Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci-après: CSIAS) tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :
refus d'accorder, réduction ou annulation de prestations circonstancielles;
refus d'accorder, réduction ou annulation du forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de douze mois;
réduction enfin du forfait I d'un maximum de 15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs, obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves, récidive).
Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence. Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167; dans le même sens, J.-P. Müller, op. cit., pp. 178-180), étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur le fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe être illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (op. cit., p. 169).
cc) En résumé, le refus de collaboration du requérant à l'aide sociale peut avoir des conséquences de natures diverses. En premier lieu, une telle attitude est susceptible de placer l'autorité compétente devant l'impossibilité d'apprécier la situation de fait réelle (principalement sous l'angle financier) de l'intéressé. Elle sera alors contrainte d'apprécier les preuves en sa possession, celles-ci pouvant l'amener à retenir, sous la forme d'une présomption, que le requérant en réalité n'est pas indigent (PS 1996.0411 du 15 janvier 1998 : dans cette affaire, le refus de l'intéressé de produire un extrait de compte bancaire justifiait une telle solution; voir également TA, arrêt du 15 mai 2003, PS 2003.0033 : dans ce cas, le peu d'éléments fournis par la requérante avait été jugé insuffisant pour que l'on puisse admettre, même sous l'angle de la vraisemblance, que celle-ci était indigente). Dans d'autres configurations, le refus de collaboration de l'intéressé ne peut pas, même sous l'angle d'une présomption, conduire à une telle conclusion; on doit alors procéder, à l'instar du droit fiscal, par le biais d'une estimation d'office de la situation financière de l'intéressé. Enfin, la jurisprudence a également admis que l'art. 23 LPAS comportait la base légale suffisante au prononcé de sanctions à l'encontre de requérants ne satisfaisant pas à leurs obligations de collaboration.
dd) Outre ces aspects de droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore que la réduction de l'aide sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite à un avertissement préalable (op. cit., p. 168); tout au plus réservera-t-on les cas de violations graves de ses obligations par le requérant, lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction (PS 2002.0171 cons. 1c du 27 mai 2003 ou encore PS 2002.0131 du 30 juin 2004 dans lequel le tribunal a considéré que les recourants étaient suffisamment avertis après avoir reçu un courrier attirant leur attention sur la nature de leurs obligations et contresigné un document contenant un extrait des dispositions légales y relatives).
Dans ses directives, l'autorité administrative expose dans les termes suivants la problématique de l'avertissement:
"A l'exception de situations de ressources dissimulées au-dessus des normes ASV, les avertissements et les délais doivent être donnés avant la diminution ou la suppression des aides, en appliquant, entre autres, les modalités suivantes:
a) poser de façon précise la règle de conduite à observer servant de mesure de référence et d'avertissement.
[…]
c) déterminer les délais et l'échéance, à partir de laquelle, si les modifications ou les démarches demandées ne sont pas intervenues, l'aide sera diminuée ou supprimée.
Une telle décision portera sur les prestations excédant les besoins vitaux et pour un temps limité."
d) En l'espèce, il ne fait pas de doute que le comportement de la recourante appelle une sanction à son endroit. Les différentes violations de son devoir de collaborer, singulièrement les revenus accessoires qui n'ont pas été annoncés à l'autorité intimée, justifient une diminution temporaire des subsides qui lui sont alloués au titre de l'aide sociale.
Contrairement à ce que soutient la recourante, un avertissement n'était pas nécessaire avant le prononcé de la sanction. La dissimulation de ressources constitue en effet un manquement particulièrement grave, assimilable à un acte volontaire, qui justifie un traitement distinct. En ce sens, la distinction opérée en la matière par les directives du SPAS ne prête pas le flanc à la critique (v. Recueil, ch. II-14.0; TA, arrêts PS 2002.0131 du 30 juin 2004; PS.2003.0088 du 3 février 2004; PS.2002.0171 du 27 mai 2003). Par ailleurs, on ne doit pas perdre de vue que la recourante se trouvait à la charge des services sociaux depuis plusieurs années, précisément depuis son installation sur le territoire vaudois. C'est dire qu'elle ne pouvait ignorer les obligations qui étaient les siennes en relation avec l'octroi des subisdes ASV, dont les conséquences lui étaient rappelées au pied des différentes décision dont elle a fait l'objet (v. également l'extrait des dispositions légales contresigné le 25 septembre 1998, ainsi que l'arrêt PS 2002.0131 précité). Cela étant, la recourante ne saurait faire valoir qu'elle n'aurait pas été dûment avertie des conséquences d'une fausse déclaration ou d'une absence de collaboration sur son droit aux prestations d'aide sociale. Elle devait donc avoir à l'esprit les conséquences qu'une collaboration lacunaire pouvait avoir à son endroit. A sa charge, on relèvera encore le caractère répétitif des dissimulations.
e) S'agissant de la quotité de la sanction, l'autorité intimée a supprimé le droit au forfait 2 et réduit le forfait 1 de 15%, ce qui représentait une diminution de 193 fr. 40 du subside alloué. Elle a toutefois précisé qu'aucune retenue n'avait été effectuée sur la quote-part des prestations destinées aux enfants. En d'autres termes, seule a été réduite la quote-part destinée à la recourante. Si le principe évoqué au considérant 2c/bb in fine ci-dessus a été respecté, on peut toutefois regretter que l'autorité intimée n'ait pas pris la peine de fournir le détail de son calcul, malgré la requête présentée en ce sens par le juge instructeur le 3 décembre 2004, ce qui rend son raisonnement difficilement "traçable".
La réduction des prestations d'aide sociale a le caractère d'une sanction administrative et non d'une sanction pénale (v. ATF 126 V 130 cons. 1 dans le domaine voisin de la suspension du droit à l'indemnité de chômage). Les critères sur lesquels l'autorité doit se fonder pour en apprécier la quotité ne sont pas expressément mentionnés dans les directives administratives (v. Recueil, ch. II-14.0). Tout au plus est-il indiqué que l'on doit s'abstenir de toute décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que l'on devra se fonder sur une appréciation globale de toutes les circonstances; à cet égard, il faut tenir compte de la personnalité et du comportement du bénéficiaire des prestations, de la gravité des manquements reprochés, des circonstances du retrait et de la situation de l'intéressé dans son ensemble (TA, arrêt PS.2001.0042 du 10 octobre 2003, cons. 4d et ATF 122 II 193, consid. 3b cité).
En l'espèce, il y a lieu de penser que les manquements reprochés à la recourante ont été considérés comme graves. L'autorité a en effet opté pour la réduction maximale des subsides alloués, ce qui paraît conforme à la jurisprudence du Tribunal administratif (PS.2002.0131 du 30 juin 2004; PS.2002.0164 du 1er mai 2004 où la dissimulation portait sur une baisse de loyer; voir cependant PS.2002.0171 du 27 mai 2003 où la sanction a été limitée à trois mois en dépit de l'importance des revenus qui ont été cachés). On peut toutefois regretter qu'elle n'ait pas donné suite à la requête que le juge instructeur lui a fait parvenir le 24 décembre 2004, car il n'est pas possible de connaître précisément les critères qui ont fondé sa décision. Or, le défaut de motivation peut être constitutif d'une violation du droit d'être entendu. En l'espèce, cette question peut demeurer ouverte, dès lors que la décision entreprise doit être annulée pour une autre raison. L'autorité intimée a estimé que la suspension serait prononcée jusqu'à droit connu sur l'enquête pénale ouverte à sa requête, mais au maximum pour six mois. On se trouve donc en présence d'une sanction de durée variable, plafonnée à la limite supérieure prévue par les directives. Il est en soi douteux qu'une décision puisse être prononcée sur de telles bases. Cela donne surtout à penser que le critère appliqué est celui de la durée d'une procédure annexe en cours, à savoir celle de l'enquête pénale. Or, il s'agit là d'un élément totalement étranger au comportement de la recourante ou à la gravité des faits en cause. Par ailleurs, on n'est pas en mesure de savoir si les critères pertinents, soit ceux qui sont adaptés au but poursuivi par la norme, ont été pris en compte. Cela étant, force est de constater que l'autorité a retenu des critères inappopriés sans tenir compte des circonstances pertinentes. On se trouve dès lors en présence d'un abus ou excès du pouvoir d'appréciation (ATF 123 III 274 cons. 1a/cc; 98 Ib 465 cons. 4a; P. Moor, Droit administratif, vol. I, Berne 1988, n° 4.3.2.3, p. 323), qui justifie l'annulation de la décision entreprise.
Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 15 al. 1 RPAS). La recourante succombe sur la question de principe. Elle a néanmoins obtenu que la décision rendue le 13 juillet 2004 soit rapportée. Elle peut dès lors prétendre à l'allocation de dépens réduits qui seront arrêtés à 500 francs (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 12 octobre 2004 est annulée et renvoyée au Centre social intercommunal de Montreux pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Le Centre social intercommunal de Montreux versera à la recourante un montant de 500 (cinq cents) francs, à titre de dépens réduits.
Lausanne, le 9 février 2005/san
Le président: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint